论行政复议的性质界定与功能定位——兼议我国行政复议立法宗旨的变动

方 军

(司法部 行政执法协调监督局，北京 100088)

自行政复议统一立法以来，行政复议的性质界定及与此相适应的功能定位问题，一直是理论界和实务部门争论的焦点。据笔者观察，极难发现有哪一领域的法律制度像行政复议立法这样长期纠结于性质定位问题，而且因性质功能的不同理解而给制度设计和实务操作带来如此巨大的影响。

我国最近三十年行政复议制度发展和实践的结果表明，行政复议性质界定和功能定位是行政复议立法宗旨的核心内容，对行政复议具体制度体系的构建具有支配性效应。可以说，行政复议性质界定决定了行政复议功能定位，行政复议的性质功能则综合决定了行政复议体制机制、程序规则、法律效力以及与相关法律制度的衔接关系。而据此建立的具体制度体系，又从实践的角度验证着立法者关于行政复议性质功能的判断是否准确反映了行政复议的内在规律和要求。因此，行政复议立法宗旨特别是其所框定的行政复议性质功能，值得认真研究。

一、行政复议统一立法之前行政法学界共识：“行政司法”说和权利救济导向

20世纪80年代是我国行政法制建设迅速恢复和迅猛发展的时期，也是我国行政法律理论确立和成长的活跃期，行政复议相应迎来了理论建构的第一个“黄金期”。由于当时的行政复议立法和实践处于重新起步的阶段，学者对行政复议的研究很大程度上是在归纳概括和比较分析域外相关制度的基础上进行的。80年代初期出版的高等学校法学教材《行政法概要》在“国家行政管理的法律监督”一章以较大篇幅介绍外国行政法律制度概况，其中详细讲解了行政救济制度，指出“在一些资本主义国家，由于不法行政行为致使当事人权益受到损害，通常采取行政救济制度来解决。例如日本，旧中国的国民党政府也采用这种制度”。“所谓行政救济，是指当事人因国家行政机关的违法或不当处分，而使其权利或利益遭受损害时，依法向有关行政机关请求撤销或改变不当的或者违法的行政行为。”(1)该著作还进一步论及法国行政法院和英美法系行政裁判所(英国)以及行政裁判机构(美国)的设置、体系和职能等。参见王珉灿：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第156-159页。随后，行政法学界逐渐形成了行政司法的概念和理论，把行政机关处理行政纠纷的行政复议制度(2)这里指的是广义上的行政复议制度，不限于单行立法明确规定“行政复议”的情形，还包括法律法规中规定的复查、复核、申诉处理等。视为具有行政司法属性和权利救济功能的一种具体制度。

行政司法概念的提出，最初在某种程度上似乎是为建立行政诉讼制度服务的。当年行政法学界对行政诉讼曾有过两种理解：一种是狭义上的理解，把行政诉讼限制在司法机关(法院)对行政案件审理的范围内；另一种则是广义上的理解，把行政机关对行政案件的处理也作为行政诉讼的一部分。“广义的行政诉讼把行政机关对行政案件的处理也包括在内，这是从诉讼本身的特点出发的。诉讼是法定的有权的第三者，对双方当事人的争议和纠纷，依法按一定程序作出的有强制力的公正的判决。按照这一理解，行政机关对行政案件的处理，即行政司法，从实质上看，与法院的诉讼一样，也同样是一种诉讼活动，可以把行政司法看成一种准司法行为，因而也可以作为行政诉讼的一部分。”[1]这样，广义和狭义的行政诉讼有可能达到和谐统一，行政司法成为行政诉讼区别于民事诉讼的重要方面。为了适应行政管理范围扩大和技术性专门性提高的现实，必须赋予行政司法在处理行政纠纷方面相应的法律地位，成为广义诉讼的组成部分，同时，为克服行政司法的局限和满足人们对公正的要求，赋予司法机关(法院)对行政案件的最后裁判权(3)姜明安教授曾主张：“现在，如果我们把对所有行政争议案件的处理都纳入法律的轨道，作出统一的程序规定(统称行政诉讼法)，使对公民申诉的处理也一定程度地司法化，对于改变我们的现状以至改变人们轻视‘法治’的观念都是很有好处的。……从有利于彻底转变人们观念和改变现状来说，还是不如制定统一的《行政诉讼法》效果好。”参见姜明安、刘凤鸣：《行政诉讼立法的若干问题研究》，《法律学习与研究》1988年第3期，第16-19页。。

与此相适应，至80年代末，行政法学界主流观点都倾向于在行政司法框架内阐述行政复议的有关问题。当时行政司法是作为与行政立法、行政执法相区别的“行政机关的司法活动”，其基本形式包括行政复议、行政仲裁和行政裁决，其作用首要的是保护公民、法人和国家的合法权利不受非法侵犯(权利救济)，同时也有促进公民、法人、国家机关依法办事以及减轻人民法院和当事人负担的效果[2]。行政复议作为行政司法的一种，对其裁决的效力并不当然等同于行政执法的效力，有人主张行政复议裁决“具有拘束力和确定力，但不具有执行力，只有超过法定期限，当事人不向法院起诉的情况下，行政裁决才具有执行力”，有人则主张“并不具有法律效力，只有当起诉期满、相对方不起诉的情况下才具有法律效力”，还有人提出要按照行政复议是否属于终局的情况进一步分析[3]。当时学者研究行政司法和行政复议，主要参照对象是西方行政司法制度，包括法国行政法院、英国行政裁判所、美国行政司法机构(独立管制机构和拥有行政司法权力的其他行政部门)，并认为“纵观西方国家行政司法产生和发展的过程，我们可以得出这样的结论：行政司法的产生是必然的，不以人们的意志为转移的”，“行政复议是一种涉及范围最广的行政司法行为，几乎所有的行政管理领域都涉及行政复议的问题。行政复议在行政司法中占有最主要的地位”[4]。

二、行政复议统一立法初期的制度调整：“内部监督”说与偏重行政监督

行政复议统一立法的最初成果体现为1990年12月国务院发布的《行政复议条例》。用今天的眼光看，影响这部行政法规关于行政复议性质功能定位的因素比较复杂，其中最值得我们注意的是制定《行政诉讼法》过程中理论界对于行政诉讼模式各种方案的取舍以及行政机关自身对于行政复议的认知定位。就前者而言，学者曾就行政诉讼模式形成三种主要方案：(1)仿照法国双轨制架构，建立中国行政法院体系；(2)仿照英美行政司法-普通法院衔接的单轨制架构，在行政系统设置行政裁判所(行政复议)，实行行政救济穷尽原则，从而建立行政司法与普通司法有机衔接、紧密结合的广义诉讼体系；(3)在法院普遍设置行政审判庭，可以直接受理行政案件，实行当事人选择或议或诉原则，在这种方案中，行政复议前置只是一种法定例外。行政法学界反复讨论的结果，上述第三种得到多数人认同，且随着各级法院普遍设立行政审判庭的实践而成为既定事实，行政司法的法律意义因之降低。就后者而言，20世纪80年代人们对行政复议和行政诉讼的讨论都是在加强行政权力监督的语境下展开的，而《行政诉讼法》颁布之前制定的法律、法规、规章有近百部规定了行政复议的内容，这些内容都是按照内部层级监督的原理规定的(比如，适应上下级业务指导监督的需要而逐步确立了条条管辖体制)，同时，行政系统对外部监督本能的疑惧和排斥，也加重了通过对行政复议全面实行内部监督化的改造以消解行政诉讼潜在压力的倾向。

《行政诉讼法》出台后，该法关于行政复议以及行政复议与行政诉讼关系的规定，亟须通过相应专门立法予以落实，国务院《行政复议条例》因此应运而生，这部条例于1990年12月24日公布，1991年1月1日起施行。在原国务院法制局关于该条例草案的说明中，开篇就直言不讳地指明启动这项立法的动因，在于“为了加强行政机关的自身监督，提高行政机关依法行政的水平”。与此同时，草案说明明确将行政复议定义为一种具体行政行为，这就使行政复议事实上与具体行政行为同质化，甚至使行政复议活动被视为原有行政执法程序的延伸。行政复议既然被界定为行政内部监督，行政复议立法宗旨毫无疑问地也要体现这一属性和要求。对此，《行政复议条例》第一条规定：“为了维护和监督行政机关依法行使职权，防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法和有关法律，制定本条例。”按照相关立法人员在相关法规释义中的介绍，这部条例的立法目的(也是行政复议功能定位)主要有两个方面：一是监督纠错；二是救济权利。综合立法背景和法条表述，显然行政内部监督是首要的至少是主要的功能，权利救济则仅是某种附随效果。伴随着《行政复议条例》的施行，在行政系统和行政复议机构内，曾经一度堪为主流的关于行政复议属性的行政司法理论迅速被淡化，如果说形式意义上的行政司法活动并未中断的话，此时行政司法的司法色彩已经不断被剔除，而行政特性则日渐强化。1990年前后，国务院还曾启动另一部行政法规《行政执法监督条例》的起草工作，在这部条例的草案中，行政复议亦被列入行政执法监督的一项具体制度(4)该项立法根据《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政诉讼法〉的通知》的明确要求而启动，后在起草过程中名称调整为《政府法制监督条例》，但是行政复议作为行政执法监督具体制度的内容始终没有变化。该条例草案未完成立法程序，其主要内容由各地先行通过地方立法予以试行。。

当然其时的实务部门也有部分人试图延续80年代理论界主流观点来描述行政复议，他们既按照《行政复议条例》的精神，认为行政复议是一种行政监督制度，带有行政机关的工作特点，具有行政性的一面；“同时，由于行政复议是由行政机关履行解决行政争议的司法职权，而且争议的解决直接涉及行政相对人的权利和义务，因而它必然要采用某些司法机关的工作程序和方法，所以又具有司法性的一面。这就说明，行政复议兼具行政性与司法性于一身，是一种行政司法活动”[5]。但是，总体上看，“行政司法”说对实务部门的原有影响力趋于式微。

行政法学界对《行政复议条例》确定的行政复议性质功能的解读颇为耐人寻味。一部分学者接受了行政复议从行政司法说向内部监督说的转变，也有学者坚持认为，“对行政复议性质的认识不同，必然影响乃至决定着人们设计和构筑行政复议制度的价值取向和理论模式”，“这一问题是行政复议制度及其理论的立身之本”[6]。因此他们主张，尽管按照当时行政复议立法的明确规定，“行政复议具有行政监督的属性，但又不能把这完全等同于行政机关依宪法和组织法赋予的职权主动实施的一般行政监督。”“行政复议由于只能由不服行政行为的利害关系人申请引起，以至可以说没有利害关系人的复议申请，行政复议无从存在。在此意义上，行政复议实际上取决于公民、法人或其他组织是否行使申请权利。”“在这里，合理的解释应是，人民群众对国家的监督权已转化为行政复议机关有责任依照利害关系人的申请，对国家行政活动实施监督。两者已经融为一体”；“如果说，行政复议在行政系统内部表现为行政监督的功能，那么在行政系统外部，行政复议则体现为行政补救的作用”。“我们的结论是：行政复议既不是像有些人所说的行政执法行为，也不同于严格意义上的法院司法行为。而是现代行政权在其运行中适应社会发展的需要，衍生的一种具有司法特色和功能的行政行为，是一种行政司法行为”[7]。但是理论界也注意到实务部门的认识已经发生变化，有学者回顾行政复议统一立法问世初期的特殊情势，作过这样的概括：“我们知道，《行政复议条例》制定当初，主流观点就比较一致地认为，行政复议属于行政机关的层级监督，除了这个监督的程序有些司法或者准司法的特征以外，基本上是行政的、内部的、层级的监督形式。所以，一直以来，无论是大多数学者还是政府法制部门，都坚持认为行政复议决定是行政行为，行政复议程序是行政程序”[8]。因此，在这段时期内，伴随着对立法规范的文义解读以及行政复议实务的示范效应，行政属性、监督功能、行政目标、行政程序、行政效力越来越多地成为人们议及行政复议时惯用的描述，“内部监督”说已然成为新的主流论点，“行政司法”说逐渐淡出人们的视野，只有理论界部分学者还有所坚持。

三、行政复议法制定过程中的反复及妥协：“反司法化”与救济优先

1990年国务院《行政复议条例》的出台，具有多方面的意义，不仅明确了行政复议的性质功能和与此相适应的体制机制和具体制度，也标志着统一行政复议制度的正式形成，并为深化行政复议研究奠定了规范基础，其影响不容低估。值得一提的是，它昭示的监督和纠错理念也曾显示相当的社会吸引力，比如，在该条例实施后的半年多时间内，行政复议案件呈现井喷之势，远远超过同期的行政诉讼案件。这至少表明社会公众是有强烈行政复议需求的，或者说做强做大行政复议并不悖离中国的具体国情。但是，一个制度本身具有重要性，与该制度能否实际发挥其应有的作用，是两个完全不同的概念。再重要的制度，如果制度设计本身不能反映事物的本质规律，就难以设想可以长期稳定运行并达致预期成效。在行政复议迎来短暂高潮之后，迅速滑落并走向低迷，越来越多的相对人放弃号称“不伤面子、不花成本、方便快捷”的行政复议渠道，转而选择看似“劳民伤财”的行政诉讼途径。对此，初期人们把造成这一问题的原因归咎于条条管辖带来的“部门保护”之上，并引起立法机关重视且最终促成1994年10月对《行政复议条例》的局部修改，主要是扩大受案范围并将条条管辖体制改为条块结合的管辖体制，但接下来的实践证明，行政复议面临的问题是系统性、结构性的，仅仅个别条文的修改客观上难以带来整体局面的改善，此后较长时期内行政复议始终处于低位运行的状况。

1995年是我国行政复议制度发展的一个重要节点。为了完善行政复议制度，发挥行政复议的作用，有关方面开始酝酿起草《行政复议法》的工作。这为行政法学界和实务部门提供了对行政复议制度和实践现状进行全面检视、反思和总结的契机，打开了对行政复议性质功能进行质疑和提出各种可能调整方案的大门。1996年1月原国务院法制局《行政复议法》起草专班形成的第一份研究报告，报告显示，同立法的预期目的相比，同时参照行政诉讼和信访工作的情况来看，行政复议制度的作用还没有得以充分发挥。据统计，《行政复议条例》施行五年来全国行政复议案件不足15万件，远低于同期全国行政诉讼案件总数(20万件)。另据对黑龙江省行政争议情况的分析，该省每年至少应当有1.5万件行政复议案件，实际上进入行政复议渠道的不到2000件。大量行政纠纷未能通过行政复议解决，从行政复议制度本身分析，现行法规在管辖、机构设置和职能配置、审理程序等方面尚有若干缺陷亟待弥补。报告在综合各方面意见建议的基础上，提出拟在起草《行政复议法》时适当集中复议管辖权、有条件地引进听证审理方式、从司法和行政两个方面完善对行政复议受理和审理活动的监督、完善代理制度和证据制度、研究引入回避制度、抽象行政行为的处理等问题。按照该研究报告拟定的思路，同年3月原国务院法制局会同全国人大常委会法工委共同研究形成了《行政复议法(讨论稿)》，其中第一条关于行政复议立法宗旨的表述是：“为保证复议机关正确及时审理复议案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，根据宪法制定本法”。1996年5月起草专班进一步归纳形成了关于起草《行政复议法》的指导思想，其中明确提出：行政复议制度的核心目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，立法应以此为最基本的指导思想，复议管辖以及复议程序等问题也紧紧围绕这一立法指导思想来具体设定。1996年8月，《行政复议法》条文起草和征求意见等各项基础工作全部完成。此时，突然出现对立法指导思想的强烈质疑，主张行政复议应当维持行政内部监督的定位，从措辞到程序都要充分体现行政工作特点和行政效率要求，防止司法化，为此不应过于强调通过行政复议来解决行政争议，化解行政纠纷的任务主要还是放到法院行政诉讼环节。《行政复议法》的立法进程因此中止。

1997年1月，在对立法指导思想作出较大调整后，《行政复议法》起草工作重新启动。新的立法指导思想是：鉴于行政复议制度是以公民的申诉为前提、以行政权属关系为依托的一项重要的行政程序法律制度，完善行政复议制度，首先应当突出便民、利民原则，以确保这项制度有坚实的群众基础，同时要尽可能符合现行行政体制及行政权的运作特点，体现行政效率，防止司法化。1998年9月25日国务院常务会议审议通过的《行政复议法(草案)》第一条规定，“为了纠正违法的和不当的具体行政行为，监督行政机关依法行使职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法”。根据草案表述，行政复议是行政机关内部自我纠错的监督制度，其主要功能是行政监督，兼顾权利救济。草案还规定，行政复议遵循合法、及时、公开、便民的原则。《行政复议法》草案提请全国人大常委会审议后，不少委员就行政复议性质功能以及相应工作原则提出较为集中的修改意见和建议。为此，第一次审议过程中草案增加了行政复议的公正原则，补充规定了国务院办理以省部级行政机关为被申请人的行政复议案件、避免自我复议的内容，并开始酝酿将行政复议基本功能由行政监督调整为权利救济；第二次审议过程中立法机构最终确定将权利救济功能置于行政监督功能之前，凸显权利救济功能的优位性，作为对常委会审议意见的重要回应。

1999年4月29日，全国人大常委会经表决全票通过了《行政复议法》。该法正式文本关于立法宗旨的内容是这样规定的：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”不难看出，这一表述是各方面反复博弈的产物，充分体现了行政复议立法的艰巨性、复杂性。在“反司法化”思想的支配下，一方面将行政复议性质从起草前一阶段草案的“办案”(相当于此前行政法学界所称的行政机关行使司法权的活动，即行政机关化解行政争议)调整为后一阶段的“纠错”(行政机关内部自我纠错的监督制度)，另一方面立法机关又根据社会的普遍期待，并结合对行政复议实践得失的评估，将行政复议基本功能调整为权利救济优先、兼顾行政监督。在当时的背景下，这种看似不尽协调的表述，其实不失为一种颇为智慧的立法安排，既最大限度地顾及了各种不同观点，促成了《行政复议法》的顺利出台，又为未来行政复议发展乃至变通变革预留了巨大的弹性空间。在笔者看来，更为重要但似乎未引起广泛关注的是，《行政复议法》的公布，标志着行政复议摆脱了作为行政诉讼配套机制的尴尬处境，正式与行政诉讼共同构成并行并立的两大法律救济制度，二者逐渐进入了良性竞争、相互促进的新阶段。

四、行政复议法实施过程中的理论创新和实践探索：“行政纠纷化解机制”的根本属性与救济优先、兼顾监督的多功能设计

《行政复议法》是我国行政复议制度建设史上一个重要的里程碑，同时其所彰显的“反司法化”的立法取向也引发了不少疑问。在笔者看来，这些疑问是正常的。理由在于：一是，实践充分证明，把行政复议定性为行政内部监督，不重视机构和人员的专门化、专业化、职业化建设，简单套用一般的行政程序，很难摆脱暗箱操作、官官相护的印象(且不说实务中该受理的不受理、勉强受理后简单维持的现象相当普遍)，因此行政复议理所当然地缺乏必要的公信力，而公信力是行政复议的生命线。二是，“反司法化”从根本上说是一个伪命题，即便承认行政复议是行政机关行使的一种司法权(行政司法说或者准司法说)，它只要仍然置于行政系统而非法院系统之下，就必然可以利用行政专业的优势和行政资源的便利，体现简便、快捷、灵活的效率因素和熟悉行政决策意图的特长。而且，社会认知层面也不可能会将行政系统内的行政复议与行政系统外的行政诉讼混为一谈。因此，担心行政复议完全变成法院的“司法化”疑虑是不成立的。三是，司法在本质上是一种裁判纠纷的活动，在近代以来的法治语境下，司法权已经不能简单等同于法院权力，按照主体来确定权力性质归属的时代早已过去。近代以来，随着市场经济和科学技术发展以及民主政治的进步，政府权力经历了一个被称为权力膨胀的扩张过程，其核心是行政机关除行使传统行政执行权之外，还获得了行政立法(准立法)和行政司法(准司法)的权力，这已经成为当代行政法治的普遍现象。行政复议作为行政机关行使的司法性质的权力(准司法权)，无疑应当反映司法的中立性、公开性、公正性，并据此对行政系统固有的单向性、内部性和公共利益追求加以适当的改造，否则若完全套用传统行政的逻辑和做法，排斥合理的司法要素存在，就彻底否定了近代以来传统行政向现代行政转变的基本事实和经验；另一方面，行政机关行使的司法性权力理论上不必、客观上也不能完全照搬法院办案的一套做法，而需要保持与司法要素不相冲突的政策属性、行政专业特长和行政资源特性，从而体现“准”司法有别于法院系统“纯粹”司法的优势和特色。总之，行政复议的司法化不应理解为普通法院化，从本质上说，这种司法化意味着行政复议必须以居中裁决行政争议为出发点，体现公正裁决行政争议、提供有效法律救济、促进公共利益和私人利益平衡的内在要求。否定这一点，无论对行政复议作何种高大上的定位、赋予何种花里胡哨的功能，恐怕都很难取得社会公众的广泛认同，也难以实际发挥行政复议制度应有的作用。

《行政复议法》出台后，基于对法律实施状况和效果的持续观察，理论界和实务部门共同对妨碍行政复议作用得以发挥的根本性问题加大了研究力度，并以此为基础推动了行政复议体制机制改革的一系列重大举措，为行政复议制度的后续发展完善奠定了必要的理论和实践基础，赢得了至为关键的政策支持。

(一)理论破冰阶段

2001年至2004年间，行政法学界部分学者会同实务部门发起了一轮名为“行政复议司法化”的研究热潮。这轮研究聚焦五个方面：一是行政复议司法化的必要性和可行性；二是行政复议实践及“反司法化”带来的问题和对策；三是行政复议司法化改造背景下与信访制度的关系；四是行政复议与行政诉讼的衔接关系；五是域外行政复议制度的司法化改革与经验带来的启示。研究成果加深了人们对行政复议性质界定的拷问，有学者指出，“行政复议制度之所以被人忽视和我们对它的不正确认识有关。长期以来，我们一直将行政复议仅仅当作行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度，没有看到它同时也是一种权利保障制度和整个争议解决体系的重要环节。这种片面的认识反映到立法和制度设计上，使行政复议过程体现了浓厚的‘行政化’特征，使行政复议机构无法独立、公正地解决行政争议，最终也使公众对行政复议制度失去信心”[9]。组织这次研究的周汉华研究员还向国务院提出了推行行政复议委员会的建议，受到高度重视。“行政复议司法化”研究的一个附带效应，是行政复议作为行政司法、准司法的性质界定，在实务部门逐渐脱敏、回归。

(二)政策突破阶段

2006年9月，中办国办印发《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》(中办发[2006]27号)，第一次以权威政策文件的形式确认“行政复议是解决行政争议的重要渠道”，该文件要求“力争把行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政程序中”，体现了把行政复议作为解决行政争议主渠道的内在意图。这是关于行政复议性质界定的重大调整，对行政复议发展具有极其重要的指导意义。按照新的性质定位，该文件进一步规定，“进一步规范行政复议程序，积极探索符合行政复议工作特点的机制和方法。”“要通过公开听证、当面核实等多种方式，增强行政复议的透明度和公信力，提高行政复议的质量和效率。”“加强对行政复议人员的培训，逐步推行行政复议人员资格制度，不断提高行政复议人员的政治素质和业务素质”，“建立健全适应行政复议工作特点的激励和保障机制。”综合上述规定，行政复议作为化解行政争议机制的政策定位已经无可置疑。而从理论的角度看，化解争议不过是司法活动的具体解读，政策判断和理论见解至此达到了高度一致。

(三)行政推动阶段

2006年12月，国务院召开全国行政复议工作座谈会，会议要求抓紧制订《行政复议法实施条例》(5)2007年5月29日，国务院公布《中华人民共和国行政复议法实施条例》，并于同年8月1日起施行。，并“适时启动行政复议法的修订工作”，为此强调要积极探索建立行政复议听证制度、调查制度、和解制度，抓紧建立行政复议人员资格制度，加大对行政复议组织体制、受案范围、当事人制度、管辖制度、证据规则、审理程序、决定形式等方面的基础理论研究，加强对国外相关制度的比较研究，借鉴其成功做法和有益经验，通过健全和完善制度，规范行政复议行为，增强行政复议的公信力和权威性。会议特别提到，要创新行政复议审理方式，有条件的地方和部门可以开展行政复议委员会的试点。最高行政机关对行政复议制度建设所作的具体部署，在相当程度上吸收了《行政复议法》实施以来理论研究的成果。从2008年起，国务院法制办在全国部分省份开展行政复议委员会试点，加快了行政复议裁判化的趋势。

2010年1月国务院法制办召开全国行政复议规范化建设座谈会，会上首次披露了《行政复议法》修订已经纳入国务院立法工作计划的信息。会议要求各地方各部门抓紧建立符合行政复议特点的办案规则，指出“办案程序规范，是行政复议工作规范的核心。行政复议办案是依申请而启动的裁判性活动，不同于政府立法和行政执法工作，也不能简单等同于一般的行政层级监督活动”。行政复议规范化建设的方向得到2010年8月国务院召开的全国依法行政工作会议的肯定。

(四)定位升级阶段

从2010年6月起，国务院法制办与中国法学会行政法学研究会联合举办行政复议论坛，对《行政复议法》修订涉及的重大理论和实务问题进行研究，形成了一系列成果。应松年教授在行政法学界率先发声“行政复议应当成为解决行政争议的主渠道”[10]，对行政复议制度的发展产生了重大影响。2011年3月，中央政治局第27次集体学习时提出，“要完善行政复议制度，加大复议纠错力度，充分发挥行政复议作为解决行政争议主渠道的作用”。国务院法制办2011年12月召开行政复议年度工作会议时，进一步明确了行政复议成为主渠道需要实现的两个基本目标，即：首先，已经发生的行政争议绝大部分都能迅速畅通地进入法律救济渠道，并且进入法律救济渠道的行政争议绝大部分寻求在行政复议的环节得到处理；其次，行政复议能够具备必要的超脱性、专业性和透明度，具有依法、公正、快捷化解行政争议的能力和较高的社会公信力。

(五)修法加速阶段

2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为”。2013年12月，全国人大常委会执法检查组关于检查《行政复议法》实施情况的报告要求抓紧完善行政复议法律制度，指出“检查过程中，不少政府部门、专家学者、律师、行政复议申请人提出，现行行政复议法不能完全适应新形势新情况的需要，亟待修改完善。主要修改意见有：完善行政复议体制，总结相对集中复议权试点经验，整合复议资源，提高复议效率；健全行政复议案件审理机制，完善行政复议申请期限、审理程序和证据制度，提高复议质量，增强透明度和公信力；适当扩大行政复议受案范围，方便群众提出复议申请；统筹考虑行政复议法和行政诉讼法的修改，深入研究复议和诉讼的性质作用以及复议机关和行政诉讼被告关系等问题，进一步理顺行政复议和行政诉讼、信访的关系，充分发挥制度合力，等等”。鉴于全国人大常委会已将修改行政复议法列入立法规划，建议国务院有关部门认真研究各方面意见，加快起草进程(6)参见王胜俊：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国行政复议法〉实施情况的报告》，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2013-12/24/content_1819964.htm,最后访问时间：2020-08-07。。

应该说，2010年至2013年这个阶段曾是《行政复议法》修订的一个最佳时机，不论是政策依据之得力、理论准备之充分，还是实践探索之成功，都让人觉得行政复议制度的调整完善已是箭在弦上、不得不发。然而好事多磨，这次看似水到渠成的变革最终沦为憾事，《行政复议法》的修订终未迈出实质性步伐。原拟议的行政复议行政诉讼两法同修的计划中断之后，《行政诉讼法》先行完成修订，而其涉及行政复议的修订内容引发了诸多争议，使得行政复议法未来发展方向一时难明。沉寂多年之后，在当下全面推进依法治国的背景下，行政复议又被确定为解决行政争议的主渠道，行政复议法修订重新启程。有关方面如何看待行政复议法实施过程中理论界与实务部门联手推动的行政复议向行政纠纷化解机制(学者谓之行政司法或准司法机制)实质性转变的事实，如何对待各方面围绕行政复议制度变革形成的大量理论成果和实践经验，如何借力眼下至为有利的重要政策支持，是修订不可回避的问题。毕竟这些年来的创新探索成果以及一系列重大政策宣示，不少已经超出现行《行政复议法》的弹性包容限度，比如有学者指出，这部法律“并没有专门的行政裁判机构适用准司法程序做出行政决定或者裁决行政争议的程序。行政复议更多体现的是一种行政性的层级监督，行政争议的专业性问题得不到较有效而公正的解决”[11]。而最终完成修法的任务，实现行政复议的正向发展，难以回避“行政复议性质是什么”以及“行政复议功能有哪些”这类涉及行政复议制度存在价值的基础性命题。

五、结语

1.行政司法、准司法或者行政纠纷化解机制是当下常见的一组重要概念。在笔者看来，所谓行政司法、准司法或者行政纠纷的化解机制，都是同一内涵从不同角度以不同方式所作的具体表达，其间并无根本差别。一般而言，行政司法、准司法的提法更具学理性，是行政法学界研究分析行政复议问题惯用的学术词汇，而行政纠纷(争议)的化解机制则是近些年来政策层面对于行政复议属性的权威概括，这个概念比较准确地反映了行政复议的本质内涵，可以作为在法律制度上界定行政复议性质的规范用语。就制度功能而言，既然是作为行政纠纷化解机制，行政复议理应以回应申请人利益诉求、维护其合法权益为首要目标，从而相应地将权利救济作为其基本功能。同时，行政复议通过向申请人提供有效法律救济而纠正违法不当的行政行为，进而发挥对行政执法某种程度上的监督功能，这是行政复议当然具有的衍生效果(行政诉讼在这方面与之并无不同)，从这个意义上讲，行政复议的监督功能是依附于其权利救济功能的，它取决于权利救济功能是否实现以及实现的程度，换句话说，权利救济功能越到位，监督效果越明显，离开权利救济来谈监督，则易陷于无源之水、无本之木的境地。

2.行政执法、行政执法监督和行政复议也是实务中常见的另一组重要概念。如果把行政执法比喻为运动员的话，那么行政执法监督(行政层级监督)则充当着教练员的角色，而行政复议应当且只能成为裁判员。三者角色定位显然并不相同，因此制度属性也会有所区别。尤其在行政复议与行政执法监督之间，固然需要协调配合、有机衔接，但更要厘清各自的职责和重心，避免身份混同可能带来的制度消解和职能冲突。

3.现行立法确定的行政复议性质功能是否需要调整以及如何作出调整，不仅事关行政复议制度能否发挥预期的法律效果，而且决定着行政复议制度自身发展完善所能达到的高度。行政复议法修订工作自2010年启动，历经十年磨砺，理应有所创新、有所成就。尤其是在行政复议作为化解行政争议主渠道的制度目标已为当下政策明确认可的背景下，修法思路尤须疏理清晰。而行政复议性质功能的制度取向以及与之相适应的体制机制、程序规则以及外部衔接等具体制度设计是否能够真正达致内在一致性和体系严密性，对行政复议法修订工作的成功推进将会产生重大影响。

4.放眼当今各国，必须看到行政复议制度没有统一的形态，特定国家和地区对待行政复议性质功能的认识决定着行政复议制度的终极生态。目前世界上具有代表性的行政复议模式大体有三类：以法国、德国为主要代表的欧陆模式；以英国、美国为主要代表的英美模式；以日本、韩国和我国台湾地区为代表的东亚模式。三者行政复议制度的法律地位、实际影响和未来趋势不尽相同甚至大相径庭。中国行政复议性质界定和功能定位，需要结合国家赋予行政复议的职责使命，审慎研究。

5.行政复议立法关于行政复议功能定位的准确描述，将有助于推动行政复议理论研究，有助于形成和完善体现行政复议内在规律、符合当前中国法治进程的行政复议理论体系。