“主渠道”定位下的行政复议“司法化”反思——兼谈行政复议的改革方向

马 超

(清华大学 政治学系,北京 100084)

一、问题的提出

长期以来，“司法化”与“主渠道”构成了我国行政复议理论发展与实践演进的两条主线。所谓“司法化”，顾名思义是指行政复议借鉴和吸收司法制度的某些特点进行制度建构。它是我国理论界在行政复议建设上的主流观点，也在相当程度上影响到了行政复议的改革进程。“主渠道”一词则来自执政党对我国行政复议战略定位的概括。自本世纪初起，随着行政纠纷的爆炸式增长，原本被视为行政诉讼配套制度的行政复议获得了中央层面的高度重视，多份中央文件提到改革复议制度以加强其解决行政争议的能力。这一思路被中央领导人总结为“充分发挥行政复议作为解决行政争议主渠道的作用”(1)比如，2006年中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发的《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》(中办发【2006】27号)以一节的篇幅详述了行政复议的改革方向。在2011年3月的中央政治局第二十七次集体学习时，胡锦涛同志正式提出，“充分发挥行政复议作为解决行政争议主渠道的作用”。。同时，这一定位也获得了学界的认可与响应[1]。更重要的是，在新一轮的行政复议改革中，“主渠道”定位再一次被执政党重申，成为我国建设行政复议制度的长期政策。不难看出，二者之中，“司法化”是手段，是改革路径；“主渠道”是定位，是改革目标。可以说，很长一段时期内，我国行政复议建设的总体路线是，通过“司法化”的制度改革实现“主渠道”的建设目标。

但从实践层面来看，这一路线并非绝对不可质疑。关键在于，经过长时期的努力，实践中的行政复议至今仍距堪言“主渠道”相差甚远。实务界对行政复议的期许是，“一个国家在正常情况下，行政复议案件应当数倍于行政诉讼案件”[2]。但以2017年为例，当年全国的复议受理总量仅为20万件出头，这较同期全国行政诉讼一审受案量还略有不及，更不用说与信访渠道千万级的处理量相比较。因此，行政复议的制度成效被各界普遍认为“很不理想”[3]。那么，面对效果不佳的实践现实，“主渠道”定位与“司法化”路径，究竟是何者出现了偏差？

从社会实际来看，我国近年由社会转型所带来的官民矛盾始终居高不下，国家亟需一个可以吸纳和处理绝大多数行政纠纷的正式制度，这是迫在眉睫的治理需求。在可选择的制度方案之中，信访由于易于影响社会稳定和法治化程度低等原因，受到官方和学界的一致摈弃；行政诉讼则因处理成本过高和司法能力有限，更多被视为“底线救济”而非核心渠道。而行政复议理论上的快速、便捷、低成本等优势，使其成为一个较适合大批量处理行政争议的理想渠道。这也符合学界近年来设想的“小信访、中诉讼、大复议”的多元行政纠纷化解格局[4]。简言之，行政复议的“主渠道”定位具有相当程度的实践合理性。相较而言，“司法化”则始终面临着理论与实践的争议。一方面，尽管“司法化”代表了学界的主流观点，但仍有一些学者持反对意见，其理论上的争议一直没有完全消弭；另一方面，新世纪以来行政复议的改革已经在相当程度上采纳了“司法化”的改革方案，但制度实效却远不如预期，这导致实践上也对其不乏质疑的声音。这些都使得“司法化”相较于“主渠道”有更大的讨论空间。

综合来说，在更具实践合理性的“主渠道”定位已被确立为复议建设长期政策的背景下，对过往以“司法化”为代表的理论主张与改革实践进行适当的反思显得尤为必要，这是行政复议明确下一步改革导向的重要基础。因此，本文尝试通过剖析“司法化”改革的理论与实践，对其进行深入反思，并在此基础上指出为实现“主渠道”定位，本轮行政复议改革应当推进的方向。

二、为什么行政复议“司法化”？

作为行政复议改革的理论“药方”，“司法化”的核心主张是打造一个更能彰显(准)司法特性和价值的复议制度。因此，“司法化”论者主要集中在行政复议的价值定位(内部监督vs权利救济)、制度特性(行政性vs司法性)、建构导向(效率vs公正)等方面展开讨论。具体来说，他们认为，行政复议是公权救济和行政法治的一部分，立法定位应首先强调其权利救济价值，进而在制度建构上以公正性为主要目标展开，打造一个形式上类同于司法的复议裁判体系。细究其所力主的改革措施，诸如细化程序设计、设立复议委员会、确立公开审理原则、完善证据制度等，无不致力于司法特性的凸显。直白地说，“司法化”主张实质上是希望将行政复议打造成行政系统内部的一个“准法院”。不难看出，这一主张显然过度脱离中国的现实语境。那么，这种脱节于现实的“司法化”理论究竟是如何形成的呢？或者说“司法化”的观念源头是什么？笔者认为，“司法化”理论背后至少有两个观念动因，分别是由行政诉讼制度所代表的“司法控权”模式的中国生成所引致的“泛司法化”理论倾向，以及基于学界对域外制度的选择性借鉴而将“司法化”视为一项普世经验的错误认知。

首先，“司法化”理论的产生与行政诉讼制度的建立有重要关系。1989年《行政诉讼法》的颁布，标志着我国行政诉讼制度的建立。这一事件至少有三重意义。第一，它表明我国行政法治是以“司法控权”模式的实践为开端的。如应松年教授所指出的，“虽然世界各国行政法治的体制和形式差别很大，但有一个共同点，即都是从建立行政诉讼制度开始的”[5]。第二，它是我国行政法从理论走向实践的起点。行政诉讼法汇聚了我国当时最前沿的行政法理念和最先进的行政立法技术，标志着行政法的控权原理首次从学者的“纸上谈兵”转换为现实的“真枪实弹”。第三，一段时期内，它曾被学界视为我国政治现代化的一个价值符号而受到热烈的追捧。当时曾有学者热情地赞誉道，“行政诉讼在中国首次建立了对峙式政治模式，标志着民主政治的肇端”[6]。正因为这些认识，使得行政诉讼制度在当时不仅仅被当作一个纠纷解决制度，更被视为司法审查制度在中国的初步建立，具有权力制约和人权保障的价值属性[7]。申言之，行政诉讼制度建立的背后浸润着我国公法学者在中国实现西方式人权保障的理想信念，并因其成功创设而促成了学界对“司法控权”模式的推崇。

这一思潮极大地影响了我国行政法理论日后的发展方向，尤其是行政诉讼所在的纠纷解决场域的价值观念塑造。它促使权利救济与权力制约的价值理念，而非纠纷化解的现实需求，在整个行政纠纷化解体系的理论建构上长期居于主导地位。由此刺激了学界在行政纠纷解决上“泛司法化”倾向的产生[8]。这一理论倾向的实际表现是，学界在对行政纠纷解决体系的塑造中，常常自觉或不自觉地将司法作为制度设计的理想模板。比如，就连信访这种更多带有政治属性的制度，有学者也曾设想将其改造为一种居中裁判制度[9]。行政复议则更是由于其与行政诉讼在创设上的亲缘关系而不可避免地深受影响。因此，我们看到学界在行政复议改革中高度重视权利救济价值的确立，看到学者不厌其烦地对行政复议究竟应当主要体现司法性还是行政性展开论辩，看到理论界针对复议制度完善所提出的主要改革措施，几乎都来自于对司法制度的刻板仿效。一言以蔽之，行政复议“司法化”理论是由行政诉讼创设而激发的行政纠纷“泛司法化”倾向的一个产物。

但正是由于行政复议“司法化”与“司法控权”模式在理论上的紧密关系，使得“司法化”的理论基础晚近以来随着我国行政诉讼的实践转向而逐渐崩塌。从现实来看，一方面，近年来国家愈加强调行政诉讼在国家治理上的纠纷化解作用。2014年的行政诉讼法修改，不仅将“解决行政争议”写入立法目的条款，而且列于“权益保护”和“监督行政”之前，这说明在当前阶段行政诉讼的治理属性已经一定程度地超越学界以往所强调的控权属性。另一方面，行政诉讼的司法实践也在逐渐从“权力监督”向“权力互动”方向演进。近年来最高法院在司法政策中鲜明地提出了“司法与行政的良性互动”的实践理念，并经由司法建议、行政审判白皮书等创新性制度大力推行。从“府院制约”到“府院互动”的转向，说明行政诉讼正在以更为开放合作的姿态和更为柔性化的方式推进行政法治[10]。故此，我们不得不追问，在司法本身已经处于嬗变之中的情势下，“泛司法化”的努力还有多大的实践价值？更进一步地说，以司法为模板对行政复议进行塑造的“司法化”主张还有继续坚持的必要吗？

其次，“司法化”理论的发展还与学界对域外经验的选择性解读有关。毋庸讳言，制度移植是我国近代以来构建法律制度与法治体系的主要方式。因此，西方法律制度及其运行中所产生的制度经验始终在我国的法治建设中占有重要的一席之地。但西方各国制度林立，且其历史沿袭过程中变迁频繁，因此选择哪一时期的哪一制度进行借鉴，以及如何准确解读该制度，就成为制度移植中的关键问题。晚近以来，由法律移植过程中的误读与误用所导致的实践偏差，早已不是什么新鲜事。比如，当年为满足行政诉讼的立法需要而仓促搬用的行政主体理论，已因其误读而对当下的整体政府改革造成了一定的负面影响[11]。在行政复议“司法化”的理论建构中，不少学者试图依据西方个别国家的实践，将其打造成一项普世经验，但其至少有两方面的问题。

一个是学者为寻求“司法化”理论的实践支撑对西方的一些成功经验进行了片面化的解读。这其中的一个典型例子是对英国行政裁判所制度的解读。英国行政裁判所的成功长期以来被我国学者引为“司法化”理论重要的经验基础[12]。但近期却有学者指出，“在英国，行政裁判所一般表述为Administrative Tribunal或Tribunal，而实际上英国还存在一种制度——Administrative Reconsideration或Reconsideration，这一制度才是真正的‘行政复议’制度。”[13]照此说来，行政裁判所是否可以类比我国行政复议，尚需打上一个问号。而如果更深入地透视行政裁判所的历史起源和制度定位，这一问题就更加明显了。现今的英国裁判所制度肇始于1957年的“弗兰肯斯报告”。在这一报告中，弗兰肯斯主持的委员会认为行政裁判所是按照议会旨意设立的审判机关，不是行政机构的一部分。换言之，其在初始定位上就更贴近一个司法机关，而不归属于行政系统[14]。2007年7月，英国议会通过了《裁判所、法院和执行法》(The Tribunals、Courts and Enforcements Act 2007，以下简称TCEA)，正式将行政裁判所并入司法系统，确立了其司法性质。在英国法官看来,这是意义深远的宪法性变革,是将裁判所彻底性地植入了司法体系[15]。实际上，国内熟悉英国行政法的学者就指出，英国的行政裁判所在潜意识上是受到了法国行政法院的影响[16]。简言之，英国行政裁判所的出现与发展实质是英国普通法体系为适应现代行政的发展对行政审判的引入，将其对标于中国的行政复议，实在是对域外经验的误读误用。如果一定要从英国制度中寻找合适的借鉴对象，英国行政机关以效率目标打造的，程序上更为简化的Administrative Reconsideration才是更为恰当的学习对象。但如此一来，“司法化”理论就失去了一个重要的经验来源。

另一个问题是，为了推进“司法化”的实践应用，学界有意或无意地忽略了西方的一些“非司法化”经验。众所周知，我国的法律体系基本脱胎于大陆法系，法学理论也受大陆学说影响深远，尤其是行政诉讼制度基本是以德国等传统大陆法系国家为参照模板建立的。但吊诡之处在于，在行政复议的建设上，遍览行政复议“司法化”的相关文献，几乎见不到对德国行政复议制度的讨论与借鉴，大有舍大陆而取英美的倾向。究其原因，无非是以德国为代表的传统大陆法系国家的行政复议实践并不成功，无法为行政复议改革提供有力的经验支撑。

详细说来，在德国，行政复议被看作是行政诉讼的附属制度，其独立性不强。这一点从法律体系上就可看出，德国并没有独立的《行政复议法》，有关行政复议的地位与程序主要被规定在《行政法院法》中[17]。更重要的是，德国学者对行政复议热议的课题主要是围绕着是否应该取消其存在而展开的[18]。其原因是德国公众基于历史经验一直对行政司法心怀戒惧。1849年的保罗教堂宪法曾明确要求：“停止行政司法；一切违法行为均由法院裁判。”[19]如德国学者所表达的，“每一种旨在将行政复议置于中心位置的改革建议，首先就会遭到如下怀疑：那无非是妄想以行政自我监督，取代公民寻求法律保护的部分权利”[20]。基于这种历史心态，现今的德国《联邦基本法》第19条第4项规定：“无论何人，其权利受到公共权力侵害的，均可提起诉讼。”德国宪法法院甚至据此认为，行政复议是行政法院进行行政法制监督的额外障碍[21]。总的来说，行政复议所代表的行政司法在德国并不受青睐，理论界热议的甚至是是否应当取消行政复议程序，而不是什么“司法化”(2)另一个传统大陆法系国家法国的情况其实也类似。但德国的情况已经足以说明，“司法化”并非一项普世经验，不再赘述。。

德国的经验也许不能彻底否定行政复议“司法化”，但它显然对“司法化”理论构成了挑战，它至少说明行政复议“司法化”并非是一项普世经验。而把上述英国的制度澄清和德国的另类经验结合起来看，行政复议应当采用何种定位、是否需要“司法化”等问题，与一国特定的历史文化和现实国情有紧密关系，并不存在一个“放之四海而皆准”的确定答案。

总的来说，行政复议“司法化”改革理论在中国的兴起受到了行政诉讼制度创建的激励，它是“通过司法实现人权保障”的理论想象在行政救济领域的一个投影。在理论发展中，为了实现“司法化”从理论到实践的跨越，学界积极地在西方制度中寻找可供借鉴的模板。但随着行政诉讼的实践转向和对域外制度的逐步澄清，“司法化”理论已经到了一个必须认真反思的阶段。

三、行政复议制度演进中的“司法化”

为推进行政复议的“司法化”发展，学界的主流观点一直指摘现行的行政复议制度过度体现了行政特性，而司法特性展现不足，并将此作为行政复议实效不彰的主要原因。但如果考诸行政复议的制度发展史，这一观点显然有以偏概全的嫌疑。我国行政复议不仅一开始就被植入了司法基因，且随着制度改革其司法特性一直在持续不断的强化之中。对这一问题的澄清，有助于我们整体上理解为什么“司法化”的改革路线无法确保“主渠道”定位的实现。

我国统一的行政复议制度初建于20世纪90年代初，迄今已有近三十年的历史。这期间行政复议制度发展进程中的重要节点基本如下：1990年11月国务院常务会议通过的《行政复议条例》标志着统一行政复议制度在我国的首次“落地”；1999年4月全国人大常委会通过的《行政复议法》则宣示了复议制度在我国法律体系中的正式“扎根”；而2007年国务院颁布的《行政复议法实施条例》(以下简称《实施条例》)则代表了它在新世纪的持续“进化”。可以看出，大致以每十年为周期，我国复议制度便会迎来一次全局性的“升级改造”。那么，在如此频繁的改革中，行政复议的司法性一直未能得到彰显吗？答案是否定的。

实际上，行政复议制度在我国草创之初，便内含着一定的司法特征。这突出地表现在我国行政复议与行政诉讼两种制度较强的同构性特征上。细究法律文本，不难发现，1990年的《行政复议条例》几乎是1989年《行政诉讼法》的一个“翻版”。1989年的行政诉讼法代表了我国当时最先进的行政立法技术，这使其成为“前后脚”出现的《行政复议条例》必然的学习对象。在诸如受案范围、不适用调解、复议不停止执行、决定方式等方面，条例几乎是照搬了行政诉讼的规定。最重要的是，出于对行政诉讼的仿效，行政复议选择了复议机关居中裁判的三角型结构，而非像信访那样的单向沟通体制。这使得其制度框架一开始便渗透着“准司法”的底色。

20世纪90年代后期，行政复议启动立法工作。在行政复议法的制定中，学界已经初步形成了“司法化”的理论共识，立法者也一定程度地接纳了相关主张。一个典型的例子是，行政复议法显著地调整了之前条例中立法目的的排位次序，学界重点批评的“职权保障”从原来的第一位被降格到末位，而强调权力制约和人权保障的“违法纠正”和“权益保护”均得到了提升[22]。这表明作为“司法化”核心主张的行政复议权利救济定位，基本被立法者接受，这也使行政复议法与行政诉讼法的立法目的更加接近。此外，虽然对学者所要求的严格程序主义主张，立法者并没有全盘接受，但在行政诉讼讨论中久拖未行的一些制度设计却被优先安装在了复议制度上。典型如对抽象行政行为的附带审查(3)《行政复议法》第七条。。即便是被学界严词批评的书面审理原则，立法者也没有予以“一刀切”的规定，而是留下了一定的制度缝隙(4)《行政复议法》第二十二条。。简言之，尽管可能没有达到学界所期望的“司法化”水平，但行政复议法所体现出的司法性确实有所提升。

行政复议的司法性在2007年国务院颁布的《实施条例》以及随后的行政复议体制改革中表现得更加突出。《实施条例》出台的直接背景是中央对行政复议重视的加强。学界一直指摘行政复议过强的行政性阻碍了行政复议功能的发挥。改革者在剧增的行政争议的压力下，在《实施条例》中基本接受了学界坚持的“司法化”主张。比如，《实施条例》的6章中有3章都是针对复议程序进行细化和完善，关涉复议的申请、受理、决定等主要程序环节。这代表立法者已经在相当程度上对“司法化”的严格程序主义主张进行了妥协。更为重要的是，随后展开的行政复议体制改革上，学界一直鼓呼的复议委员会体制被国务院开始大规模地试点推行，这标志着改革者几乎全盘接受了“司法化”的改革主张。也是在这一时期，“主渠道”被正式确立为中央对行政复议的战略定位。

梳理行政复议的发展史，可以发现，“司法化”在事实上一直是行政复议的发展主线。从复议制度在我国出生的那一刻起，司法的基因就已经深嵌在其制度骨架之内，晚近以来由于“司法化”理论的助推，其司法特性更是随着复议改革而愈加鲜明，制度结构一直向着与行政诉讼趋同的方向发展。学界对行政复议“反司法化”的批评，虽然并非全无根据，但至少也存在“只顾一点，不及其余”的问题。可以说，或许行政复议“司法化”的水平未达到学者的期待，但客观上其司法性一直在持续提升，尤其是《实施条例》颁布和复议委员会试点之后，“司法化”的多数主张已经被改革者所接受，并试图借此确立行政复议的“主渠道”地位。但观其实效，上述主张至少已行之十年，行政复议在纠纷的吸纳和解决上却并未表现出相对行政诉讼更强的优势，二者的收案量依旧稳定在同一水平，大量的行政纠纷仍然堆积于信访渠道，“主渠道”定位远未实现。

四、行政复议“司法化”之反思——以“主渠道”为视角

如前所述，行政复议的“主渠道”定位在中国语境下具有相当的实践合理性，选择这一定位归根结底源于国家面对激增的社会矛盾所产生的紧迫的治理需要。那么，“司法化”改革能够增强行政复议对民众的吸引力吗？这是“司法化”作为一种现实改革路径必须面对的诘问。从收案情况来看，情况显然不容乐观。即便改革者依照学界建议完善程序设置和推行复议委员会试点之后，民众对行政复议也并未产生相对于行政诉讼更强的选择偏好。换言之，“司法化”路径未能有效推动行政复议“主渠道”的实践确立。因此，无论“司法化”具有多么深厚的价值底蕴，如果其不能满足必须的国家治理需要，其现实生命力都是堪忧的。这正是“司法化”理论应当深入反思的主要原因。

“主渠道”一词，从字义上来理解，是指主要渠道。结合其提出背景来看，其首先是一种“量”上的需求，即要求行政复议能够大批量、成规模地处理行政争议。这首先需要行政复议在纠纷解决的渠道选择上对公众产生足够的吸引力。那么，普通民众所期待的是一种怎样的解纷渠道呢？有调查指出，“公众对行政救济机制最迫切的期待是：成本低、效率高、纠错或救济及时”[23]。概而言之，民众对纠纷解决最核心的需求是效率。实际上，在这一需求上，国家与公众是高度一致的，因为能够大量地处理行政纠纷同样是一种效率要求。换言之，国家设定行政复议“主渠道”这一目标所体现的主要是对行政纠纷解决效率的追求。但从“司法化”的理论主张与改革举措来看，其显然不是围绕着“效率”目标展开的。实际上，其在某些方面恰恰是“反效率”的。这就引发了“司法化”与“主渠道”的内在紧张。具体来说，我们可以从“司法化”是否有利于提高行政复议对普通民众的制度吸引力和是否有利于提高行政复议的纠纷处理效率两个方面，对“司法化”展开反思。

如行政复议收案量所显示的那样，中国公众对行政复议的青睐度不高。实际上，不仅仅是行政复议，即便是作为“司法化”学习对象的行政诉讼，公众同样对其兴趣寥寥。从实际来看，公众最为青睐的反而是官方与学界都认为不值得提倡的信访渠道。为什么中国民众更偏好“非法治”的信访，而不是学界认为更能保障人权的行政诉讼与行政复议呢？对于这一问题，张泰苏从“文化适感”的角度提供了一种有力的解释。他认为，“不论古今，中国民众都似乎偏向冲突性较低、法官主导功能较强的诉讼程序和审理方式”，因此“民众热衷于信访而冷落行政诉讼的主要原因在于，前者提供了一种对抗性较低的行政纠纷解决方式”[24]。这一解释立基于传统文化心理，也贴合当前社会实践，具有很强的解释力。比如，在中国的民事诉讼中，相当比例的纠纷就是通过冲突性较低的调解予以解决的。更何况，行政纠纷的双方是“官”与“民”，二者严重不对等的实际权力地位和“县官不如现管”的历史生活经验，更会进一步加强民众对低冲突性渠道的选择偏好。而信访尽管被认为更多体现了“人治”而非“法治”，但其非公开的程序设计确实避免了普通人直面“父母官”的尴尬与紧张。

由此反观“司法化”的改革取向，则易于理解为什么“司法化”改革始终没有显著提升普通民众在纠纷解决上对行政复议的好感度。因为，“司法化”对行政复议司法特性的强化，比如强调对行政权的监督制约、主张实行严格程序主义、推动复议委员会设置等核心主张，都客观上会提高申请人与被申请人在程序内的对抗程度，甚至使双方接近或达到行政诉讼的对抗水平，这恰恰是普通人在行政纠纷的解决上所尽力避免的。因此，除非有较强的外力推动，否则“司法化”的行政复议依靠自身是难以吸引更多的民众选择自己作为纠纷化解渠道的。这就是为什么每一次复议改革都会推动复议收案量的短期上涨，但之后又会很快陷入停滞或下滑状态的主要原因。而行政复议“主渠道”的实践确立，要求行政复议必须成倍地增强其对民众的制度吸引力。依赖“司法化”改革显然无法完成这一目标，因为“司法化”与“主渠道”在路径与目标上根本是“南辕北撤”。

不仅如此，“司法化”同样也不利于行政复议解纷处理效率的提升。官方与学界在“主渠道”定位上之所以形成共识，很重要的一个原因是双方都认为行政复议作为由行政机关主导的纠纷化解机制，相比诉讼更具备行政效率性，这一判断基本是正确的。但需要指出，行政机关之所以具有更强的效率性，并不是天生的，而是由于采用了相比司法机制更有效率的行政科层制。因此，要保持行政复议的效率特色，改革就不能过度削弱复议的行政性。

但“司法化”论者对我国行政复议一直坚持“行政性有余，司法性不足”[25]的基本判断，他们力主的改革措施几乎都是朝着弱化行政性的方向在推进。比如，要求引入行政听证程序、确立公开审理原则、设立复议委员会等。晚近以来的复议改革，虽然没有全盘接受这些意见，但也主要是围绕着精细化程序设计在做文章。不可否认的事实是，近年来行政复议的程序化水平已经越来越接近司法诉讼。但这不仅没有改善行政复议的效率水平，反而进一步放大了效率难题。比如，有调查发现，“行政复议委员会委员参与案件审查在实践中容易导致效率低下”[23]。原因其实并不难理解，公正与效率是事实上的二律背反关系。程序细化虽然会带来公正性的提升，但也不可避免地会伤及效率性。司法程序设计的初衷是保障公正性，效率性始终不是司法的主要追求。甚至可以说，为了实现前者，司法效率在一定程度上是可以牺牲的。正因此，司法程序才采用了法官居中裁判、两造相互抗辩的基本运作机制，而不是更有效率的行政科层制。“司法化”论者主张对行政复议进行司法式的改造，尤其是在程序设计上力争向司法看齐，这就必然会弱化由科层制运作所保证的行政效率性。而效率性作为民众纠纷选择上的核心影响因素，其降低显然不利于增强普通民众对行政复议的选择偏好。近年来尚不及行政诉讼的复议收案量，很大程度上说明，行政复议虽然由程序精细化获得了一定的公正性提升，但其并不能完全抵消由效率性降低所带来的损失。

基于上述两个维度的评价，“司法化”虽然并非绝无优点，但可以肯定其至少无法有效推动行政复议成为化解行政纠纷的“主渠道”。这是“司法化”从理论建构初始就深植的矛盾。因为，它从一开始就是源于学者对西方经验的简单描摹，而非基于中国国家治理的实际需要所产生的。在我国积极构建中国特色国家治理体系的当下，它已经越发显得不合时宜。

五、“主渠道”定位下的行政复议改革方向透视

行政复议“主渠道”定位是中央在推进国家治理现代化的宏观背景下所作出的综合判断，过往的治理经验也表明行政复议目前几乎已经成为规模化地解决行政纠纷，同时又不影响社会稳定的唯一选择。这使得当下对行政复议制度的任何改革，都必须将实现“主渠道”定位作为核心目标和判断标准。正因此，过往以价值体系塑造而不是治理需求满足为主要追求的“司法化”改革路线，才有必要进行批判性反思。未来的行政复议改革应当把握国家对行政复议的治理需求，立基于“主渠道”定位，回归行政复议的效率导向，以与行政诉讼趋异而非趋同为主要方向设计复议制度。

首先，在对行政复议“主渠道”定位的理解上，应当把握行政复议的治理属性，强调复议改革的工具理性。国家治理研究者指出，“无论在哪一种社会政治体制下，无论哪个阶级行使统治，谁上台执政，都希望有更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服务，更多的公民支持。换言之，都希望自己执政的国家有良好的治理。……相对于国家统治体制而言，治理体制更多体现工具理性”[26]。正是由于这种认识，在公共行政的变革浪潮中，“良好行政”与“控权”互为表里，都成为行政法的发展目标[27]。可以认为，前者体现的是行政法的工具理性，后者则是价值理性。但价值理性不会自我实现，它依赖于工具理性而实现。这就要求行政法的发展必须首先满足国家治理的需要，然后再在具体的制度完善中将行政法的价值理念逐步注入到行政法律体系当中。行政复议“司法化”理论的缺陷就在于，其在价值理性的强调上矫枉过正，忽视了国家对复议制度的治理工具需求。

“主渠道”定位的提出和重申，实际上反映的就是国家对行政复议作为一种治理工具的需要，这也是本轮行政复议改革的基本出发点。在激增的官民矛盾之下，如果不能将行政复议改造为能够规模化处理行政纠纷的制度，那么“控权”与“救济”价值也将无从谈起。为此，本轮行政复议改革不应当再纠结于“内部监督”与“权利救济”这些无甚意义的定位之争，“司法化”或“反司法化”亦只是表象，而是应当从实现国家治理需求的角度出发，关注具体改革措施的可实践性，以能够快速、低成本地解决行政纠纷为首要目标推进行政复议改革，同时促进复议改革理论从过度关注价值理性，到工具理性与价值理性并重的视角转变。

其次，在行政复议的改革导向上，应当重新发掘其行政性，通过效率化改造回应国家治理需求。“司法化”理论的改革逻辑是，现行复议制度过度强调行政性，导致了公众对行政复议的冷落。这一方面不符合复议制度的发展事实，另一方面更无法解释，为什么同属于行政体制的信访，却备受民众的偏爱。事实上，无论选择哪一渠道，民众在纠纷解决的实践上，直接感知到的并不是司法性或行政性，而是形式上的效率性。比如，在北京市的信访中，网信与纸信占到了所有信访的七成左右，这其中绝大多数行政机关通过适当的处理进行了妥善的解决(5)数据来自于笔者所参与的北京市信访局“社会健康指数”课题。。对行政复议来说，如果书面审理能够有效地解决问题，为什么一定要将成本更高的公开审理作为原则呢？况且以公开审理为原则的行政诉讼，也并未体现出更佳的纠纷化解能力。

未来的行政复议应当重新树立效率这一核心目标，适当弱化“司法性”要求，回到复议的行政性本质进行制度建构。比如，可继续执行当前以书面审理为主、言词审理为辅的原则；推行复议集中管辖体制，但以行政复议局作为主要模式；开通网上复议通道；放宽案件受理标准；降低申请人举证要求；赋予复议机关更大的直接变更能力；允许并鼓励被申请人在审理中变更行政行为；推动行政复议建议书制度广泛使用等等。总之，在复议制度的建构上，我们应当树立这样一种观念——一个形式理性较低但能够化解矛盾的制度，好过一个形式完善但乏人问津的制度。

再次，在与行政诉讼的关系处理上，注意实现行政复议与诉讼的“互补性优势”，避免二者的“制度竞争”。如实务工作者所指出的，当下的行政复议与行政诉讼，“两者的分工十分模糊且趋同，两者解决纠纷的优势均未完全显现”[28]。这正是行政复议“司法化”的负面结果，一味强调“司法化”改革，导致了其与行政诉讼在制度上的叠床架屋。为此，需要确定司法与复议在行政纠纷化解格局上的关系。

习近平总书记在十八届四中全会上明确指出，“司法是维护社会公平正义的最后一道防线”。这很大程度上代表了执政党态度从“司法中心主义”向“司法底线主义”的转变。过去三十年的司法治理经验表明，受限于司法的特性和能力，以及中国特有的历史文化，法院并不适合成为我国社会矛盾尤其是行政纠纷的主要化解渠道。行政诉讼较狭窄的受案范围客观上也限制了它的实践可用性。如果通观复议与司法的官方定位，不难发现“主渠道”和“最后防线”之间所体现的是复议与诉讼在纠纷解决上紧密的互补关系，其背后隐现着官方打造纠纷化解格局的整体化思路。因此，未来复议制度改革的一个基本方向，应当是推动其与行政诉讼制度的趋异，而非趋同。在保证基本公正性的前提下，实现行政复议相较于行政诉讼的“互补性优势”，避免再次出现当下“制度竞争”局面。这其中可考虑的几个重要举措是：彻底改革目前行政复议与行政诉讼较为一致的受案范围，以“负面清单”的方式设置复议范围[29]；弱化复议程序的对抗性特征，采用更为温和的沟通方式，避免官民的直接对抗；同时，还应当考虑，除个别事项外，一律规定复议前置，使“主渠道”为“最后防线”起到“过滤器”的作用。