论新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》对行政诉讼实务的影响及其对策

摘 要 行政诉讼是我国现行的三大诉讼之一，又被称为“民告官”的官司。随着经济社会的转型发展，这一诉讼形式被赋予了更多的时代内涵，重要性日益凸显。可以说，自1989年出台的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称：旧法）实施以来，这一诉讼形式在行政审判领域经历了形式从无到有、内容由少变多、解决问题从偏重实体到实体与程序并重的发展历程。经过立法者卓有成效的努力，施行二十余年后，该法通过2014年11月1日《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，迎来了历史上最大力度的一次修改。新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称：新法）于2015年5月1日起施行。行政诉讼法的此次修订适应了我国当前经济社会转型发展的迫切需要，取得了巨大的进步和成功，为全面建成小康社会，进一步落实依法治国基本国策注入了新动力和正能量。

关键词 行政诉讼 实务 依法治国

作者简介：刘梅，中共淮南市委党校法学副教授。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.191

新行政诉讼法颁布实施以来，通过加大对行政行为相对人合法权益的保护、进一步加强对行政机关的司法监督力度以及对中国特色社会主义建设的新时期和时代背景下，人民法院的历史定位和职能转变的重新明确，将保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权落到了实处。《孟子》有云：“徒善不足以为政，徒法不足以自行”，通过转型升级行政诉讼审判实务的理念和具体做法，对实现法治臻治的中国梦的重要性是毋庸赘言的。而如何将这一路径由蓝图变为现实，让人民群众共享经济社会发展成果，从而有更多的获得感和使命感。对此，笔者尝试从以下几个方面简要分析我国行政诉讼实务方面的改进和努力方向，以期抛砖引玉，促进我国行政审判事业又好又快发展。

一、行政诉讼立法工作的发展方向

立法工作是行政诉讼实务的关键和基础。所以，行政诉讼的立法工作只能加强，不能削弱。对此，笔者建议可以借鉴其他优秀的立法先例和模式。“行政诉讼的程序，其基本框架与民事诉讼类似，包括起诉、受理、审理等基本程序，此外还有一些特殊的程序规则” 。具体在实务工作中，可以从以下几个方面先行尝试：

（一）对于非诉行政执行案件通过立法的方式采取直接审查模式，推进采用“裁执分离”办案模式

行政机关申请执行已经法院司法审查予以确认效力的行政行为，可由立案工作法官直接审查，做出是否准予执行的裁定。有很多非诉执行案件所申请执行的行政行为已在前期行政诉讼过程中得到了司法审查，其合法性、合理性已经受到肯定，对于此类申请执行的行政行为，没有必要在非诉执行案件中再次审查，可以简化审查环节，对于符合执行条件的，直接裁定准予执行并由相应的行政机关强制执行。对于超过申请执行期限等条件的，裁定不予受理或者不予执行。

（二）进一步推进行政诉讼制度改革，将行政案件集中管辖和跨区域管辖制度适时上升为法律，成为行政审判专业化的重要支撑

新法第十八条第二款规定了“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”，这为实现行政诉讼跨区域化提供了一定的法律依据。在具体实践中，可以将集中地以外法院的案件由相近集中管辖的地区法院审理，而多个集中管辖法院本身的案件可以相互移送，实现交叉管辖和审理，这一举措可以较好地阻断行政机关对人民法院行政审判工作的干预途径，减少不当干预，使行政审判工作人员能够更加独立地开展工作，实现行政审判的公正性，维护司法权威和行政相对人的合法权益。

（三）进一步明确行政协议案件的审判组织和审理方式

新法施行以来，行政协议案件从无到有，发展很快。诉讼实务中，对于行政协议案件协议相对人提起行政诉讼要求行政机关履行行政协议的案件，为减少诉讼环节，提升审判质效，实质化解行政争议，灵活简便地解决协议争议，建议可以采取行政附带民事判决的方式，在一次诉讼中一次性解决协议履行的相关问题。这样既可以监督行政机关依法依约履行协议，又对负有履行协议义务的协议相对人做到不枉不纵，同时还节约了司法资源。或者采取行政诉讼与民事诉讼同步进行，合并审理的方式，防止协议相对人一味要求行政机关履行义务，而自身逃避责任的现象出现。

二、人民法院的历史定位及其转变

人民法院是我国的审判机关，是社会公平正义的最后一道防线，行政审判工作是检验行政诉讼实务最好的试验田和试金石。如何做好新时期的行政审判工作，笔者建议可以从以下几个方面入手：

（一）人民法院的司法解释和典型案例采集工作要与时俱进，开拓创新

我们知道，司法实务中，每一部成文的法律都需要通过进行司法解释的方式增强其适应性和生命力。“所谓法律解释方法，是指在找法的结果找到现行法上有一个可以使用于本案的法律条文之后，为了确定这个法律条文的内容意义、适用范围、构成要件、法律效果等，所采用的各种方法”。 只有方法对了，才能正确引导行政诉讼的实务和发展方向。同时，进一步推广和采集典型案例，供各级人民法院办案时予以参照，也可以在一定程度上起到统一裁判尺度和规范法律适用的作用。

（二）借力信息化建设和互联网技术的发展进步，第一时间、最大限度延伸拓展人民司法和审判工作内容

“信息技术与互联网的发展，首先在互联网领域引发了一系列的组织变革。纵观组织变革，无一不和互联网倡导的开放、透明、分享、公正、公开、公平的理念环环相扣，同时也显露出互联网扁平化、分布式的网状结构” 。今年的最高人民法院给予“走进一个厅，事情全办清”的“合肥经验”肯定的评价和大力推广。立案阶段，各级人民法院可以通过建立门户网站“网上立案”和12368诉讼服务平台，打破地域和时间限制，在网上进行自助式立案，同时获得诉讼文本下载、诉讼费用计算、联系咨询立案法官等配套服务。法院经审核当事人在网上填写的信息、提交的起诉状和证据材料，对符合立案条件的可予直接立案，对不符合立案条件或需要补充材料的，法官通过网上直接回复、电话、短信或约谈方式告知，可有效避免当事人多次奔波往返，代理律师也可通过律师平台申请网上立案、网上阅卷、网上办理等人工服务，真正做到了“足不出户完成起诉”。

（三）顺应司法改革的时代需要，进一步加强行政审判队伍建设

为政之要，唯在得人。再好的法律，再严密的规定，也都是要以人为本。 当前，不论是人员编制，还是人们的重视程度，行政诉讼都尚不能与民事诉讼、刑事诉讼等业务相提并论，更有甚者，有些地方的行政诉讼工作人员被抽调到其他部门从事非行政审判工作业务的也不在少数，许多地方的基层法院甚至配不齐一个合议庭，也还有不少中级法院需要通过增选人民陪审员才能完成案件审理工作。在行政诉讼受案范围不断扩大、行政相对人的诉求日益提高、集团诉讼时有发生的情况下，行政审判工作人员的数量越来越难以满足日益增长的诉讼实务需求，加强队伍已经成为现在亟待解决的重大问题。可以建立行政审判工作人员专项管理制度，稳定现有行政审判法官不外调，并建立科学长远的行政法官培养制度，对有潜力的优秀人才着重培养，从而促进行政审判队伍呈现出梯队式发展的良好格局。

三、行政相对人的新要求与新期待

有压力才有动力，行政相对人的新要求与新期待，既是行政诉讼实践发展面临的压力和考验，也更是检验实务能力，体现司法人文关怀的重要契机。同时，法治思维不仅是国家层面的基本治国方略，也更应当落实在人民群众的传统观念和个案之中。对此，笔者建议从以下几点入手，努力让人民群众在每一起司法案件中都感受到公平正义，回应行政相对人的新要求与新期待：

（一）结合行政诉讼领域的特殊属性，加强司法教育和宣传工作，大力推进阳光司法

积极探索全方位、互动性、多层次的司法公开服务和宣传教育力度，采取多样化、立体化的宣传方式，通过召开新闻发布会、开展庭审直播、网络对话等形式加强对外宣传联络。对于行政审判实践中存在的普遍性问题和典型案例，通过网络形式在官网上予以权威解读，这样可以对行政相对人起到正面引导、答疑解惑、以正视听的良好效果。

（二） 针对不用地区的案件情况，合理调配行政审判资源，进一步优化行政审判人力资源配置

要认真落实最高人民法院《关于进一步加强行政审判工作的通知》要求，为行政审判部门配备足够的行政审判人员，除个别法院确因编制和案件数量太少难以达到要求的以外，建议基层法院尽量能够保持一个合议庭，中级及以上法院能够组成两个以上的合议庭。尤其是新法施行后，实行行政审判跨区域管辖已成为一种必然趋势，如何在集中法院和被集中法院之间合理调配行政审判人力资源，使跨区域审判顺利实施，是司法改革下一步需要重点考虑的突出问题。建议将被集中法院中，从事行政审判工作的优秀法官资源进行整合，通过征询被集中法院法官意见，向集中管辖法院统一调配，实现“人随案走，案随人走”，从而从根本上解决集中管辖后案件数量与原有行政审判法官配比悬殊的情况，对案多人少的矛盾，也能够使被集中管辖法院的优秀法官资源仍然能够得到充分合理使用。

四、行政机关的自我完善与配合

行政诉讼的被告始终恒定为行政机关，行政机关依法行政、依法办事的能力和水平，直接影响行政诉讼案件的数量和质量。在国家权力结构中，行政权与人民群众最为密切，公民从生到死，企业从设立到运营，都离不开行政权力的运行。同时，行政权的行使也最容易侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益。所以，行政机关的自我完善，以及对人民法院工作的配合支持至关重要。改革开放以来，我国经济实现了30多年的高速发展，政府在其中发挥了主导作用。但是，政府在推动经济社会全面发展的过程中，也积累了大量的社会矛盾，尤其在土地征收、房屋拆迁、劳动和社会保障、环境保护等涉及民生和人数众多的领域，矛盾尖锐，争议频发，对这种发展模式带来的问题不能视而不见。如何既保持经济社会平稳发展的现状，又实现社会治理的创新和谐，是各级行政机关必须要解决的实际问题。习近平总书记指出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度笼子”。四中全会决定进一步提出要“强化对行政权力的制约和监督”，“努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系”。行政机关在行使职权的过程中，要顺应新形势提出的新要求，加强与人民法院的互动联络，进一步增强自我约束和监督管理，认真领会十八大、十八届三中全会、四中全会关于全面推进依法治国的要求，积极正确回应人民群众和社会各界的呼声与期待，建设公正高效廉洁的服务型政府。

注释：

王麟主编.行政诉讼法学（第二版）.中国政法大学出版社.2013.4.

石景光.传统文化与法治中国（第一版）.新华出版社.2015.113.

阿里研究院.互联网+未来空间无限（第1版）.人民出版社.2015.144-145.