乡村振兴背景下我国设施农用地变化趋势

解清华

（肥西县自然资源和规划局,安徽 肥西 231200）

前言：设施农业本身具有高效率、高产出、高成本等特点，在对设施农用地进行管理的过程中，一方面要确保农产品质量和产量，另一方面也要提高设施农用地以及其他各类资源的应用效率，解决以往设施农用地在管理和应用中存在的不足，从而有效地贯彻落实乡村振兴战略，为提高农业经济发展铺设一条协同进步的道路。

一、设施农用地的基本概述

依照我国发布实施的《土地利用现状分类》等文件，明确标注设施农用地一般可包含直接用于经营性牲畜、畜养殖生产设施以及附属设施用地，直接作用于作物培养或水产养殖设施及附属设施用地，晾晒是或大型农机存放用地等场所。与此同时，不同类型的设施农用地，其功能、功效也完全不同，需要管理者考量多类型因素对其功能进行划分。当前，就目前的设施农用地管理实践中可以发现土壤污染、空间变化以及土地流转等内容，也属于设施农用地的管理方向。因此，设施农用地的管理功效和水平也直接影响着乡村振兴战略的实施效果，只有完善相应的管理功效，发布有效的管理方案，才能够在保障农耕用地以及设施农用地功效的基础上，推动现代化农业经济的有序发展[1]。

我国政策对于设施农用地的要求也经历了一段发展历史，现如今已经构成了相对完善的政策保障体系，能够对设施农用地的开发、征用和管理提供一系列有效的指导意见。例如2007 年所颁布的《土地利用现状分类》就明确规定了设施农用地的定义，而《关于进一步支持设施农用地健康发展的通知》，则确定了设施农用地的具体范围。除此之外，为了能够保障农用地功效的有序发挥，并贯彻落实环保理念，《中华人民共和国环境保护法》等也对设施农用地的管理工作提出了一系列管理细则，使设施农用地的管理流程更加合理和规范，这样不仅提升了农业资源的利用效率，同时也优化了设施农用地的整体利用效果。

二、乡村振兴背景下我国设施农用地的变化趋势

（一）设施农用地不断增加

近几年来，随着相关政策的出台，我国对设施农用地的监管力度也逐渐增加，各地区对设施农用地的开发也增加了重视。但总体来讲，设施农用地的整体面积持续攀升，例如在2010 年之后，我国每年新增加的设施农用地面积占总面积的12%以上，整体呈现出大面积增加的态势。而且根据相关数据显示，这些增加的设施农用地以耕地为主，总共增加面积在50%以上，林地和草地次之。针对一些经济相对发达的地区，由于农业发展水平高，而且配套设施也相对完善，很多小规模的耕地逐渐转化为大规模耕地，再加上工厂化和自动化趋势的升级，这些耕地也逐渐转化为设施农用地，并为经济增速和增加农户收入提供了一系列保障。依照相关调查结果显示，河北、江苏以及山东等省份新增设施农用地的面积相对较多。由东部逐渐向西部递减，这充分说明我国中东部地区在落实国家设施农用地发展政策方面相对较好，同时对于推动农业经济发展来讲，也具有明显的优势[2]。

（二）部分设施农用地流出

虽然从整体发展态势上来看，我国设施农用地呈上升增加的趋势，但是受历史遗留因素的影响，部分设施农用地也会被迫转型为其他的土地类型。例如部分流出的设施农用地中，工程施工以及城镇建设占比较大，甚至近几年来呈现上升趋势。再加上交通运输用、基础设施建设用地范围不断扩大，逐渐缩小了设施农用地的范围，这些变化也与我国城市化建设和发展息息相关。根据当前已经流出的设施农用地数据显示，河北、江苏、山东等虽然占地面积最大，但是流出的设施农用地面积也相对较大，呈现增加的趋势。

（三）设施农用地变化热点区域

随着科学技术的发展，在构建全国设施农用地减少模型后，可以发现山东、河北等省份市成了设施农用地变化最快速的热点地区，无论是设施农用地的增加还是减少，总面积均已山东和河北两省最多。在热点区域用于工厂用地和规模化养殖用地的省份也以山东和河北居多，而且设施农用地的类型也相对复杂。除此之外，天津、北京等地区的设施农用地类型则相对单一，例如北京的设施农用地一般以工厂化栽培为主。

三、乡村振兴背景下我国设施农用地的管理措施

（一）进一步落实规范性文件的出台

现如今，设施农业已然成为推动现代化农业发展的主要载体。因此，为了能够加强对设施农用地的规范管理，需要相关单位尽量出台可操作性强、规范性强且具有针对性的设施农用地管理文件。从以往的出台文件数量和规模来看，虽然已经对设施农用地的范围和管理细则提出了切实要求，但是随着设施农用地规模的扩大以及经营方向的改变，这些文件已然不能满足现行的设施农用地发展需要，也解决不了特殊的管理、经营等问题，需要相关单位从土地复垦要求、法律责任、房屋认定标准、土地用途使用标准、项目规划以及土地来源等多个角度做出细致且可靠的说明规定，以确保设施农业的有序、健康发展

（二）加强对设施农用地的规划和引领

在农业领域当中，设施农用地的备案项目涉及自然资源、农业以及水利等多个部门和机构。但是由于各个部门之间缺乏有效的连接，资源共享也不够及时，使得设置农业项目在选址，尤其是设施农用地的规划方面，显得随意性相对较大，经济效益不高，土地利用率也相对低。基于此，为了能够推动现代化设施农业的有序发展，提高设施农用地的利用效率，相关单位在确定设立设施农业项目之前，需要辅助做好生态保护、地质灾害防治、城镇建设、畜禽养殖布局以及土地利用等总体规划项目，制定完善的设施农用地专项规划布局结构分析方案，以便于合理地确定新增，减少设施农用地的分布和数量等情况。

（三）完善对土地流转的监督和指导

通常情况下，农村土地流转的目的是为了发展设施农业，由土地承包商和经营者自行协商相关的流转事宜，甚至还在部分地区存在私下买卖土地的情况。例如，部分经营者所流转的林业用地没有得到相关林业部门的同意，即不能发展为设施农业用地。还有的经营者所流转的土地涉及基本农田，因此也不能当作设施农用地开发为养殖项目。以上土地在流转之前，由于缺乏科学的指导，导致流转项目无法有效落实，需要相关单位加强对设施农用地流转的管理。例如可以通过设立土地承包经营权流转服务部门和窗口，结合实际的设施农用地发展项目，对相应的土地流转工作加以监督和指导，为经营者提供土地流转信息，引导相关主体以及农民对设施农用地的经营权加以合理的转让，从而为发展大规模设施农业提供经济条件。

（四）强化对设施农用地的规模管控

依照我国设施农用地的相关文件，如果是进行工厂化作物栽培及附属设施，农用地的规模原则上需要控制在5%以内，最多不超过十亩；而规模化的畜禽养殖附属设施农用地规模原则上应该控制在项目用地的7%左右，最多不超过15 亩；水产养殖的附属设施农用地规模控制在7%以内，不超过十亩。但是在实际工作当中，由于对设施农用地总体规模并没有设置限制要求，因此会有不少经营者为了能够确保附属设施农用地面积够用，会肆意地、未经允许地扩大农业项目的规模，这不仅在很大程度上浪费了资源的利用效率，而且也不利于发挥设施农用地的整体功效，要求相关单位对设施农用地的规模加以有效的控制，例如利用每个地块来限制附属设施农用地的规模，防止土地资源的浪费[3]。

（五）加强对附属设施的标准限制

相关文件中对附属设施分类的要求，即附属设施用地能够直接用于设施农业项目的辅助生产工作，包括动植物疫病、病虫害的防治以及配套设施的监测等。在实践中发现部分养殖经营者会将管理用房等附属设施用地改建成楼房，甚至还有部分用地被商用，这些做法虽然也节约了用地，但是却存在是否涉嫌违规的争议。因此要求相关单位能够加强对附属设施用地标准的限制，即能否进行主体建设、楼房结构施工等，并对附属设施农用地的建设标准和条件要求提出一系列限制，从而加强监管。

（六）强化对设施农用地的复垦监管

通常情况下，设施农用地在使用之前需要经营者了解设施建设方案、确定土地复垦条件、土地用途以及使用年限等，而且针对一系列种植项目来讲，对土地的侵害和损伤相对较小，因此复垦比较容易；但是对一些养殖项目来说，无论是附属设施的修建，还是标准化圈舍的施工，复垦的难度都相对较大。因此需要相关单位加强对设施农用地的复垦监管，尽量减少对耕作层的损害和破坏。除此之外，依照《土地复垦条例》的相关规定，要求使用设施农用地的主体在生产建设活动当中，出具明确的土地复垦方案，并实时监督相应复垦项目的落实情况。

（七）加强对设施农用地的批后监督

设施农用地以及设施农业的监管项目涉及的部门相对较多，要求各部门之间能够形成有效的联动机制，对一些违法占用设施农用地的个人或主体加以惩罚和监管。例如，部分发展畜禽养殖业的农户圈占农用地，需要对其采取惩罚措施；而部分农户以发展观光农业为名，利用设施农用地修建旅游度假村，也应该要求其整改或重新转让。与此同时，还应该对农民以及农村社会群众进行政策知识培训，使其意识到保障设施农用地健康发展的重要价值，从而推动设施农业的健康发展[4]。

四、结束语

乡村振兴背景下，我国设施农用地的面积不断增加，但与此同时，也出现了部分流失的情况。在对设施农用地进行管理的过程中，需要相关单位进一步落实、出台规定性的文件，加强对设施农用地的规划引导，对土地流转进行监督，并完善规模控制，使设施农用地的附属用地有明确的标准限制，并强化复垦监管和批后监管等，提高违规操作的惩罚力度，从而为贯彻落实乡村振兴战略、提高我国设施农用地的管理水平提供可靠的保障。