行政复议改革北京探路

金国坤

《行政复议法》颁布10年后,行政复议制度的实施已面临十分严峻的局面,处于停滞还是发展的艰难选择关头。

33.59%——也就是三分之一多一点。

这是近年来全国各级行政复议机关的综合纠错率。

另一组数据是,我国通过行政复议化解的行政争议每年约8万件左右,近3年每年平均增长10%。国务院2008年共收到各类行政复议申请866件,几乎比2006年的数量增长一倍。

在这两组数字背后,是已经实行了10年的《行政复议法》。“行政复议方面的一些创新赢得了老百姓的认可,但苦于没有现行法律依据。1999年4月出台的行政复议法太滞后了,这使我们很着急。”黑龙江省一位行政复议人员曾这样说。

正是在这样的背景下,国务院法制办主任曹康泰的一句“要适时修改行政复议法”,兴奋了所有人的神经。

那么,已实施10年的行政复议法存在哪些问题?以北京市行政复议委员会为代表的地方政府创新实践,为行政复议法的修改提供了什么样的借鉴?

“大信访、中诉讼、小复议”

行政复议作为行政救济制度的重要组成部分,与行政诉讼、信访制度一样,都是维权的有效途径。相对于行政诉讼而言,行政复议具有方便、快捷、不收费等优点;相对于信访而言,行政复议具有法律程序保障,但现实中的行政救济格局却是,行政复议没有引起寻求救济者的青睐。

统计数据显示,70%的行政纠纷,未经行政复议直接进入行政诉讼程序。而有的国家,复议与诉讼两者之比近10∶1,甚至24∶1。同时,行政相对人通过信访申诉的案件数量也不断呈上升趋势,而其中有相当比例的信访案件本来属于行政复议范围,依法应当并且可以通过行政复议解决。

可见,行政复议案件少,并不是行政争议发生的少,而是大量的行政纠纷没有提起行政复议申请,更多的涌向了信访,造成了更多的人“信‘访不信‘法”。同时,也有部分直接起诉到了人民法院。许多行政相对人在行政复议与行政诉讼之间,之所以最终会选择行政复议,也是由于行政复议是免费的,能够节约权利救济成本,而不是对行政机关自我纠错的一种信任。

由此可见,我国《行政复议法》实施10年后,行政复议制度的实施已面临十分严峻的局面,处于停滞还是发展的艰难选择关头。

那么,问题的症结何在?

行政复议陷入困局的根源在于对行政复议公正性的怀疑,总认为行政机关自我审查,总有“官官相护”的嫌疑。行政复议制度作为上级监督下级的自我纠错机制,其制度本身的缺陷使人们有理由怀疑复议的公正性,因为它毕竟违反了“任何人不能作为自己案件的法官”的自然公正原则。与人民法院的行政诉讼相比,法院独立设置并依法独立行使审判权,不受行政机关的干涉。

另一方面,目前阶段更缺少专职的复议工作人员。据统计,我国有行政复议权的机关1.8万多个,但地方三级政府的专职行政复议人员仅有1532人;区县级政府专职行政复议人员平均只有0.2人,却要办理案件总量的50%,行政复议力量严重不足。

困局突破:行政复议的“北京模式”

如何突破行政复议的困局,北京市在全国率先创出了一条新路,这就是走专职和兼职相结合的行政复议委员会道路。

2007年11月14日,北京市成立了行政复议委员会,作为北京市政府负责审议行政复议案件、指导行政复议制度建设的审议机构。行政复议委员会由主任委员、常务副主任委员、副主任委员、常任委员和非常任委员组成。第一届行政复议委员会由28名委员组成,遴选任命了北京部分高校、研究机构和国家部委的18名知名专家学者为非常任委员。

作为市政府处理行政复议案件的审议机构,行政复议委员会通过召开行政复议案件审理会和全体会来开展工作,对重大疑难行政复议案件进行会审、会商,并最终将审理结果上报市政府。行政复议案件审理会由9名委员组成,主要负责审议市政府行政复议案件。

行政复议委员会的最大亮点在于具有相对独立性,是一个隶属于市政府的专业组织,凌驾于各部门之上。在这个复议委员会里,从社会聘请的专家学者占了大多数,笔者属于其中之一,委员都比较超脱,站在第三方立场发表意见。因为案件审理会中非官方的人数多,按照少数服从多数的原则,专家学者的意见成为主流观点,当事人都感到比较公正。正如国务院法制办复议司吕锡伟司长所说:“为什么还要强调社会专家参与呢?就是要强调社会公信力,让老百姓知道不是行政机关关起门来解决争议。”舆论普遍认为,吸收社会专业资源实行专家审议、科学断案,有利于进一步消除人们对行政复议“官官相护”的疑虑,增进申请人对案件裁判结果的认同。

“北京模式”得到了国务院法制办的肯定,2008年9月,国务院法制办发出通知,明确在北京、黑龙江、江苏、山东、河南、广东、海南和贵州8个省市,开展行政复议委员会试点工作。

深度探索:行政复议期待突破法律障碍

谁料想,制度创新却遭遇法律障碍。

根据《行政复议法》及其实施条例,行政复议机构为行政机关负责法制工作的机构,专职复议人员也是政府机关工作人员,聘请社会上的专家学者担任非常任复议委员,组成行政复议委员会是一种制度创新,但也是对《行政复议法》的突破。行政复议委员会的运作,从严格意义上讲,是缺少法律依据的。

制度创新需要法律跟进,在最近召开的全国行政复议工作经验交流会上,国务院法制办主任曹康泰明确表示,要适时修改《行政复议法》,今后将通过设立行政复议委员会等方式,吸收专家学者等专业人士和外部力量参与审理案件,提高社会公信力。

如果修改《行政复议法》,需要从体制和机制上进行改革,主要是相对集中行政复议权,实行书面审理与调查、听证会相结合的审理方式,确保审议机构的中立性,理顺复议委员会和行政复议机构的关系等5个方面。

北京市行政复议委员会成立以来,在这5个方面进行了卓有成效的探索。北京市复议委员会由一名副市长担任主任委员,法制办主任担任常务副主任委员,这样复议委员会的复议决定可以直接以市政府的名义签发。自复议委员会成立以来,案审会的复议意见,全部得到了市政府的尊重。

行政复议委员会是具体的案件审议机构,还是应当主要以解决行政复议中的疑难问题为主?现在的做法一是审查疑难杂症,二是研究普遍性的问题,我认为这一功能定位比较正确。正常的行政复议制度下,行政复议应当承担着解决行政纠纷的主渠道作用,成为向法院起诉的前置程序,信访案件中的很大一部分以后也可以通过复议解决。

复议案件增加后,一般的案件可以由政府法制工作机构承担,行政复议委员会只审议重大复杂的案件,主要工作是类似于法院的审判委员会,解决行政复议中带有普遍性的问题,指导行政复议工作。为此,国家行政复议委员会与地方行政复议委员会要适当分工。地方行政复议委员会,负责解释本级地方政府规章和其他规范性文件的适用问题,也可以通过编辑《行政复议案例汇编》,介绍案件基本情况、争议焦点和分析意见,指导各级行政复议机关,供行政机关执法时参考。

(作者为北京行政学院教授)