平衡理念下行政诉讼检察监督新机制构建

唐文娟

【摘要】随着司法管理体制和司法权力运行机制的进一步规范，如何在检察工作实践中形成多元化的监督格局、实现检察资源在行政诉讼监督领域的合理配置，行政诉讼检察监督机制需要被赋予新的内涵，在实体监督与程序监督、审判监督与行政监督、结果监督与行为监督之间寻求平衡。

【关键词】行政诉讼 检察监督 平衡理念 【中图分类号】D92 【文献标识码】A

从平衡理念而言，责任及监督构成民主宪政秩序之基本要素，包含有权力划分和保障理性的任务，行政诉讼检察监督重要的是整体上达到足够的监督水平，而不是表示个别监督机制的监督极大化。我国2014年修订的《行政诉讼法》对检察机关在整个行政诉讼活动的全程监督职责作出进一步明确。

从救济到控制：行政诉讼检察监督的功能延伸

我国行政诉讼法实施以来，检察机关的行政诉讼检察权主要以抗诉作为监督方式，通过依法启动再审程序，督促审判机关自行纠正违法行为。但随着行政检察工作的不断发展和完善，行政诉讼检察监督在监督范围、监督对象、监督方式等方面都暴露出诸多缺陷，为适应检察机关法律监督职能的履职需要，新修订的《行政诉讼法》调整了检察机关在法院行政诉讼活动中的全程监督职责，从法律层面为检察机关的有效履职提供了更为科学完备的依据。为此，行政诉讼检察监督制度作为行政诉讼程序合法运行和行政诉讼裁判结果实现公正的重要保证，在新的形势下，检察机关应依据行政诉讼法以及其他有关法律的规定，基于实现行政诉讼目的的需要，监督功能不应当仅局限于行政诉讼活动本身，而应突破诉讼法律救济的范围，在行政行为的监督和控制层面上，体现出诉讼救济性和行政行为控制性。

诉讼救济功能是由检察机关的法律性质所决定的，《宪法》第129条和第131条明确规定了人民检察院的地位和职权，指出检察院是我国的法律监督机关，独立行使检察权，通过提起诉讼或参与诉讼的方式来监督国家法律的实施。诉讼救济是行政诉讼制度的基本功能，《行政诉讼法》第93条分别规定了各级人民检察院的抗诉权和检察建议权，监督对象是人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，以及可能损害国家利益、社会公共利益的调解书。行政诉讼法对检察机关抗诉权和检察建议权的赋予，不仅排除诉讼障碍，为诉讼活动的顺利进行提供保障，而且直接对行政相对人提供诉讼救济，维护其合法权益。

行政行为控制功能是行政诉讼的目的所决定的，新修订的《行政诉讼法》从三个层面确定了行政诉讼的目的：在审理层面，要保证人民法院对行政案件的公正、及时审理；在救济层面，要解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益；在监督层面，要监督行政机关行使行政职权的合法性。显然，这次行政诉讼法的修改，进一步强调了检察机关对行政机关依法行使行政职权的监督与控制功能，行政诉讼活动也不仅局限于权益救济范围，而是通过行政诉讼本身，搭建了审判权、行政权和检察权互动的桥梁，审判权侧重于行政纠纷的解决和相对人合法权益的救济；检察权侧重于对审判机关和行政机关的双重监督；行政权在行政诉讼中体现为接受审查和监督。虽然这次行政诉讼法的修改，依然只确立了自然人和社会组织的原告主体资格，未涉及国家机关公权主体的起诉资格，但突出检察机关对行政机关行政行为的控制功能，对现实中某些行政违法行为的解决，也具有积极意义。当然，在行政诉讼中，检察机关的监督职能不是通过直接裁决受监督的审判行为和行政行为的合法性实现的，而主要是通过抗诉和检察建议两种形式，赋予检察机关直接或间接参与行政诉讼的可能性资格，以此来保障法院司法裁决行为的公正性和行政机关行政行为的合法性。

从制衡到协调：行政诉讼检察监督的理念革新

行政法的核心矛盾是行政权与相对方的权利，围绕这对矛盾，衍生出了行政法的三种基本理念，即管理论、控权论和平衡论。管理论侧重于行政权的维护和相对方的管理；控权论侧重于行政权的限制和相对方的保护；平衡论倡导公权与私权的双重制约和相互合作，即“认为行政法应是既制约行政主体滥用行政权、又制约相对方滥用权利，既激励行政主体积极行政、又激励相对方积极参与行政的平衡法。”①与之相对应，作为救济制度存在的行政诉讼法在立法宗旨上也有了不同的功能定位，新的行政诉讼法强调通过司法救济解决行政争议以及保护相对人合法权益的功能。就解决行政争议而言，程序控制、司法控制、软法控制都是各国在行政领域普遍采取的方法，即面对行政领域的社会冲突也不单从权力对权力制衡的角度采取压制型的解决措施，而会在引起社会冲突的各方力量对比关系中探寻疏导型的权益协调措施。

行政诉讼检察监督既是一种实体监督，又是一种程序监督。在行政诉讼中，检察机关监督行政裁判是否正确是其实体意义上监督权的体现，监督行政诉讼过程是否合法是其程序意义上监督权的体现。实体监督和程序监督的平衡体现了行政诉讼检察监督的独有价值，即除了体现对人民法院行政审判活动和当事人行政诉讼活动的监督，还体现出检察权与审判权的联合，从而对行政权产生制约功能。在监督身份上，检察机关的身份应确定为诉讼监督人，即检察监督权既独立于法院的行政审判权，也独立于当事人的行政诉讼权；在监督权限上，行政诉讼检察监督是一种有限监督，检察机关履行监督职能必须遵循法律规定的手段和程序；在监督性质上，行政诉讼监督是一种专门监督，应体现出检察和督促的专业优势。

行政诉讼检察监督既是一种审判监督，又是一种行政监督。与民事诉讼不同，基于行政诉讼中私权利与公权力的对抗，行政诉讼检察监督不仅监督人民法院的审判活动，也监督当事人的行政诉讼活动和行政执法活动，而且侧重于监督行政主体的行为，包含以下三个方面的内容：一是监督被诉的行政机关是否存在对人民法院公正审理的影响行为，如对行政诉讼的不当干预，或者通过有隶属关系的行政机关施加影响等；二是监督被诉的行政机关是否履行诉讼义务，如果不履行的，检察机关有权追究相关责任人的法律责任；三是监督行政工作人员是否存在违法的行政行为，检察机关通过对法院判决的审查，如果认为需要追究相关行政工作人员法律责任的，启动追责程序。与行政系统自身的行政监督相比，行政诉讼检察监督对行政行为的监督制约应保持相应的理性，应遵循行政处理先行原则，在监督权与行政权之间寻求权力制约的平衡。检察机关既不能代行行政执法权，也不能超越执法管理权，而应立足法律监督定位，通过纠错建议权、整改建议权和处置建议权等的行使，督促有关行政机关在合理的期限内履行自己的职责或纠正已经发生的行政违法行为。

行政诉讼检察监督既是一种结果监督，又是一种行为监督。行政诉讼检察监督体现了全过程性和全方位性，除通过审判监督程序对生效判决、裁定提起抗诉以外，还可以使用检察建议、检察意见、纠正违法通知等形式对审判、诉讼、行政执法等活动的相关人员违法行为行使监督权。结果监督与行为监督的平衡体现了实体正义和程序正义统一的价值追求，即在同一诉讼活动中同时实现实体公正与程序公正。检察机关对生效判决、裁定以及相应调解书主要监督裁判是否符合实体法律规范，结果是否具备可接受性；对审判活动、诉讼活动、行政执法活动主要监督程序本身所体现的正当理性，也包括监督审判人员、诉讼当事人、行政执法人员等个人行为可能对行政诉讼公正性的干预和影响。

从单一到多元：行政诉讼检察监督新机制构建

明确检察监督的行政诉讼功能定位。如前所述，行政诉讼检察监督既具有诉讼救济功能，又具有行为控制功能，为此，在权力制衡方面，检察监督既涉及审判权，也涉及行政权。②对审判权的监督，不是由检察权干预审判，而应充分体现出检察机关诉讼监督人的身份定位，突出监督的中立性，在诉讼程序维护上，主要是排除诉讼障碍，保证审判人员独立行使审判权，严格依法审理行政案件；在案件审理过程上，主要通过诉讼中的配合与制约，纠正审判偏差，保证公正裁决。对行政权的监督，应围绕行政诉讼，通过与行政审判形成合力来共同监督行政权力的行使，既包括行政机关在诉讼活动中的行为监督，也包括对行政机关在执行环节的履职监督。

构建行政诉讼检察监督的多元监督格局。抗诉是行政诉讼检察监督的主要方式，新修订的《行政诉讼法》第91条、第93条规定了检察机关提起抗诉的范围，涵盖了行政诉讼立案、审理、执行全过程，从过去偏重于对生效判决一元监督的格局向生效裁判监督、审判人员违法行为监督、执行活动监督的多元化监督格局转变。可以说，新修订的《行政诉讼法》为行政诉讼检察监督的实际运行提供了有力的法律支撑，但在未来的检察实践中，多元监督还需要在抗诉与检察建议的衔接运用、多种监督方式的协调配合等方面进行探索。如再审检察建议与抗诉的衔接，由于再审检察建议只是对法院启动再审程序的建议要求，不具有强制效力，所以应确立后续的监督衔接机制，如果再审检察建议没有引起法院启动再审程序，检察机关应及时启动抗诉程序，作为再审检察建议的进一步监督措施，从而保障检察监督权的实现；再如提起抗诉的同时，如果发现涉讼的行政机关行为违法，可以向行政机关提出检察建议，督促行政机关依法行政，形成监督合力。

实现检察资源在诉讼领域的合理配置。检察机关的检察监督体现在刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼三大领域。在刑事诉讼中，由于检察机关既是诉讼主体又是监督主体，因此检察资源更多地分配于刑事诉讼领域。现实中，民事诉讼检察和行政诉讼检察工作一般合二为一，即检察机关对民事、行政诉讼检察的监督工作一般由同一个内设机构进行，从事检察工作的人员也没有作民事、行政之区分，从而导致检察资源在行政诉讼领域的分配相对有限，也导致行政诉讼检察监督权的行使得不到应有的重视。随着行政诉讼检察监督相关立法的完善，在检察机关内部权力的配置上，应分设民事检察部门和行政检察部门，促进行政检察监督工作的统一性与专业化。

探索行政执法监督与行政诉讼监督的对接机制。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出了检察机关在执法领域对行政机关违法行使职权或行政不作为的督促纠正权，并提出了在诉讼领域探索建立检察机关提起公益诉讼制度。当前，我国行政检察监督工作没有具体规定监督职权的实现方式和实现程序，也没有规定检察机关有权代表国家维护公共利益的行政诉讼主体资格。因此，有必要探索行政执法监督与行政诉讼监督的对接机制。从监督范围而言，应建立检察机关主动督促行政机关履行职责的制度，即面对不履行或怠于履行职责的有关行政职能部门，以检察建议等方式进行直接督促，从而规范行政执法行为，实现事前监督；从监督效果而言，检察机关在进行行政执法监督的过程中要注重监督实效，尤其在对重点领域，如食品安全、环境卫生、交通水利等领域进行监督时，可以探索建立行政领域的公益诉讼制度，通过赋予检察机关行政诉讼的原告资格，以维护公共利益为目的，对行政机关的不作为或乱作为提起诉讼，从而督促行政部门依法履职。

（作者为成都大学政治学院副教授）

【参考文献】

①章剑生：《现代行政法专题》，北京：清华大学出版社，2014年，第16页。

②田凯：《初论<人民检察院组织法>修改与行政检察制度的建立》，《公民与法》（法学版），2014年第4期，第2页。

责编/张蕾 苏娜（见习） 美编/杨玲玲