论我国开发区行政复议体制的抉择

郑 磊

(郑州大学 法学院，河南 郑州 450001)

一、问题的提出

开发区行政复议体制问题是本次《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)修改不应回避但又鲜被提及的一个议题。据统计，截至2018年，我国已有国务院、省级人民政府批准设立的开发区2543家(1)2018年2月26日，国家发展改革委等六部门联合发布的《中国开发区审核公告目录》(2018年版)包括2543家开发区，其中国家级开发区552家，省级开发区1991家。，以及数量可观的市、县人民政府自行设立的开发区。其中，除具有企业性质的开发区管理机构和开发区与行政区合一型的开发区管理机构外，尚有千余个具有明确行政管辖范围的“开发区管委会”嵌入在我国行政管理体制之中。因此，开发区行政复议体制问题不可能永远避而不谈。2020年4月，中央全面依法治国委员会印发《行政复议体制改革方案》(以下简称《方案》)，作出“县级以上一级地方人民政府只保留一个行政复议机关，由本级人民政府统一行使行政复议职责”的顶层设计，使得开发区行政复议体制的走向更加扑朔迷离。但无论如何，开发区行政复议体制迟迟不能在立法上得到明确，势必影响申请人合法权益的救济和行政复议监督的效果。

展开来看，开发区行政复议体制问题实际上包含两个具体问题：一是对开发区管理机构作出的行政行为不服，应当向哪一级地方人民政府申请行政复议；二是对开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服，应当向哪一个行政机关申请行政复议。而这两个问题又无法完全和开发区管理机构及其所属职能部门是否具有行政复议被申请人资格问题切割开来。从现行法律规范和既有学术文献来看，我国客观上存在着行政机关、法院对开发区行政复议制度和理论的迫切需求和立法机关与学术界供给不充分之间的深刻矛盾，本文的问题意识即来源于此。为此，笔者将从我国开发区行政复议体制的实践争议出发，在澄清三个理论性问题的基础上提出改革建议，以期对处在十字路口的开发区行政复议体制抉择有所参考。

二、我国开发区行政复议体制的实践争议

(一)开发区管理机构及其所属职能部门能否作为行政复议被申请人

开发区管理机构及其所属职能部门能否作为行政复议被申请人，进而向哪一个行政机关申请行政复议，是我国开发区行政复议体制的第一个争议焦点。由于《行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》(全文简称《行政复议法实施条例》)没有对此作出规定，至今也没有全国统一的认定标准，实践中地方政府和各级法院的认识不一，存在三种不同的情形。

1.不承认开发区管理机构及其所属职能部门的行政复议被申请人资格。以是否经国务院、省级人民政府批准为标准，又可分为两类情形。第一种情形全国认识比较统一，即对于国务院、省级人民政府批准设立以外的开发区管理机构及其所属职能部门，《国务院法制办公室对辽宁省人民政府法制办公室〈关于杨云泽等行政复议案件有关问题的请示〉的复函》(国法函[2004]351号)明确规定“地方人民政府未经有权机关批准设立开发区并自行组建开发区管理委员会及其所属部门的，公民、法人或者其他组织对该管理委员会及其所属部门的具体行政行为不服，可以设立该开发区管理委员会的地方人民政府为被申请人，依法向上一级人民政府提出行政复议申请”。第二种情形全国认识不一，即便是国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构，一些地方政府也认为不是适格的行政复议被申请人。如“嘉兴市吉禾玻璃经销公司、嘉兴市吉禾建材有限公司与浙江省人民政府行政复议案”(2)嘉兴市吉禾玻璃经销公司、嘉兴市吉禾建材有限公司与浙江省人民政府行政复议案，浙江省杭州市中级人民法院(2016)浙01行初321号行政判决书，2016年12月5日。中，申请人不服国务院批准设立的嘉兴经济技术开发区管理委员会的强制拆除行为，以嘉兴市人民政府为被申请人，向浙江省人民政府申请行政复议，浙江省政府也受理并作出了行政复议决定书。但这种情形目前在行政复议实务中不再常见。

2.承认国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构的行政复议被申请人资格，不承认其所属职能部门的行政复议被申请人资格。例如在“陈某甲不服丽水经济技术开发区管理委员会确认函申请复议案”中，丽水市人民政府认为国务院批准设立的丽水经济技术开发区管理委员会是适格的行政复议被申请人(3)陈某甲不服丽水经济技术开发区管理委员会确认函申请复议案，丽水市人民政府丽政复〔2018〕82号行政复议决定书，2019年1月30日。。而在“杨某不服丽水市国土资源局开发区分局园地征收补偿申请复议案”中，丽水市人民政府认为丽水市国土资源局开发区分局系丽水经济技术开发区管理委员会的内设机构，不是适格的行政复议被申请人(4)杨某不服丽水市国土资源局开发区分局园地征收补偿申请复议案，丽水市人民政府丽政复〔2019〕9号行政复议决定书，2019年5月8日。。

3.既承认国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构的行政复议被申请人资格，也承认其所属职能部门的行政复议被申请人资格。例如，1991年制定的《广州市行政复议管辖实施办法》第八条规定：“对本级人民政府设立的开发区管理委员会作出的具体行政行为不服申请的复议，由本级人民政府管辖。开发区管理委员会属下的行政机构作出的具体行政行为不服申请的复议，由开发区管理委员会管辖。”尤其是在2018年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《行诉解释》)施行之后，参照该解释第二十一条来处理开发区管理机构及其所属职能部门的行政复议被申请人资格问题逐渐成为行政复议实务的通行做法。

(二)开发区管理机构有无行政复议职责

一旦明确开发区管理机构所属职能部门的行政复议被申请人资格，再加上开发区管理机构代管的乡镇人民政府、街道办事处本来就具有行政复议被申请人资格，那么，开发区管理机构自身有无行政复议职责便成为第二个争议焦点。对此，实践中存在两种截然不同的做法，甚至在一省之内也不统一。

1.赋予国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构以行政复议机关地位。这种观点要么将开发区管理机构视为《行政复议法》第十二条第一款意义上的“本级人民政府”，要么参照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方政府组织法》)第六十八条第一款以及《国务院法制办公室对海南省法制办公室〈关于行政复议管辖权限有关问题的请示〉的复函》(国法函[2002]246号)，将开发区管理机构视为“派出机关”，来完成脆弱的自我合法化(5)该《复函》规定：“公民、法人或者其他组织对省级人民政府设立的派出机关所属工作部门作出的具体行政行为不服，由当事人选择，可以向该派出机关申请行政复议，也可以向该省级人民政府所属的相应主管部门申请行政复议。”。例如，济南市规定“对南部山区、莱芜高新区管理委员会所属办事处、单位等作出的具体行政行为不服申请行政复议的，由南部山区、莱芜高新区管理委员会管辖”[1]。一些开发区管理机构为履行行政复议职责，还专门制定有行政规则，如《南京市江北新区管理委员会行政复议办法》《大连高新技术产业园区行政复议工作规则》等。

2.未赋予国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构以行政复议机关地位。由于《行政复议法》《行政复议法实施条例》对开发区管理机构有无行政复议职责没有作出规定，加上《方案》中“县级以上一级地方政府、一个行政复议机关”的顶层设计，也有不少地方政府并未赋予开发区管理机构相应的行政复议职责，甚至在一省之内两种情形并存。例如，国务院批准设立的郑州高新技术产业开发区管委会没有行政复议管辖权，但同样是国务院批准设立的洛阳高新技术产业开发区管委会、新乡高新技术产业开发区管委会却都得到了本级人民政府的授权。而在山东省，和济南市赋予开发区管理机构行政复议管辖权不同，淄博市规定“以高新区管委会、经济开发区管委会、文昌湖省级旅游度假区管委会及上述管委会所属管理机构为被申请人的复议案件”由淄博市人民政府统一管辖[2]。

经由上文初步梳理可知，从1990年《中华人民共和国行政复议条例》到1999年《行政复议法》，我国开发区行政复议体制一直游离在统一的制度之外，长期处于地方自主探索的状态。2018年《行诉解释》第二十一条的施行，间接推动了开发区行政复议体制的制度演进。时至今日，在中央全面依法治国委员会印发《方案》和全国人大常委会即将初次审议《行政复议法》(修改)法律案的大背景下，建立统一的开发区行政复议体制势在必行。

三、开发区行政复议体制改革的前提问题

从默许地方自主探索、百花齐放，到确立统一的开发区行政复议体制，既涉及立法时机和条件是否成熟问题，也涉及几个前提性问题的厘清问题。而从理论上澄清开发区管理机构的法律地位、行政主体和行政复议被申请人资格之间的关系、行政组织法和行政复议法之间的关系，又反过来直接影响全国人大常委会的立法决断。

(一)困在行政主体上的开发区管理机构身份争议

由于我国行政法理论与实务通说认为，无论是行政复议机关，还是行政复议被申请人，都必须是行政主体，行政主体又分为行政机关和法律、法规授权组织两大类。相应地，围绕开发区管理机构的法律性质就形成了“派出机关说”“派出机构说”“法律、法规授权组织说”“公法人说”等观点。其中，“派出机关说”，包括“准派出机关说”“事实上的派出机关说”，认为开发区管理机构虽然目前尚无《地方政府组织法》上的依据，但实际相当于该法中的派出机关。它们通常有独立的拨款，有独立承担责任的能力(6)学界和实务界持该观点者比较普遍，详细论述可参见郜风涛：《中华人民共和国行政复议法实施条例释解与应用》，人民出版社2007年版，第87页；李洪雷：《行政法释义学：行政法学理的更新》，中国人民大学出版社2014年版，第195页。。开发区管理机构所属职能部门，也不是普通的内设机构，“一般享有县级人民政府所属的部门的待遇，可以依据法律、法规特别授权行使行政管理职权”[3]。因此，国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构具有行政主体资格，也比照省、自治区政府设立的派出机关享有行政复议管辖权(7)笔者在检索案例时发现，辽宁省在行政复议和行政诉讼实务上普遍认为国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构有行政复议职责。具体的裁判理由可参见周宗潜诉旅顺经济技术开发区管理委员会不履行行政复议职责案，辽宁省高级人民法院(2019)辽行终823号行政判决书，2019年10月23日。。《安全生产法》第八条第三款、《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》对开发区管理机构作为地方人民政府派出机关的定位都是常被援引的论据。

“派出机构说”认为“开发区管理委员会”可以确定为本级人民政府的派出机构[4]。基于“派出机构说”衍生出的“特殊派出机构说”进一步认为，开发区管理机构是一种比较特殊的派出机构，“因为绝大多数的经济开发区是经过省级以上人民政府批准成立，都有明确的管理权限和范围，有独立的财政预算，有独立的行政编制，能够独立承担法律责任[5]。”行政复议实务中，通过对“法律、法规授权组织说”的嫁接，并参照2014年《行政诉讼法》对“法律、法规、规章授权的组织”行政诉讼被告资格的规定，多数已经认可国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构及其所属职能部门的行政复议被申请人资格。此外，从大陆法系移植的“公法人说”，包括从英美法系移植的“法定机构说”，正在成为论证开发区管理机构行政主体地位的新观点(8)开发区管理机构“公法人说”显然受到大陆法系“行政法人化”理论的启发。具体可参见于静涛、陈明添：《公法人路径下平潭实验区管委会组织架构的思考》，《海峡法学》2012年第4期，第42-47页。余宗良：《中国开发区模式的法治化研究》，中国政法大学出版社2016年版，第202页。。天津滨海高新技术产业开发区、珠海经济技术开发区业已开展法定机构改革试验。

笔者认为，我国开发区管理机构的身份争议已经深深陷入中国行政主体理论的“泥潭”。在我国宪法和法律框架下，国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构虽不具有组织法上的依据，但事实上具有派出机关的性质。尽管省、设区的市地方性法规多将其定位为“派出机构”，但其相当于“派出机关”，这一点在修改地方政府组织法时应当果断加以明确。当然，这是建立在依然奉守行政复议被申请人必是行政主体的信条之上。如果能解开行政主体和行政复议被申请人资格的捆绑逻辑，那么至少在行政复议法的意义上，开发区管理机构是不是行政主体并没有那么重要。

(二)行政主体和行政复议被申请人资格的关系

当前，我国行政法理论界对“行政主体理论”的反思与修正正在形成新的研究范式。越来越多的研究者主张，必须割断行政主体与行政诉讼被告资格、行政复议被申请人资格之间的必然联系，让行政主体理论服务于整体政府和行政一体性目标的实现(9)中国行政法学界反思行政主体理论的文献已经蔚为大观，代表性成果可参见沈岿：《重构行政主体范式的尝试》，《法律科学》2000年第6期，第39-50页；章剑生：《现代行政法总论(第2版)》，法律出版社2019年版，第109-110页；王敬波：《面向整体政府的改革与行政主体理论的重塑》，《中国社会科学》2020年第7期，第103-122页。。因为，“行政复议被申请人和行政诉讼被告的资格问题，本质上是一个程序性质问题，而不是一个实体性问题，不能把程序性问题当成实体性问题来解决[6]。”明确开发区管理机构及其所属职能部门的行政复议被申请人资格，只是一个程序性问题，并不影响申请人的实体权利。而且，在行政复议法中明确开发区管理机构及其所属职能部门的被申请人资格，也不等于承认其“行政主体资格”。相反，对行政复议申请人而言，按照“谁行为谁被告”原则确定被申请人，更有利于减轻申请人的识别负担。对开发区管理机构而言，基于行政科层体制的领导和监督原理，开发区管理机构要接受派出它的地方人民政府监督。而对该开发区管理机构进行监督的方式之一，就是对其作出的行政行为进行行政复议(10)《行政复议法》制定者对授予省、自治区政府设立的派出机关行政复议职责的理由说明同样适用于开发区管理机构，详见乔晓阳：《中华人民共和国行政复议法条文释义及实用指南》，中国民主法制出版社1999年版，第86-87页。。对开发区管理机构托管的乡镇人民政府和街道办事处而言，它们事实上已经脱离原隶属政府的领导和监督，而交由开发区管理机构实施实体化管理，赋予开发区管理机构行政复议案件管辖权更有利于发挥行政复议监督效能，将行政纠纷化解在基层。对开发区管理机构所属职能部门而言，由于开发区管理机构在行政管理方面主要是以宏观管理为主，亲自实施的行政行为较之由所属职能部门实施的行政行为要少得多[7]，虽然所属职能部门在开发区管理机构“三定规定”中被表述为“内设机构”，但它们本质上相当于一级政府的工作部门，赋予其行政复议被申请人资格，更有利于及时纠正违法或不当的行政行为，提高行政复议救济的实效性。

有鉴于此，笔者认为是时候彻底解锁行政主体和行政复议被申请人资格的捆绑关系了。2014年《行政诉讼法》修改赋予“规章授权组织”行政诉讼被告资格，也不等于承认“规章授权组织”的行政主体地位，实际上已经在解绑行政主体和行政诉讼被告资格问题上迈出坚定一步。本次《行政复议法》修改应再迈出一步，明确开发区管理机构及其所属职能部门的行政复议被申请人资格，彻底实现行政主体与行政复议被申请人资格脱钩，进而实现中国行政主体理论的重构。若能如此，便不再需要纠结于开发区管理机构的法律性质究竟是“派出机关”还是“派出机构”。

(三)行政组织法和行政复议法的关系

开发区行政复议体制改革的第三个认识障碍是担心违反《宪法》第三十条“行政区划条款”和违反《地方政府组织法》第六十八条，变相承认开发区为一级行政区划，引发合宪性、合法性争议。有学者就认为将开发区管理机构定性为“派出机关”，“不仅背离了《地方组织法》对于派出机关的设置，而且不符合《宪法》有关行政区划的设计[8]。”可能还有人会担心，《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》(以下简称《通知》)规定“除专项机构编制法律法规外，各地区各部门拟订法规或法律草案不得就机构编制事项作出具体规定……”，如果行政复议法对开发区行政复议体制作出具体规定，是否会和《通知》精神不一致？要化解这些担忧，关键在厘清行政组织法和行政复议法的关系。

本质上，行政复议法是一部程序法，它确认开发区管理机构及其所属职能部门的行政复议被申请人资格，赋予开发区管理机构行政复议管辖权，并不等于认可开发区管理机构为一级人民政府或派出机关，具有行政组织法意义的行政主体资格，对此前面已经论及，这里不再赘述，此乃其一。其二，明确开发区行政复议体制并不等于认可开发区是一级行政区划。《地方政府组织法》第六十八条授权省、自治区、县、自治县、市辖区、不设区的市的人民政府可以设立派出机关，并不等于行政公署、盟、区公所、街道办事处管辖范围就是宪法意义上的一级行政区划。《行政区划管理条例》第十条和《行政区划管理条例实施办法》区分了“地方人民政府”和“派出机关”、“行政区域”和“管辖范围”两组概念，派出机关的管辖范围仅是本级行政区划内的一块特定区域，只是为了统计和管理方便才给了它一个行政区划代码。因此，明确开发区管理机构的管辖范围(开发区四至范围)，并不违反《宪法》和《地方政府组织法》。其三，开发区行政复议体制改革不是行政组织法意义上的政府机构改革，它只是解决“以谁为被申请人、向谁申请行政复议”这样一个程序问题，并不涉及机构编制事项，多数通过加挂牌子、合署办公即可解决。即便是开发区管理机构享有行政复议职责之后，需要增设行政复议工作机构，增加行政复议工作人员，那也可以由当地党委、政府提出意见，并依据《中国共产党机构编制工作条例》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等经法定程序专项报批。

上述三个前提性问题在逻辑上是层层递进的关系。开发区管理机构的法律性质之争在行政组织法上具有重要的法律意义，但对于明确开发区管理机构及其所属部门的行政复议被申请人资格并不那么重要。组织法规范是调整行政机关内部关系的法律规范，而要形成一个行政复议案件，必然意味着行政机关对相对人作出了一个行政行为，还需具有行为法意义上的授权法规范基础。因此，行政主体和行政复议被申请人资格脱钩，不会妨碍行政复议的实施。同样地，组织法规范和行政复议法的程序法属性也不冲突，开发区行政复议体制改革并不存在合宪性、合法性危机，并不会和机构编制法相抵触。

四、开发区行政复议体制的立法设计

(一)《行政复议法》修改的应为和能为

时隔21年，《行政复议法》迎来大修，笔者认为实有必要抓住修法机遇建立统一的开发区行政复议体制，而不是留给效力层次低一级的《行政复议法实施条例》修改时再来解决。行政复议法修改不仅应为，而且可为。首先，行政复议法在确定行政复议体制问题上本身即存在实用主义传统。1999年制定《行政复议法》时，围绕“对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，应向哪一个行政机关申请行政复议”问题，立法者认为“从派出机关的性质看，它在法律上不是一级政府，但却实实在在地履行着一级政府的行政管理职能，管理着其区域内的各县级人民政府”[9]，最终决定从尊重行政管理实际和便民原则出发，明确授权行政公署、盟履行行政复议职责[10]。《国务院法制办公室对海南省法制办公室〈关于行政复议管辖权限有关问题的请示〉的复函》(国法函[2002]246号)也是延续这一思路。

其次，行政复议法明确开发区行政复议体制有利于确立最低限度的形式法治。行政复议制度具有准司法性的一面，行政复议体制问题应当由中央立法来确定，而不能任由地方政府自行决定。开发区行政复议体制和行政复议被申请人资格问题紧密相关，但毕竟一个是复议当事人问题，一个是管辖问题，参照2018年《行诉解释》第二十一条“开发区管理机构及其所属部门的行政诉讼被告资格条款”来解决具有明显的局限性。开发区管理机构在地方政府组织法上，毕竟不是一级地方人民政府，不是地方人民政府的派出机关，不是一级政府职能部门的派出机构，也不可能永远借助《行政复议法》第十二条第一款、第十三条第二款、第十五条第一款第(一)(二)(三)项来进行含混不清的法律论证。

最后，将《行政复议体制改革方案》转化为立法规定，是行政复议法修订的核心内容。《方案》关于“整合地方行政复议职责”的顶层设计，是党中央、国务院关于行政复议体制的重大调整。它在总结1994年之前“条条复议为主、块块复议为辅”和1994年之后“条条复议、块块复议自由选择”的基础上，作出了行政复议体制走向“块块复议为主、条条复议为辅”的重大决断。《方案》中“一级政府、一个行政复议机关”的整体部署，需要行政复议法修改来具体形成。能否进行立法拟制，将“开发区管理机构”视为“县级以上一级地方人民政府”，需要全国人大常委会法工委和中央全面依法治国委员会办公室、司法部反复沟通，这显然不是《行政复议法实施条例》修改能够完成的任务。

(二)明确开发区管理机构及其所属职能部门的行政复议被申请人资格

本次《行政复议法》修改，应将《行政复议法实施条例》中广泛认同、普遍接受的规定上升为法律。鉴于《行政复议法》第十条第四款确立了行政复议被申请人认定的一般标准，可考虑将《行政复议法实施条例》第二章第二节“被申请人”部分的内容整体纳入行政复议法。如果全国人大常委会不愿采纳这一方案，则可在《行政复议法实施条例》第十三条和第十四条之间增加一条，和《行诉解释》第二十一条相衔接，明确申请人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构及其所属职能部门作出的行政行为不服申请行政复议的，以该开发区管理机构及其所属职能部门为被申请人。由于宪法、立法法已经赋予设区的市地方性法规和地方政府规章制定权，对其他开发区(设区的市、县级人民政府批准设立的开发区)管理机构所属职能部门作出的行政行为不服申请行政复议的，以开发区管理机构为被申请人；开发区管理机构未经法规、规章授权，对外以自己名义作出行政行为的，以设立该机构的地方人民政府为被申请人。

(三)明确国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构的行政复议机关地位

由于开发区管理机构并非地方政府组织法上的派出机关，在地方政府组织法修改之前，为维护法制统一和法律术语统一，行政复议法应在“派出机关条款”之外对开发区管理机构的行政复议管辖权作出规定。具体而言，可以在《行政复议法》第十五条第一款增加一项，规定对国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服，向设立该开发区管理机构的地方人民政府申请行政复议；对国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服的，向该开发区管理机构申请行政复议；对其他开发区管理机构作出的行政行为不服的，向设立该开发区管理机构的地方人民政府申请行政复议。