论行政复议终局裁决

沈开举 邢 昕

(1.郑州大学 法学院，河南 郑州 450001；2.郑州大学 法学院，河南 郑州 450001;〔美〕亚利桑那州立大学 法学院，亚利桑那 菲尼克斯 85004)

行政复议制度是公民、法人及其他组织获得权利救济的合法、有效途径之一。自《行政复议法》实施已二十年有余，随着新时代中国特色社会主义法治建设的发展，行政复议的体制机制如何顺应时代发展规律、不断改革创新是发挥行政复议解决行政纠纷功能的重要抓手。自党的十八届三中全会以来，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(1)十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为。《法治政府建设实施纲要(2015—2020)》(2)中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要(2015—2020)》，改革行政复议体制，积极探索整合地方行政复议职责。等均明确了深化行政复议体制改革的目标。2018年《行政复议法》作为一类项目，即条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案，纳入《十三届全国人大常委会立法规划》，并计划于2020年年底提交审议。

作为行政复议制度的中流砥柱，行政复议法的目标定位及其与行政诉讼制度的科学衔接是建构中国特色行政复议制度的关键。但有关行政复议机关拥有最终裁决权，即由行政复议机关行使最终裁决权而不接受法院审判权司法审查的问题却一直饱受诟病。自2001年我国加入世界贸易组织以来，在世界贸易组织(World Trade Organization，以下简称WTO)规则的约束下，行政机关最终裁决权受到了WTO贸易规则及其精神等一定程度的限制，但是并未从根本上动摇其体制机制。此次《行政复议法》修改，如何约束行政机关最终裁决权，有效衔接行政复议与行政诉讼制度，及时化解行政争议、保障行政相对人合法权益是修法的重中之重。

一、行政复议终局裁决之渊源：法律规范

行政复议终局裁决，脱胎于现行《行政复议法》第五条(3)《行政复议法》第五条：公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。以及《行政诉讼法》第十三条(4)《行政诉讼法》第十三条：人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼:(一)国防、外交等国家行为;(二)行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令;(三)行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定;(四)法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。，指的是由行政复议机关按照法律规定而行使最终裁决权的行政行为。行政终局裁决行为被明确排除在行政诉讼的受案范围之外，不接受法院审判权的监督。

在行政法理论上，行政裁决与行政复议终局裁决相伴存在，其名称相似，但内涵迥异。行政裁决是行政机关按照法律授权对当事人之间发生的，与行政管理活动密切相关的，与合同无关的民事纠纷进行审查并作出裁决的行政行为(5)中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全行政裁决制度 加强行政裁决工作的意见》。。与行政裁决所涉民事纠纷且可以提起行政诉讼不同，行政复议终局裁决的对象是行政争议，是行政复议机关最终裁决的行政行为，被排除了司法审查的可能性。因此，行政复议终局裁决也被称为“终局行政行为”“行政终局裁决行为”“行政保留事项”等[1]。行政复议终局裁决由行政机关作出最终生效的法律裁决，因而按照《行政诉讼法》第十三条第四款的规定(6)《行政诉讼法》第十三条：人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：(四)法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。，不属于行政诉讼的受案范围，不得接受法院审判权的司法审查；其涵射行政行为在行为、复议或复核等多个阶段以及行为终结即发生法律效力或经过复议、复核方发生法律效力等多种方式[2]。

行政复议终局裁决特点鲜明。第一，行政复议终局裁决由行政复议机关依法作出最终裁决，因而被明确排除在行政诉讼的受案范围之外，行政相对人的权利无法通过对行政机关的诉讼予以救济，法院也无法通过行使审判权对行政机关的行为进行司法监督。第二，行政复议终局裁决事实上并不存在明确的实质标准，只有形式标准[3]，即“法律”的规定，此处的法律是严格意义上的法律(7)法律，即全国人民代表大会及其常委会制定的严格意义上的法律，不包括法规、规章、司法解释等广义上的法。。从事实效果来看，行政复议终局裁决既没有充满说服力的法理基础，也无统一的法定设立标准。

二、行政复议终局裁决之流变：历史沿革

行政终局裁决自新中国成立之初便发展起步，这期间历经《行政诉讼法》《行政复议法》实施而发展演变，随着2001年中国加入WTO，在WTO相关贸易规则的约束下顺势而变，并逐步消减为现行法所明文规定的若干种不同情形。

(一)新中国成立初期到1990年《行政诉讼法》施行：事实上“完全的”行政复议终局

新中国成立初期就建立了行政复议制度。1950年由政务院批准、财政部公布的《中央人民政府财政部设置财政检查机构办法》第六条规定:“被检查的部门对检查机构之措施认为不当时，得具备理由，向其上级检查机构申请复核处理。”尽管法条中并未明确“行政复议”制度，但从其本质上来看就是行政复议，因而也被誉为新中国行政复议制度的雏形[4]。同年，政务院政务会议通过的《税务复议委员会组织通则》第一次在法规中正式出现了“复议”二字，行政复议程序体系在事实上得以建立，此后逐步在出入境、专利、商标等领域得以拓展[5]，并在事实上建立其完全的行政复议终局，即所有经过行政复议的行为均在事实上不受法院审判权的司法审查。

例如，1951年政务院公布《暂行海关法》中规定:“税则的解释，货物在税则上的归纳和完税价格的审定，其权限属于海关，受(发)货人或其代理人有异议时，得自海关填发税款缴纳证的次日起十四天内，以书面向海关提出申诉。”“海关接到申诉后，应在海关总署规定的期限内，将该案重新审核，并得变更原决定，如维持原决定时，应加具体意见转发海关总署,受(发)货人或其代理人对变更的决定仍不服时，应于接到变更决定通知之日起七日内，提出再诉，由海关转报海关总署审理，海关总署的决定为最后决定。”

事实上，我国当时并未在法律层面建立起体系化、系统性的行政复议体制机制，法条所规定的复核/复议制度是在事实层面建立起来的行政复议制度的雏形。由于当时行政诉讼制度在事实和法律上的缺位，实际上行政相对人并没有选择行政诉讼的可能性，因而上述法条在事实层面建立的行政复核/复议制度是行政相对人唯一的权利救济渠道，上述情形则均为事实上的行政复议终局裁决。

尽管1982年《民事诉讼法(试行)》第三条第二款规定“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法院”，因而为行政诉讼制度的发展作出了参照规定。也就是说，从法律层面讲，行政复议所涉行为存在接受法院司法审查的可能性，但由于当时相关制度尚不完善，法院审判尚处于探索阶段，并未改变“完全的”行政复议终局的局面并在事实层面得以延续。

(二)1990年《行政诉讼法》施行到1999年《行政复议法》颁布前：单行法规定的行政复议终局裁决

1990年《行政诉讼法》颁布实施在法律层面正式建立了行政诉讼程序，其中第十二条:“法律规定的由行政机关最终裁决的具体行政行为不得提起行政诉讼”，从而实现了从事实上存在的行政复议终局裁决到法律上存在的行政复议终局裁决的蜕变，明确将行政复议终局裁决排除在司法审查的范畴之外。尽管当年为了配套行政诉讼制度的实施而由国务院颁布了《行政复议条例》，但并未以法律的方式建立起系统化、体系性的行政复议制度，当时行政复议终局裁决情形仍由单行法规定。

例如，《商标法》第二十二条“规定，对初步审定予以公告的商标提出异议的，商标局应当书面通知申请人。申请人不服的，可以在收到通知15天内申请复审，由商标委员会作出终局裁定，并书面通知异议人和申请人”。

《专利法》第四十三条第三款，“专利复审委员会对申请人关于实用新型和外观设计的复审请求所作出的决定为终局决定”。第四十九条第三款，“专利复审委员会对宣告实用新型和外观设计专利无效的请求所作出的决定为终局决定”。

此外，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五条(8)《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五条：行政诉讼法第十二条第(四)项规定的“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”中的“法律”，是指全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。还限缩了设定行政终局裁决权的立法层级，明确只有“全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的法律”能够规定行政复议终局裁决行为，因而提升了行政复议终局行为规则的法律位阶。废除了先前存在的法规、规章等低位阶规定行政复议终局裁决的情形。

(三)1999年《行政复议法》施行到2001年中国加入WTO前：增减变化的行政复议终局裁决

1.《行政复议法》第十四条和第三十条增设了复议终局的有关事项。1999年出台的《行政复议法》在原有单行法规定行政复议终局裁决情形之外增设了由复议法直接规定的行政复议终局裁决行为的情形，形成了“绝对的行政复议终局(9)绝对的行政复议终局，即相对人仅有请求行政救济即行政复议的权利，没有请求司法救济即行政诉讼的权利。换言之，当事人不服的，只能向作出最终决定的机关或其上级机关申诉，而不能向人民法院起诉。+选择的行政复议终局(10)选择的行政复议终局，或称相对的行政复议终局，即相对人拥有选择行政途径救济和司法途径救济的权利，相对人一旦选择了行政救济，即行政复议就无法再选择司法救济即行政诉讼。”双模式格局。

《行政复议法》第十四条规定了选择的复议终局，即对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，而当国务院作出裁决时，是由上级行政复议机关所作出的最终裁决。

《行政复议法》第三十条规定了绝对的行政复议终局，即对于下列两种行政复议决定为行政复议终局裁决：第一，国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定；第二，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权。

2.WTO框架下减少影响贸易行为的行政复议终局裁决。根据TRIPS(《与贸易有关的知识产权协议》,Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights)协议第41条第4款规定，要求司法机关对行政复议裁决进行合法性的司法审查，即诉讼当事方应有机会要求司法当局对行政终局决定进行审查，并以遵守当事成员国有关司法管辖权规定为前提，要求当事成员国的有关法律中至少规定存在对相关行政行为进行司法审查的可能性。

为加入世界贸易组织，我国在《中华人民共和国加入议定书》中明确遵守WTO有关贸易的规则和精神，减少行政救济终局情形，实行司法最终审查和解决纠纷的原则。在议定书中阐明了对与贸易有关的知识产权行政行为纳入司法审查范畴的精神，并在第一部分总则第2条D款第1项中明确，法院将拥有对此类行政裁决行为进行审查的权力。

在具体实施的过程中，全国人大常委会废止了《商标法》第二十二条商标评审委员会对申请注册商标的行政行为所作出的裁决为行政复议终局行为，以及《专利法》第四十三条、第四十九条专利复审委员会对实用新型和外观设计专利的行政争议所作出的裁决为行政复议终局行为的规定，取消了上述行政复议机关的最终裁决权，明确当事人可以提起行政诉讼，通过法院的司法审查对当事人的权利进行救济。

(四)2001年加入WTO至今：行政复议终局的“2+N种+X项”模式

现行《行政复议法》第十四条和第三十三条明确了单行法之外行政复议终局的两种具体情形，并在《出入境管理法》《集会游行示威法》等单行法中规定了N种不同情形的行政复议终局事项。

新修改的《出入境管理法》在整合原有《公民出境入境管理法》第十五条(11)《公民出境入境管理法》第十五条：受公安机关拘留处罚的公民对处罚不服的，在接到通知之日起十五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关作出最后的裁决，也可以直接向当地人民法院提起诉讼。和《外国人出境入境管理法》第二十九条(12)《外国人出境入境管理法》第二十九条：对违反本法规定，非法入境、出境的，在中国境内非法居留或者停留的，未持有效旅行证件前往不对外国人开放的地区旅行的，伪造、涂改、冒用、转让入境、出境证件的，县级以上公安机关可以处以警告、罚款或者十日以下拘留处罚；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。受公安机关罚款或者拘留处罚的外国人，对处罚不服的，在接到通知之日起十五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关作出最后的裁决，也可以直接向当地人民法院提起诉讼。的基础上，在第三十六条(13)《出入境管理法》第三十六条：公安机关出入境管理机构作出的不予办理普通签证延期、换发、补发，不予办理外国人停留居留证件、不予延长居留期限的决定为最终决定。、第六十四条(14)《出入境管理法》第六十四条：外国人对依照本法规定对其实施的继续盘问、拘留审查、限制活动范围、遣送出境措施不服的，可以依法申请行政复议，该行政复议决定为最终决定。其他境外人员对依照本法规定对其实施的遣送出境措施不服，申请行政复议的，适用前款规定。和第八十一条(15)《出入境管理法》第八十一条：外国人从事与停留居留事由不相符的活动，或者有其他违反中国法律、法规规定，不适宜在中国境内继续停留居留情形的，可以处限期出境。外国人违反本法规定，情节严重，尚不构成犯罪的，公安部可以处驱逐出境。公安部的处罚决定为最终决定。被驱逐出境的外国人，自被驱逐出境之日起十年内不准入境。集中规定了针对外国人的不予办理普通签证延期、换发、补发，不予办理外国人停留居留证件、不予延长居留期限的决定，盘问、拘留审查、限制活动范围、遣送出境措施以及驱逐出境决定为行政复议终局裁决。

《集会游行示威法》第十三条(16)《集会游行示威法》第十三条:集会、游行、示威的负责人对主管机关不许可的决定不服的，可以自接到决定通知之日起三日内，向同级人民政府申请复议，人民政府应当自接到申请复议书之日起三日内作出决定。中规定，集会、游行、示威的负责人对主管机关不许可的决定不服的，可以向同级人民政府申请复议。学界观点认为，在该法中并未明确规定和提及行政诉讼，因而将之视为“默认的行政复议终局裁决”[6]。

此外，由于我国行政诉讼受案范围主要采用列举模式，现实中由于行政复议与行政诉讼之间体制机制衔接的不顺畅，存在某类行政复议决定被排除在法院司法审查范围之外的X项事实性的行政复议终局裁决。例如，早期行政复议机关针对“规定”、行政处罚之外的其他明显不当具体行政行为以及所有不当的行政具体行为所作出的复议决定，因而存在事实上的行政复议终局行为[7]。

三、行政复议终局裁决之困境：法理悖论

对于设立行政复议终局裁决的原因，不外乎有以下几类观点：第一：专业性。由行政机关作出的行政行为某些需要特定的专业知识和技术经验，具有高度的行政管理复杂性，法院进行审查则势必延缓纠纷解决的效率。第二，无害性。作为行政机关内部的行政救济方式，行政复议终局能够实质上起到纠纷解决的功效，某些行为不受司法审查不至于阻碍行政相对人对于自身权利的救济。第三，不适宜性。在一定时期的特定条件下，或具有紧急性和政治性，某些行政行为不宜接受司法审查[8]。然而，上述观点之间存在明显的逻辑悖论，也难以成为支撑行政复议终局裁决情形持续存在的主要原因。

(一)专业性的技术壁垒并不存在

行政争议所具有的专业性和技术性是解决当代社会纠纷所面临的重要挑战，似乎也成为行政复议终局裁决存在的理论基础。然而，从世界各国法治发展趋势上看，因高度的技术性而设立终局裁决权的情况越来越少，几乎接近于零(17)另见：姜明安著：《行政诉讼法(第三版)》，北京大学出版社，2016年版第169页，脚注②“从总的趋势上来看，法律排除私法审查的行政行为，即终局行政行为的范围会越来越小”。[9]。各国也根据本地实际，利用立法或司法判例，不断减少行政终局裁决的规定[10]。

从理论上来说，行政行为的专业性难以达到不受司法审查的程度。第一，从本质上说，任何行政行为都具有专业性和技术性，只是受不同行政行为的影响，其专业和技术程度各有高低。然而，根据《行政诉讼法》第六条的规定(18)《行政诉讼法》第六条：人民法院审理行政案件对行政行为是否合法进行审查。，法院审查的是行政行为的合法性，也就是说，法院对于行政行为的审查，不仅是对行政行为的实质合法性进行审查，也对行政程序的各种事项进行合法性审查。行政复议终局行为实际上从根本上否决了法院对于行政行为明显不当、滥用职权等程序性事项的审查，限缩了司法审查所保护的法益范围。第二，法院法官拥有受案范围内行政行为的司法审查权，不是因为其在这些领域的专业性和技术性更强，而是在于法院及法官的中立性和对上述行政行为所涉法律问题的判断能力。专业性和技术性极强的问题，完全可以通过技术鉴定、专家论证及辅助等方式一定程度上化解难题，何况即使是由行政复议机关进行最终裁决，若相关案件的专业技术性极强也需要通过专家咨询等方式反复求证。第三，以专业技术性为由规避司法救济，极易造成对所涉法律问题的忽视。在某些专业性技术性极强的行政管理领域，行政机关作为利益分配者和最终决策者享有对所涉事实问题的最终决定权，事实问题不具有法律意义，也无须通过法院司法审查裁判。然而在此过程中，事实问题不可避免地与法律问题相勾连，如果法院不能对这部分法律议题进行审查，则事实上有悖于法治的精神内核。

事实上，对于行政机关明显和严重的程序违法，法院也根本无须高度的专业技术和丰富的行政经验，对于事实之外的法律问题，法官完全有能力对之进行审查。即使是案件事实和法律问题错综复杂、相互勾连，只要法院能够恰当自持，“不把手伸得太长、干预得太深，也是不会妨碍行政秩序的”[11]。相反，如果禁止公民向法院起诉，则实际上为行政机关滥用职权提供了“支撑”，难以真正实现行政管理的效率以及权利保护的公平。

(二)纠纷化解功能尚未实现

行政复议终局裁决存在的另一重要原因是：有观点认为，作为救济的重要途径之一，行政复议能够起到实质上解决纠纷的作用，在此类行政行为中排除司法救济不至于损害行政相对人的合法权益。

事实上，作为行政机关内部的自我纠错机制，行政复议由行政机关进行“合法性+合理性”双向审查，被寄希望于成为“解决行政争议的主渠道”[12]。然而，从实证数据上看，行政复议定纷止争的功能并未得到充分的发挥，解决争议主渠道的功能尚未实现，以至于公众对行政复议的整体认可程度不高，“维持会”“橡皮图章”等标签一直如影随形地相伴于行政复议[13]。

在行政复议案件收案量中，《行政复议法》第三十条所涉及的土地征收连年位于行政复议案件量的首位，2017年为17.91%，2018年为16.49%[14]。而在行政复议案件中，行政机关的纠错率(撤销、变更、确认违法和责令履行)较低，2018年为15.11%[15]，2019年为16.04%[16]；例如，2018年办结的行政复议案件，有34%的案件又进入到了行政诉讼程序[17]。尽管也有统计显示，《行政复议法》实施的二十年来，经复议再起诉的败诉率不超过10%[18]。也就是说，按照平均数值来算，上述征收类案件即使没有复议终局，其理论上经过诉讼的败诉率也不足一成。然而，中国特色社会主义法治建设在新的历史方位，人民群众对于公平和正义的渴求也不断与时俱进。司法作为化解争议，保障人民群众切身权益的最后一道防线，必须坚守住最后的底线。

诚如《世界人权宣言》(Universal Declaration Human Rights)第8条所体现的精神，任何人当宪法或法律赋予他的基本权利遭受侵害时，均有权向国家法庭请求救济[19]。实现无漏洞的权利救济和行政相对人合法权益的保障不能寄希望于行政机关的自觉和自持，必须有强有力的权利救济制度保障。

(三)司法最终原则不可易位

司法作为保障人民群众权益的最后一道防线，原则上应当排除行政复议裁决的终局性。然而，法律规定行政复议裁决终局的存在，使得行政行为只在行政机关内部“终局”，不受司法审查的监督和制约。从实际效果来看，行政复议终局裁决已经在事实上否认了司法最终原则。

司法最终裁决原则实际上有两方面的含义：第一，司法救济是解决纠纷和化解争议的方式之一，是维护当事人合法权益的有效途径；第二，司法最终裁决原则明确了司法审查与其他纠纷解决机制之间的相互关系，特别是明确了司法权、行政权之间的权限和分工。

第一，司法最终救济是国际法义务。我国加入WTO后，与贸易有关的知识产权行政行为应当接受TRIPS规则的调整。WTO的基本职责是为各成员国制定统一的贸易规则并保障其实施，《关税及贸易总协定》(General Agreement Tariffs and Trade，GATT)、《与贸易有关的知识产权协议》(Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights，TRIPS)、《进口许可证程序协议》(Agreement on Import Licensing Procedures)、《保障措施协议》(Agreement on Safeguards)等协议和规则内容大多明确了成员国各方的行政行为必须受到司法审查。

从WTO具体要求和我国“入世”承诺来看，体现的是司法最终裁决的理念，并排除了行政行为的终局性。因而，将行政终局行为纳入司法审查的范畴，由法院进行最终审查是符合司法最终理念的，也是一项法定的国际义务[20]。

为与国际贸易协议、规则相一致，履行我国加入WTO的基本承诺，我国修订了原有《商标法》和《专利法》中有关行政终局裁决的规定。近来，有学者指出，应当废除行政复议终局裁决，强调只要行政行为涵射在世界贸易组织协议框架之下，就应当确立司法审查的可能性[21]，尽量避免行政决定的终局状态。

第二，司法最终原则是行政权与司法权各司其职的重要抓手。关于行政复议的性质，学界大致有行政性、司法性和准司法性三种观点[22]。从目前中国行政复议的现状来看，行政复议是行政机关借鉴司法程序而实施的行政行为[23]。作为行政救济的行政复议和作为司法救济的行政诉讼之间的衔接与配合，实质上体现了行政权与司法权之间的分工与协调。如果程序设计不当，行政权与司法权之间就会出现相互侵蚀，进而导致整个行政救济体系的紊乱[24]。

司法最终是现代社会法治原则和自然正义原则的鲜明体现。法治国家建设的主要目标之一就是要建立公平正义的司法制度，而司法最终原则正是其具体体现。通过司法最终裁决，以司法权限制行政权的决定，进而防止政府过分扩张和专断[25]。行政权和司法权各司其职，既相互配合又互相制约，权力恣意行使的余地自然就会受到限缩。因而，目前行政复议终局实质上打破了行政权与司法权之间的界限，不利于树立司法权威，维护司法最终原则。因而，尽管诉讼并非纠纷解决的唯一机制，也非首选机制，但应当成为最终机制[26]。

第三，司法最终原则是行政体制改革的必然要求。行政复议终局裁决的设立，使得行政行为在其内部终局而不受法院司法审查的监督，存在行政机关以自己主观臆断和感情偏好而作出行政行为的可能性，在事实上形成行政行为决策者和监督者的二合一。事实上，权力的行使没有任何外界压力的束缚，极易导致行政权的滥用。而行政体制机制改革的核心在于科学合理合法地行使行政权、保障行政相对人的合法权益，受限于权力天然容易被滥用的特性，必须以权力制约权力[27]。

行政复议最终裁决的消减能够强化对行政权力的监督和制约，将权力关进制度的笼子，实现“刀刃向内”，倒逼行政机关各项改革。此外，机构改革之后，对于行政复议终局裁决的消减能够打消公众对“做自己法官”的行政机关的不信任感，有效树立其权威，实现其价值功用。

四、行政复议终局裁决之路径：“内+外”的双联合机制

(一)内部：“不增设——要废除——改解释——暂保留”的技术路径

行政复议终局裁决实质上存在的法理悖论不足以支撑其持续存在，由于现行行政复议终局裁决情形由“单行法+《行政复议法》+事实上存在的行政复议终局裁决行为”构成的复杂性，在解决行政复议终局裁决问题上，应当采取“不增设——要废除——改解释——暂保留”四种方式并举的技术路径。

第一，在新的单行法立法过程中不再简单粗暴地增设行政复议最终裁决行为。第二，对于《行政复议法》中第十四条、第三十条，利用此次《行政复议法》修改的契机及时予以废除。第三，对《集会游行示威法》第十三条改变原有默认其属于行政复议终局的解释方法。根据“法不禁止即自由”的理念，倘若相对人所遭受的行政行为符合《行政诉讼法》第十二条第一款第十二项“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”(19)《行政诉讼法》第十二条：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……(十二)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。，应及时纳入行政诉讼法受案范围，接受法院的司法审查。第四，对于外国人出入境管理的特殊性，暂时保留《出入境管理法》相关条文的规定。

(二)外部：实现行政诉讼与行政复议体制机制科学衔接

我国现行司法实践中，行政复议与行政诉讼存在四种关系，即复议与诉讼选择型(复议，或复议后再起诉)、复议前置型、复议终局型、径行起诉型；但实际上行政复议与行政诉讼之间的衔接标准缺失、设置十分混乱，以致于司法权和行政权之间相互侵蚀。事实上，行政复议和行政诉讼制度在本质上具有同价性，“均系用以救济人民受行政权之侵害，以求其复原，从其目的而言，均属相同，并不因前者为自律、后者为他律，前者欠缺独立性保障，后者适用审判独立，而在救济价值有根本之差别”[28]。行政诉讼与行政复议体制之间的衔接直接反映了司法权与行政权、司法救济与行政救济之间的协调与配合。

行政复议作为行政系统内部自上而下的监督机制，难免有自我审查偏颇的可能性，其公正性遭到一定程度的质疑，但却能够有效发挥行政机关的专业优势，节约行政相对人维权成本，甚至为行政诉讼提供更清晰的证据和法律依据[29]。而行政诉讼作为法院居中裁判的方式，能够更科学、公正地实现对纠纷的有效处理和对当事人合法权益的救济。要彻底解决行政复议终局裁决问题，提升行政救济体制改革的协同性，必须要妥善处理行政复议与行政诉讼之间的改革配合与互恰，实现机制之间的科学衔接。