高职院校协同治理能力的道路探析

王凤慧

(天津市教育科学研究院，天津市 300191)

新发展理念倡导绿色、协调、创新、开放和共享，党的十九届五中全会明确了在“十四五”规划时期，我国经济社会发展要坚持贯彻新发展理念，将高质量发展作为主要目标，强调提升国家治理效能、优化治理体系和实现治理能力现代化的重要性，成为新时期不同领域各项事业改革和发展的总体目标和要求。高职院校根据高等职业教育改革和发展实际需要优化院校治理体系，提升治理能力，既是顺应和紧跟国家治理能力现代化发展趋势的必然选择，也是促进和服务国家治理能力现代化目标实现的必要路向。

一、高职院校协同治理能力提升的重要意义

(一)国家治理能力和国际影响力提升的具体体现

当前全球发展环境正经历着深刻变革，国际力量对比深刻调整，新一轮科技革命正在开始，产业链、供应链、价值链进入重构阶段，国际治理体系变革呈现出新的趋势，世界各国都积极加入搭建全球治理新格局的浪潮中。党的十八大召开以来，我国积极参与到各项国际规则制定及全球治理体系变革中，提出“人类命运共同体”的倡导，在理论发展与实践探索中进行积极探索。在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》中明确提出“十四五”时期经济社会发展要以推动高质量发展为主题，提出构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，同时将“基本实现国家治理体系和治理能力现代化”作为2035年的远景目标之一。在国际国内双重治理新格局背景下，我们各项事业发展有了根本遵循，保持高质量发展、提升治理效能，这是我国积极提升在全球治理中话语权和影响力的重要表现。

职业教育每年为我国经济社会发展培养数以百万计的技术技能人才，为国民经济快速增长提供有力的人力资源和智力支持，是我国国民教育体系中的重要组成部分。高职院校是我国开展职业教育的重要载体，是技术技能人才培养培育的主力军，其自身的治理能力、治理水平直接决定着职业教育事业的发展水平。提升高职院校协同治理能力是构建现代学校制度、全面推进职业教育治理体系和治理能力现代化的积极回应，更是提升国家治理能力与治理体系的具体体现。

(二)构建现代职业教育体系的必然选择

在教育现代化进程中，职业教育是培养新时期所需技术技能人才、能工巧匠、大国工匠的重要途径，高职院校是当前职业教育开展的主要载体，院校治理体系建设、治理能力提升、实现治理现代化等问题成为影响高职院校管理科学化、规范化、制度化建设，由“管理”转变为“治理”的关键因素。2014年6月《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》颁布，明确职业院校要完善治理结构、提升治理能力，制定多方参与的支持政策，推动政府、学校、行业、企业、社会组织等共同参与的治理结构和决策机构。2019年1月《国家职业教育改革实施方案》首先确定了职业教育的类型特征，提出建设多元办学格局和加强质量评价等推进职业教育高质量发展。2019年2月《中国教育现代化2035》颁布，提出八大理念为我国教育现代化勾画了远大图景，明确将构建全社会共同参与教育治理新格局作为主要发展目标之一。随后《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》将提升职业学校治理水平作为重要任务，走高质量发展道路。2020年9月《职业教育提质培优行动计划(2020-2023)》颁布，明确将职业教育治理能力提升作为重点任务之一。

一系列重要政策、文件的密集出台，为职业教育改革不断深入和建设中国特色高水平高职院校提供了良好制度基础。优化高职院校治理体系，提升治理能力，是构建现代职业教育体系，调动多方力量参与协同共治，实现职业教育改革发展的应然要求。

(三)建设高水平高职院校的现实路径

在全国职业教育大会召开的背景下，习近平总书记对职业教育工作给予重要指示，指出职业教育要增强自身适应性，加快构建现代职业教育体系，培养更多高素质技术技能人才、能工巧匠、大国工匠。高职院校正处于创新发展、特色发展、高质量发展的机遇期，“中国制造2025”战略的实施、人工智能、大数据等信息技术的广泛应用，构建服务终身学习教育体系、职业教育与普通教育和继续教育的融合贯通等需求的日益提升对高职院校治理能力和治理水平的发展提出了新的要求。

目前，职业院校治理体系建设的不足有以下几点：

1.新发展理念下，高职院校建设的重点由规模扩张转为内涵建设、质量提升，如何提升治理效能成为关系院校可持续发展的关键问题，然而对于院校治理的认识程度还不够深入，治理体系建设还较为缓慢。

2.目前我国的职业教育已经初步形成了多元主体参与办学的格局，但是在实践中由于各主体之间的利益诉求不尽相同，治理体系建设不尽完善，加之合作机制不健全等因素，导致各主体作用发挥不平衡，治理不协同的现象，制约了高职院校高水平建设发展。

3.高职院校协同政府、企业、市场等开展创新创业人才协同培养机制还需进一步完善。

4.产教融合校企合作存在障碍。一方面由于企业和学校效益价值观不同，校企合作的动机和出发点有偏差，导致校企合作效果不好。另一方面，高职院校社会服务能力与企业、社会需求差距明显，产教融合校企合作对企业发展的促进作用还没有充分显现，导致企业参与职业教育内生动力不足，企业主体作用发挥不足。

在构建国际国内双循环新格局的形势下，高职院校提质培优不断推进，政府、企业、社会、市场多主体参与职业教育，企业逐渐融入高职产学研合作，职业教育国际化发展等等这些因素都使高职院校的治理呈现出协同化的新趋势，为进一步增强职业教育适应性，高职院校应深刻认识和分析协同治理的内涵要素，通过优化院校协同治理体系，提升协同治理能力，有效发挥多主体协同合力，开展高质量产教融合校企合作，实现包括产业、行业、企业、职业、专业的“五业联动”高水平、可持续发展。

二、高职院校协同治理的理论依据及主体关系

(一)协同治理的内涵要义

1.协同理论

“协同”这个词很久以前就已出现，协同学作为一门新兴学科是在20世纪70年代基于多学科综合基础之上逐渐形成和发展起来的，从其核心理念来看，协同学可以说是系统科学的重要分支理论。1971年德国斯图加特大学教授赫尔曼·哈肯(Hermann Haken)最早提出了协同学的概念，他发表的《协同学导论》系统阐述了协同理论的核心思想，他认为在一个整体中存在千差万别、不同属性多个系统，系统间既存在区别和不同特征，又相互作用、相互合作。各系统相互协同旨在实现资源的整合、力量的积聚，最终发挥1+1>2的协同效应，协同效应所创造的价值远超乎个体组织努力所创造的价值，这是各子系统协同合作的主要目的。

2.治理理论

治理(governance)原本是指引导、控制和操纵，主要用在关于国家公共事务的管理或是政治活动中，后开始在社会经济领域被广泛运用。美国的知名国际政治理论家詹姆斯N·罗西瑙是治理理论的主要创始人之一，他认为治理是能够通行于规制空隙之间的制度安排，或是相互竞争的利益之间需要调解时发挥作用的原则、规范、规则和决策程序。自20世纪90年代开始，治理的概念就开始在世界范围内传播，经济合作与发展组织(OECD)将治理定义为一种组织关系或组织架构，是组织中利益相关者之间的关系以及组织目标、达成方式、评估监控等一系列的过程；全球治理委员会(Commission on Global Governance)将治理定义为各种组织和机构处理各种利益关系的行动过程。治理的核心内容可以概括为各类组织在一定范围内组织、协调、安排多利益主体的活动，维持公共秩序，促进组织发展，满足各主体利益需求，最大限度增进组织公共利益，提升组织整体效能的动态发展过程。

3.协同治理理论

协同治理理论是一门新兴的交叉理论，其两个理论基础是协同理论和治理理论，具有两大理论的特征，也可以说协同治理理论源于对治理理论的重新检视。协同治理是一种有效的治理策略和方式，是在当今网络信息化高度发达、多元主体利益相互交织的背景下，伴随区域发展、政府协调、组织合作等发展的迫切需求下应运而生的，强调各组织、机构之间的整合效应，寻求善治尤其是最大化增进公共利益，推进多元共治、共同发展的重要手段。高职院校治理问题具有典型的多元主体参与的特征，协同治理理论的基本观点为高职院校优化组织管理制度、提升内涵质量建设提供了全面的新方法、新思路和新途径，为建设中国特色高水平高职院校提供有力支撑。

(二)协同治理理论在职业教育研究中的应用

职业教育的协同治理研究还处于探索阶段，已有的研究成果主要集中于以下几个方面：在协同共治顶层设计方面，将职业教育治理看作是一种同层协同、异层协同、综合协同的共治模式，认为职业教育的治理主体包括有政府、行业、企业、学校和社会组织，协同层次包括中央政府、中央各部委、地方党委政府、地方教育及相关职能部门、学校和企业等，且在新世纪20多年来职业教育已经构建起了国家设计、地方组织、学校和企业实施的职业教育协同治理体系。关于治理理念，高职院校协同共治就是要贯彻“以生为本”的核心理念，以提升高质量的公共教育服务为本，明晰多元主体的职责并提升其治理能力，实现“善治”的理想治理图景。关于人才培养，有学者认为高职院校应不断完善自身管理体制，同时高职院校应加强与企业的沟通，通过整合、运用校内外各种资源建立健全校企协同育人机制，创建多方主体协同育人的实践平台，共建教育保障机制；在高水平专业群治理方面，通过增加高职院校办学自主权、充分发挥大学章程的重要作用，合理配置多元主体各类权力，提升学术权力地位，明确治理责任保障高水平专业群建设。在治理主体相互关系方面，有学者认为多元主体的治理要建立在平等协商的基础上，治理主体间通过建立伙伴关系和协调网络，整合为一个完整的治理体系。在产教融合校企合作治理方面，有学者认为产教融合涵盖众多领域，涉及教育、经济和产业等多领域的重要制度，应加强产教融合治理的顶层设计，从不同制度领域特点中探索差异化的校企合作政策。

总之，关于高职院校协同治理的研究理论还处于不断丰富和完善过程中，相关研究的视角和深入程度不尽相同，对于多元主体共同参与的高职院校协同治理体系、治理机制、治理结构、运行机制、资源优化、质量保证等方面的不断深入和探索具有重要理论价值和现实意义。

(三)协同治理的主体关系

高职院校协同治理可分内外两个层面，不同层面协同共治的主体不同。高职院校内部治理指的是院校内部包括学校领导班子、教职员工、学生等治理主体之间进行资源、利益的协调或权责分配的过程。内部治理结构主要在是院校内部建立以章程为核心的制度体系，以章程为准则建立科学的行政制度、决策制度、预算制度、监督制度、评价制度等重要内部治理制度，以明确领导班子、管理团队、师资队伍等的主体责任、目标任务、考核绩效等，处理好内部党政权力、学术权力的协同关系以及院校领导班子、管理人员、教师群体、学生群体等的利益关系。

高职院校外部治理主体是一个多元集合体，这里包括政府、学校、行业、企业以及社会组织等，外部治理实际上是多元主体之间进行利益协调或权责分配的过程。高职院校外部协同治理就是协调处理参与治理的多元主体之间的关系，通过科学决策、广泛协商、共享信息、整合资源、民主监督等举措，发挥各利益相关者在决策咨询、审核评议、筹措资源、监督评价中的积极作用，实现院校可持续发展。

高职院校作为一个多元主体利益相互交织的整体系统，其协同共治是多元利益主体在内部治理与外部治理的综合性互动与协调的过程，其治理需要政府、学校、企业、社会等各利益主体共同参与。高职院校的协同共治并不是简单的共同参与管理，“治而不协”或者“协而不治”都不是真正的协同治理。高职院校的协同共治应该是在多方利益主体积极参与的基本前提下，以提升内涵建设为基本目的，以制度和章程为基本依据，各利益主体在相互协调、相互博弈的作用下，安排和制定高职院校相关活动的过程，科学合理配置校内外各种资源，提升高职院校治理效率，推进高质量建设发展。因此，提升高职院校协同治理能力的基本途径就包括厘清高职院校与其他各利益主体的相互关系，探寻有效协同共治的过程。

三、高职院校提升协同治理能力的新路径

(一)放眼新发展格局，树立协同治理科学理念

2021年4月，全国职业教育大会提出要“健全多元办学格局”，这为当前新形势下高职院校建设发展提出新要求。新时期，高职院校发展的外部环境产生的巨大变化，新发展格局、本科层次职业教育、深化产教融合、终身学习需求、职业教育与普通高等教育、继续教育的融通、贯通等新的发展趋势为高职院校带来新的发展机遇。为了更好地增强高职院校对新发展格局的适应性，高职院校必须积极转变传统的治理理念，关注高职院校的多元治理需求，注重协同治理能力的提升。

1.首要坚持党的领导

坚持党的领导是高职院校坚持社会主义办学方向的重要保证，是协同治理的基础和保障，坚持党的领导有助于科学协调和处理政治、行政和学术之间的关系，发挥民主集中制的优势。因此，党委领导下的校长负责制是根本领导制度，高职院校应建立和健全党委领导下的科学决策体系，使院校党委会的政治决策权、校长办公会的行政决策权、学术委员会的学术决策权在相互平衡、相互制约下得以合理行使，保障院校各项决策的科学性和可行性。

2.严格依据制度章程

制度是一种规则、规范，制度的制定可以减少人为因素的负面作用，因此制度实施可以保证相对的公平，确保组织目标更好地实现。2021年3月国务院常务会议通过了《中华人民共和国职业教育法(修订草案)》，新职业教育法的颁布对职业教育产教融合校企合作，社会力量参与办学，职业教育与普通教育融通等方面作出了新的规范要求，为高职院校协同治理提供了新的法律依据。高职院校的协同治理应当依法制定制度章程，严格依据制度章程，依法治理、依法办事，从宏观层面看就是要遵守国家相关法律法规，中观层面看就是要认真贯彻落实《职业教育法》，微观层面看就是要坚决维护遵循本院校章程，充分运用章程统筹和统领院校工作，运用制度和规范的约束，明晰多元主体的治理职责，为不同利益相关者公平和均等参与院校治理提供依据。

3.弘扬崇尚工匠精神

新发展理念下，高职院校要培养满足社会经济发展需要的高素质技术技能人才，将“技术技能+”理念贯穿始终，让学生在掌握职业技能的同时，提升文化素养、职业精神，为中国特色社会主义培育能工巧匠、大国工匠。

4.关注教师和学生群体

高职院校的协同治理离不开教师与学生，必须保障教师与学生享有一定的主体地位，在协同治理过程中坚持体现教师和学生共同发展的价值取向，鼓励教师与学生的参与其中，享有相应的权利和承担相应义务，合理表达自身利益诉求，提高师生群体的“主人翁”意识，这一过程有助于推动学生形成正确的世界观、人生观、价值观，有助于实现教师的生涯发展。从教师与学生两方面看，构建高职院校治理体系，促进协同治理，提升治理效能都有益于培养和培育社会主义建设者和接班人。

(二)打造高质量治理团队，优化协同治理保障基础

科学管理理念的贯彻、先进管理制度的实施、好的治理章程的落实，归根结底要依靠人来完成，高水平高职院校的有效治理需要高素质领导班子领导决策，需要高质量的管理团队保障实施，教学管理体制的改革、教学资源的优化需要高质量的师资队伍实现。高质量的管理团队不仅包括领导班子、行政管理团队，也包括决定教学管理水平的师资队伍，因此从领导治理能力提升、行政管理团队执行能力提升和师资队伍素质提升等方面整体打造高质量高职院校管理团队。

1.打造高水平领导班子

领导力是一种能力，即通过组织、影响和激励他人，提升组织整体的效能，并使组织成员为实现组织目标贡献力量的一种能力。《史记》中“夫运筹帷幄之中，决胜千里之外”，讲的是做决策的人无须亲自去实施具体的事务，只需要做好前期部署就可以让事情获得成功，表明对领导者能力的决定作用和重要性自古以来就被加以强调。领导者在组织中担负着选择前进方向，解决冲突、矛盾，整合协调关系，激发成员潜力和创造力，完善组织制度规范等重要作用，对实现组织目标起到决定性引领作用。科学的治理机制为领导能力的提升提供了良好的组织秩序基础，是领导力有效发挥、目标得以实现的重要保证，领导力的发挥要遵循治理机制的基本运行规律。2020年9月教育部正式发布全国首批职业院校校长培训基地遴选名单，全国有5家单位，7个联合单位被批准成为首批培训基地。

2.组建专业化行政管理团队

新时期高职院校治理必然是协同政府、学校、行业、企业、社会组织等多元主体的治理，这种多元治理的结构中行政管理人员不仅仅是院校行政权力的执行者和管理者，更是高职院校协同治理的具体实施者。在新发展理念的指引下，组建高素质的行政管理团队是保证有效协同能力，实现院校组织目标的重要环节。

专业化的行政管理队伍是推动高职院校构建现代学校制度、推进科学治理的重要保障，没有专业化的管理团队，高职院校的各项制度、规范很难加以落实和贯彻，多元主体之间的互动与协调也无法顺利开展。新发展理念下，高职院校专业化行政管理团队要具备先进的治理理念，扎实的信息化技术技能，迅速高效的制度执行力，还要具备良好的沟通协同能力。应对高水平高职院校建设的需求，打造专业化的行政管理队伍是优化高职院校协同治理机制的必然选择。高职院校应为各类管理人员提供专业化培训，提供专业化学习平台，促进行政管理人员专业化能力不断提升，组建一支结构合理、运行高效、具有良好职业素质和优秀治理能力的高质量管理团队。

3.培育高素质的师资队伍

大数据、虚拟现实技术、人工智能、区块链等技术与教育教学的不断融合给高职院校教育教学、管理制度带来了新的变革，为高职院校协同治理提出新的要求，教师的角色正在发生根本性变革，教师不再是单纯的知识传递者，多元化知识的冲击、教学活动的预测与监测、教学决策科学化、教学管理精细化和人才培养的个性化要求教师必须尽快转变角色，成为“以学生为中心”的具备综合性育人本领的高素质专业化人员。

(三)完善校企合作治理机制，强化校企协同治理作用

众所周知，产教融合、校企合作协同育人是职业教育的基本特征，表现为产业与教育的融合、学校与企业的合作，反映的是产业、学校、企业的责、权、利分配关系和相互协同关系。2021年4月全国职业教育大会在北京召开，习近平总书记对大会作出重要指示，专门强调职业教育要深化产教融合、校企合作。高职院校协同治理能力提升是提升职业院校产教融合质量的重要保证，要重视校企协同治理机制及组织的构建，发挥其加强高职院校与行业、企业沟通合作的重要作用，推进产教融合校企合作的进一步深化。当前，高职院校校企合作治理组织的建设还不够完善，许多院校的章程文本中并未对校企合作治理组织的建立作出明确要求，关于校企合作治理组织的运行机制更是鲜有提及。这充分反映出当前我国高职院校在校企合作治理、协同治理重视程度还不够足，在校企合作治理组织机构建设、运行机制制定、校企协同治理作用发挥、校企合作权责分配等方面的投入的力度还需加强。

近年来，以“双高”计划为背景，高职院校产教融合校企合作的开展不断深入，建立科学的校企合作治理结构与运行机制是考量高职院校高水平建设的指标之一。高职院校应尽快完善基于产权制度和利益共享制度的校企合作治理结构与运行机制，加强校企合作治理组织的有效沟通职能，促进企业参与办学意识与院校发展需求的对接，院校专业设置与企业需求的对接，人才培养模式与市场需求的对接，校企合作治理组织与院校协同治理需求相对接，积极调动多元主体参与校企合作，充分发挥协同共治的作用。

(四)构建科学评价制度体系，探索协同治理新途径

《深化新时代教育评价改革总体方案》的印发打破了过去“唯分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯帽子”等不科学的教育评价导向，逐渐建立新的以问题为导向的教育评价体系，这对高职院校管理制度、内涵建设、教师发展、学生发展及人才选拔与评价等方面都提出新的挑战和更高要求。随着高考制度改革，高职院校“扩招”“扩训”，学分银行、“1+X”证书制度、国家资历框架制度建立等新的发展形势，高职院校人才培养目标、培养模式都产生极大变化，要求高职院校尽快做出调整，积极改进优化自身治理结构、治理模式、教学管理体制。

高职院校在新发展理念的指引下，应对新的机遇与挑战，探寻多种促进协同治理的新途径。要积极探索职业教育与普通教育学习成果的互认转换的模式，促进职业教育纵向贯通、横向融通；积极开展社会服务，加强与社区教育、继续教育的结合，充分发挥社会服务功能、实现优质教学资源的科学配置，更好对接开放教育、终身学习对高职院校教学管理体制改革提出需求；推进自身治理体系完善，提升治理能力，实现院校、政府、行业企业、社会团体、教师、学生共同协同发展。