“程序违法”行政判决的现状分析

摘要：在行政诉讼中，“程序违法”理应成为最终生效人民法院判決的重要考量因素之一，但我国因正当法律程序原则在法律中的缺失、以及法律中关于“程序违法”中“法”的范围模糊等问题带来的审查标准不统一问题对于司法的权威性造成了较大的损害。故立法机关和司法机关应该分别从自身的工作职责出发，对相关法律进行修改，统一司法审查标准进而保证法律得到良好的实施和执行。

关键词：行政诉讼;程序违法;司法统一

一、选题背景

理论上程序正义与实质正义在司法活动理应得到同样的重视，但在司法实践中“程序正义”可以在多大程度上影响最终的判决结果？为此本文以“程序要件”为切入点，分析部分省、自治区、直辖市行政区域内各级法院作出的“程序违法”判决，由此提炼总结其反映的问题。

本文分析的基础数据均来源于中国裁判文书网，选取广西壮族自治区内各级人民法院已审结的行政案件法律文书为数据基础。我们将关键词选择为“程序违法”，案件类型“行政案件”，地域“广西壮族自治区”进行检索，共搜到99例判决书。经过筛选，最终由法院作出“程序违法”的认定共有53件，该类案件占比达到53%。似乎借此数据看到行政相对人以“程序违法”提起行政诉讼时，有较大概率得到法院的支持。当作者再次在裁判文书网中输入关键词“行政行为违法”，案件类型“行政案件”，地域“广西壮族自治区”，该网站显示的数字为“2003”。因此我们认为当前数据并不能提供足够的支撑。而且为何会形成这种“悬殊差距”？为此本文将对数据进行分析。

二、对数据客观层面的分析

任何现象的出现是有很多因素导致的。形成“程序违法”占比行政案件总体数量偏低的因素也是多种多样的。本文认为主要有以下因素：

首先，法院作出“程序违法”的认定，其中“法”并不仅限于“法律”，行政法规、部门规章、地方性法规也是被包括其中。我国在现行法律中对于“法定程序”中“法”的范围并没有给出明确的范围，所以各地区法院对于“法”的认定并不统一，而且理论界对于“法”的范围也存在不同的主张。从本文搜集的数据来看，似乎“法律、法规、规章”的主张在司法实践中得到了认可。但伴随着政府行政权的扩张，“其他规范性文件”成为行政机关进行社会管理的手段，而且是具有法律效力的。那么前文关于“法”的范围是否可以将其包括其中呢？

其次，本文发现部分法院在作出“程序违法”的判决中出现了“正当程序原则”字样。在53份判决书中，共出现了四次。而且在这四份判决书中引用该原则均是由法院主动援引，但只是对该原则进行论证并未使用其他法律规定予以阐明。因为该原则在我国的法律条款中并未明确出现。早在2004年张成银诉徐州市人民政府房屋登记行政复议决定案中出现了“正当程序”字样。但因我国法院作出判决应根据成文法，所以该原则在我国的适用经历了一个漫长的过程。对此法院在适用该原则是持谨慎的态度。

再次，法院在作出程序违法的判决，并非仅仅依据“违反法定程序”这一个标准，而是结合了“对当事人权利义务产生影响”、“行政效率”等标准来确定的。比如在（2017）桂0821行初3号判决书中写道“但被告平南县大安镇人民政府在作出1号处理决定时未能查明尚有的与土地确权有利害关系的其他当事人并通知其参加土地确权调处，有可能损害到这些利害关系人的合法权益。故1号处理决定遗漏了当事人，属于程序违法，依法应予撤销”。与之形成鲜明对比的是，（2013）全行初字第10号判决书中“被告的两份公示文件及公示回执显示，其对第三人申请登记的林木权属状况，仅在第三人村内公示，其申请的是村集体林权登记，在该村内公示，应认定为没在法律规定的处所公示，属行政程序违法。”为什么相同的判决的结果，予以支持的论证过程和论据存在差异性？

以上问题的出现，则反映出我国对于适用“违反法定程序”法律产生何种法律效果是存在不同意见的。有的法官认为，人民法院适用“程序违法”的条款并非行政诉讼开展与进行的目的，最终仍要以此结合其他法律规定的条款为标准，即使在理论方面也存在“无效说”、“撤销说”“区别说”之分，审判标准不统一带来问题便是如何保证司法权威的统一性？该问题急需得到解决，保障司法的权威性。

最后，行政诉讼法第74条第1款第2项规定了我国“行政行为程序轻微违法”的构成要件，学者称之为“行政程序瑕疵”。在本文收集的数据中发现法院在判决书中存在认定“行政程序瑕疵”的情形，但其最终做出的判决中并没有作出法律规定的后果。比如（2016）桂12行终25号行政判决书、（2012）梧行终字第13号等判决书，在这些判决书中法官认为“行政程序确有瑕疵，但登记的结果并没有损害原告的合法权益，不属行政程序严重违法，仅因行政程序存在瑕疵，尚不足以成为判决撤销被诉具体行政行为的充分理由。被告及第三人请求判决驳回原告的诉讼请求，其事实和理由成立，予以采纳。”按照法律规定，法院应该作出“确认违法”的判决，但是法院反而是直接予以驳回原告的诉讼请求，依据何在？

本文认为，法院出现上述“不合法”现象是因为法院在作出判决时，考虑到“行政效率”与“司法效果”二者之间的关系。正如在（2013）河市行终字第22号判决书中指出“由于争议双方对争议地界线和地上附着物情况的分歧，政府先后三次组织双方到争议地现场勘测，上诉人纳言村民小组称政府2005年8月31日受理本案后直至2012年5月17日才作出处理决定的事实客观存在，但仅以此为由撤销政府处理决定不仅增加当事人的诉累，也有悖行政高效原则”。从这份判决书终，可以看到法官在此考虑了“行政效率”因素。这种因素的考量有没有必要？这就关涉到了我国“司法权”与“审判权”的关系，这不只是司法改革参与其中，也是涉及到我国政治体制改革的内容，我们需要在实践中慎重考虑。

甚至在部分法院作出的判决书中写道，“村委会未参加纠纷调解程序，系其自愿放弃权利，并未因此损害其他当事人的权益。都安县政府未将追加德康村委会为被申请人的情况告知廷西村民小组，确系瑕疵，但考虑到德康村委会在调处程序中未提供任何证据，不致于廷西村民小组失去与德康村委会质证的机会;德康村委会参加了一审、二审的诉讼，在诉讼中表达了意见，并与廷西村民小组进行了辩论，不致于廷西村民小组失去与德康村委会辩论的机会，所以这一程序上的瑕疵，未影响本案实体处理的公正，无需因此撤销已作出的处理决定。”此处判决中给出的“程序瑕疵”具体范围有所扩大，竟然包括了“当事人的陈述申辩权”，其背后反映出来的是由于司法裁判标准的缺失，导致了司法的不统一。

的确，在司法实践中，如果不將“违反法定程序”作为撤销行政行为的绝对条件，或者将所谓“轻微违反法定程序”的行政行为附条件地不予撤销，可能导致行政机关更加轻视行政程序的功能。在我们走向另一个极端时，即违反法定程序的行政行为一律撤销或无效，相关的问题也会随之摆到我们面前。所以，分析这个问题时我们似乎已陷人了一个两难境地。有的学者从法律构造上指出，我国现在关于“行政程序瑕疵”采用了“二分法”，但是这种分类方法是存在你缺陷的，无法满足行政诉讼的实际需要，因此学者主张增加一种“狭义程序瑕疵，忽略不计（视为合法）”的情形。但是再具体的司法实践中如何操作？标准如何把握？这均需要在实践中予以回应。

三、关于行政诉讼中完善“行政程序违法”判决之建议

以上是本文分析得出的主要结论，针对以上存在的问题，特提出以下几点建议：

（一）针对以上问题，本文认为应该加快完善我国的“立案登记制”，与此同时这不仅需要自身制度的完善，也需要法官员额制、行政复议等其他救济制度发挥予以配套，才可以缓解乃至于解决“立案难”与“司法资源紧张”二者之间的矛盾。

（二）十八届四中全会提出“司法统一”，但我们注意到在各省、自治区、直辖市存在的“判决不一”问题。可能部分由于各省的实际情况存在差异，因此本文主张各省、自治区、直辖市高级法院应加强本地区裁量标准的统一，真正做到既结合当地实际，又与全国统一裁量标准相契合。

（三）“正当程序原则”发展历史悠久，对于程序法治，形式法治的维护和推动具有重要作用，理应被我国的成文法律予以接纳。本文建议可以将其纳入我国将要制定的“行政法总则”之中，统领分散的行政法，最大程度维护当事人的程序性权利，稳步推动我国从“形式法治”到“实质法治”的过渡，真正实现“良法之治”！

四、结束语

《行政诉讼法》自1989年颁布三十年来，行政诉讼对于中国法治建设进程的推动起到关键性的推动作用，“对推进中国法治、人权和宪制的进步发挥了其他制度不可比拟的作用”。从某种意义上来说，行政诉讼制度的健全和发展决定了中国法治的发展路径和发展方向，随着党的十八届四中全会提出全面建设法治国家，行政诉讼在法治建设会发挥更大的作用。因此行政诉讼法作为“良法”，必须在实施时起到维护法律权威性、公平性的重要作用。因此在行政诉讼中应该客观承认行政程序在司法活动的客观独立性。与此相配套，立法和司法机关应该尽快赋予“程序违法”在司法活动中应该产生的客观法律效果，以此不断推进“良法善治”。

参考文献：

[1]中国裁判文书网：http：//wenshu.court.gov.cn/.最后访问时间：2019年4月15日。

[2]姜明安，《行政诉讼法》，法律出版社，2007年，第293页。

[3]何海波，《司法判决中的正当程序原则》，《法学研究》，2009年第01期。

[4]杨小军，《行政诉讼问题研究及制度改革》，中国人民公安大学出版社2007年版，第454页。

[5]梁君瑜，《行政程序瑕疵的三分法与司法审查》，《法学家》，2017年第3期。

作者简介：

武晓君（1993—），男，汉族，山西长治人，硕士研究生，西北政法大学行政法学院，研究方向：宪法与行政法学。

作者单位：西北政法大学行政法学院