基层政协协商民主的法制保障二题

曾刚

内容摘要：当前，基层政协在实施协商民主时已经开始有意识地向依法治国靠拢，制定了更为明确、稳定和发挥人民政协效能的规则，开始尝试社区联络组、议事团等旨在提升人民政协协商民主功用的新方式，并在程序上采取了回复期限等法治方法。但仍存在政协委员的产生制度不健全、履职手段和条件相对滞后、制度和调查研究制度不够细致以及民主宗旨有待明确等问题。为解决这些问题，建议完善基层政协委员产生的程序、加强政协在基层政协委员产生中的作用，增加履职承诺制度、政协委员退出制度等保证政协委员尽职履行义务的制度，新设并完善基层政协社区联络制度，细化和民主化基层政协监督和调查研究制度，完善基层政协协商民主反馈制度。

关键词：基层政协 协商民主 组织法 程序法

人民政协的协商民主是我国社会主义民主的重要形式。近年来，人民政协的协商民主越来越受到理论界的关注，成为理论研究的热点问题。〔1 〕但是，从“依法治国”的角度研究人民政协实施协商民主的具体制度是否完备以及如何从理论上完善该制度等问题，却较少有全面、详细的分析。有鉴于此，为切实贯彻党的十八大报告关于健全社会主义协商民主制度、充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用的精神，本文拟从组织法和程序法两个方面，以上海市静安区政协的实践探索为例，讨论基层政协协商民主的法制保障问题。

一、基层政协协商民主的组织法保障

组织法是规定特定法律上组织的组成和内部活动的法律。从组织法的角度讨论特定组织在法治建设中具有重要的意义，即对公民基本权利进行有效的保护。现代法治对公民权利，尤其是基本权利的保护包括三个方面：国家不得随意干预公民特定的自由与自由空间、国家采取积极措施保护公民权利的实现以及保证国民可以积极参与国家政治生活与在国家机关担任职务。其中，第二个方面包括制度保障和机构等内容，要求国家按照保护公民基本权利的需求设定特定的组织。〔2 〕人民政协依照《宪法》的规定：“是有广泛代表性的统一战线组织，……今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。”这样的重要组织应当拥有良好的组织法基础。同时，由于宪法的规定往往非常原则，因而需要对人民政协的组成和内部活动设定合乎法治精神并能充分发挥其效能的具体的组织法规则。

（一）基层政协实施协商民主所遵循的组织规则的现状

1.基层政协实施协商民主所遵循的组织规则的发展

确定人民政协在实施协商民主时所应当遵循的组织规则的规范首先是全国政协制定的规则和中央发布的若干文件，如《中国人民政协政治协商章程》（以下简称为《政协章程》）、《中共中央加强人民政协的工作》等。除此之外，全国政协和各地方政协还可以各自制定相对具体的规则。由于全国政协和地方政协之间是工作指导关系，因而，各地方政协在制定规则时一般以全国政协的组织规则为蓝本。

笔者在静安区政协实施协商民主的实践中发现，基层政协在制定自己的组织规则时，除依照全国政协的相关规则外，还开始作出新的或更为具体的尝试。例如，与《中国政治协商会议全国委员会提案工作条例》相比，静安区制定的《政协上海市静安区委员会优秀提案评选办法》增加了优秀提案的评选程序，包括征集推荐、初步评选、主任会议讨论、提案委员会讨论以及主席会议审定等程序。这种变化符合组织法应当“公开、明确、稳定”的要求。再如，与《中国政治协商会议全国委员会反映社情民意信息工作条例》相比，《政协上海市静安区委员会反映社情民意信息工作条例》增加了“社情民意信息联络员”的内容。与《中国政治协商会议全国委员会视察工作条例》相比，《政协上海市静安区委员会关于加强和改进委员视察工作的意见》规定更为细致的组织规则，如“认真选好视察题目”等。这些变化能表现出政协组织规则在提高组织效能方面的努力。

在已有的规则发展之外，基层政协还在努力探索新的、但尚未被制度化的组织模式。比如，静安区政协设立了社区联络组。静安区政协社区联络组是在区政协常务委员会和主席会议领导下的一个工作机构，列入区政协专门委员会序列。政协社区联络组按照政协委员志愿和工作需要的原则，由居住、工作在各社区的政协委员组成，并以各社区为小组开展形式多样的履职活动。社区联络组由区政协秘书长和静安区当前的5位街道办主任领导，在5个街道成立政协社区联络小组，由各街道的主任和分管副书记（均为政协委员）领导。其他政协委员可以选择参加社区联络组。静安区江宁街道还成立了社区议事团。江宁街道组织了侨、台、少数民族、民主党派、无党派人士身份的20多名代表性人士组成社区议事团，该议事团作为辖区内统战资源的一个智囊组织，并制定了《议事团工作规则》。这些尝试的出发点是政协走进社区，而走进社区的目的则是保证政协能够更加准确和全面地反映民意，更有效地履行参政议政、民主监督和政治协商的职能。这些努力同样是推进基层政协组织规则更有效率，更加符合组织法要求的尝试。

2.基层政协实施协商民主遵循的组织规则中的问题

在取得一定的成果的同时，基层政协实施协商民主遵循的组织规则也存在一些问题。

首先，当前基层政协委员的产生制度有待进一步完善。《政协章程》第21条规定：“凡赞成本章程的党派和团体，经中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会协商同意，得参加中国人民政治协商会议全国委员会。个人经中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会协商邀请，亦得参加中国人民政治协商会议全国委员会。参加地方委员会者，由各级地方委员会按照本条上述规定办理。”根据该规定，基层政协委员的产生应当经过初期酝酿、协商推荐和讨论表决这三个阶段。即，各党派、无党派人士、各人民团体、各个界别等协商提出推荐名单，由相应的中国共产党组织部和统战部对名单进行汇总、综合平衡以及同各推荐方面充分协商后形成建议名单，最后提交政协主席会议审议同意后，由政协常务委员会协商决定，经政协全体常务委员会组成人员过半数同意予以通过。从政协委员的产生程序来看，政协本身在该过程中难以发挥决定性的作用。endprint