民事诉讼中管辖权异议的滥用与规制

周 淑 婉

(华东政法大学 法律学院，上海 200050)

管辖制度是民事诉讼的重要制度之一，承载着诉权保障、司法公正和效率价值。“民事管辖有序与否，牵涉到纠纷解决过程中的基本秩序的稳定和通过民事诉讼程序的运行使司法权威得以实现等一系列关乎程序公正的问题。”[1]306由于法院行使管辖权涉及当事人的利益，因此法律赋予当事人提出管辖权异议的权利，以此作为对法院管辖权错误的救济手段。然而，目前中国《民事诉讼法》第一百二十七条对管辖权异议的审查和处理仅作出了原则性规定，该规定过于简单，导致司法实践中存在大量滥用管辖权异议的案件。当前理论界对民事管辖权异议的研究多集中于异议的主体、客体和具体操作方面，且大多从制度角度分析，缺乏法理基础，无法从根本上改变滥用管辖权异议的困境。笔者从管辖权异议被滥用的现状出发，探究该制度被滥用的法理基础，提出相应的规制方法，以期建立更为完善的民事诉讼管辖权异议制度。

一、民事管辖权异议制度现状

在民事诉讼中，管辖权异议制度保障了当事人在诉讼中的程序选择权，具有保障当事人诉权的价值。然而，近年来这一制度却被当事人滥用。为更好地说明情况，笔者采用实证分析法，对司法实践中管辖权异议制度的现状作了调查统计。

(一)管辖权异议民事案件比重大且逐年升高

近年来，管辖权异议案件越来越多。笔者以北大法宝数据库为检索样本库，选取了2013年至2018年这一判决期间涉管辖权异议的民事案件量与民事案件总量，并计算占比，检索结果见表1和图1。

表1 2013—2018年涉管辖权异议的民事案件量与民事案件总量占比

图1 2013—2018年涉管辖权异议的民事案件量与民事案件总量占比趋势

从表1和图1可以看出，2013年至2018年涉管辖权异议的民事案件量与民事案件总量的占比总体呈上升趋势。2013年新实施的民事诉讼法导致2014年结案的民事案件量激增，增幅大于涉管辖权异议的民事案件量的增幅，2014年涉管辖权异议的民事案件占比因此有所下降。2015年后，立案登记制的推行促进了民事案件量的上升，而涉管辖权异议的民事案件量增幅更大，占比稳步上升。2017—2018年，调解在司法工作中被越来越多地适用，这使得民事案件总量有所减少，涉管辖权异议的民事案件量也相应减少，但其占比仍继续增加。总体看来，近些年管辖权异议民事案件比重逐年升高，占比几乎接近1%，而民事案件的案由总共有424个，平均每个案由的案件量占比为0.236%。相比之下，管辖权异议民事案件是平均案由案件量的4倍多，可见管辖权异议诉讼案件数量之庞大。

(二)管辖权异议民事案件二审占比高

为调查管辖权异议案件在一审、二审和再审中的分布情况，笔者以北大法宝数据库为检索样本库，选取了2013年至2018年这一判决期间不同审级涉管辖权异议的民事案件量与民事案件总量，并计算占比，检索结果见表2和图2。

表2 2013—2018年不同审级涉管辖权异议的民事案件量与民事案件总量占比

图2 2013—2018年不同审级涉管辖权异议的民事案件量与民事案件总量的占比趋势

从表2和图2可以看出，近年来涉管辖权异议一审民事案件量占比基本为0.3%，涉管辖权异议二审民事案件量占比为0.4%～0.5%，涉管辖权异议再审民事案件量占比则普遍低于0.01%，可见管辖权异议大多出现于一审和二审，在二审中出现概率更高，在再审中则不太常见。在管辖权异议二审案件中，一部分是当事人对一审裁定不服而上诉造成的，另一部分则是当事人在一审中并未提出过管辖权异议，在二审中是第一次提出造成的。在司法实践中，很多当事人往往在一审中不提出管辖权异议，当一审处于劣势情况下则选择二审提出管辖权异议，这种情况非常普遍。因此，表格中二审占比数值要大于一审占比数值。当事人因对管辖权异议裁定不服而提起上诉是正常程序的上诉，这是当事人合理地使用了上诉权。但当事人在二审中新提出管辖权异议，使得本该在一审开始时解决的管辖权问题在二审中再一次处于悬而未决的状态，就造成司法资源的极大浪费。

(三)当事人提起管辖权异议理由混乱

当事人提起管辖权异议的理由不尽相同。笔者以北大法宝数据库为检索样本库，在2016年至2018年这一判决期间随机抽取了涉管辖权异议被驳回的10件民事案件，对裁判文书稍作梳理(表3)。

表3 2016—2018年涉管辖权异议被驳回的10件民事案件

2016—2018年涉管辖权异议的民事案件约20万件，其中合同类案件约16万件，合同类案件占比约为80%。因此，表3中的案件多数为合同纠纷案件。在上述10个案件中，案件2、3、7、9、10这5个案件的管辖权异议理由属于以偏概全型，即法律规定两个法院均有管辖权，但当事人认为或故意认为只存在一个，并提出异议。案件1、4、6、8这4个案件的管辖权异议理由属于强词夺理型，即在案件事实与证据均明显可以确认法律关系时，当事人仍然认为法律关系不清楚或歪曲法律关系，提出异议。案件5的管辖权异议理由则属于违背法律型，在合同纠纷中，有约定管辖的应当优先按约定，当事人却无视这一基本法律规则，仍要求按法定管辖的规则来确定管辖法院。从上述10个案件可以看出，当事人提出管辖权异议的理由相当混乱，没有充分的依据，往往生搬硬套胡乱编造，目的是为了拖延诉讼。由此可见，当事人滥用管辖权异议制度的情况非常严重。

三、管辖权异议滥用之法理分析

从实证分析可知，民事诉讼中管辖权异议滥用情况非常普遍，严重影响了司法秩序和社会秩序。管辖权异议被滥用的原因可以从公平与效率、诉权与审判权以及程序性制裁的角度进行分析。

(一)公平与效率的博弈

管辖制度实质是一种分配制度，管辖法院的选择既要考虑当事人的便利，又要考虑法院审理和执行的便利。原告在起诉时天然地有优先选择管辖法院的权利，作为平衡，法律赋予被告提起管辖权异议的权利，以防止被告受到不当诉讼的侵害。“当事人是民事诉讼的主体，诉讼程序能否合法、妥当地运行与他们的利益密切相关。因此，无论是从程序主体性原则的内在要求出发，还是从保障当事人受到公正、合法的裁判这一层面考量，均应赋予当事人监督诉讼程序合法、妥当运行的权利。”[2]可见，管辖权异议制度保障了诉讼的程序正义，进而促进了案件的实体正义,是法律中公平原则的体现。在管辖权异议制度建立之初，为了保障当事人行使异议权和防止地方保护主义，法律赋予当事人上诉权和申请再审权，给予了管辖权异议一方极大的权利行使空间。但近年来，在民事诉讼司法实践中，管辖权异议制度被广泛地使用，甚至很多律师和当事人把这一制度作为拖延诉讼的法宝，当事人不管是否有合理充分的理由，一概向法院提出管辖权异议，一审驳回后上诉，二审维持原判，如此一来一回至少需要3个月时间，也就达到了拖延时间的目的。“在送达、鉴定、财产保全、管辖权异议这4大关涉诉讼效率的程序性瓶颈中，可以说，管辖权异议是最缺乏程序控制的一项，这不符合诉讼规律和诉的基本程序。”[3]管辖权异议制度被当事人不当利用，沦为拖延诉讼的工具，使法院的办案效率大打折扣，原告的诉讼效率也因此受到影响，损害了原告的诉讼利益。因此，管辖权异议制度在维护公平的基础上必然会对诉讼效率产生减损，在管辖权异议制度中，公平与效率一直处于不断博弈的过程中。从诉讼效率考量，管辖错误仅涉及法院内部分工不当，对实体正义并没有侵害。而当前法律赋予被告人异议、上诉和再审等大量的救济措施，有防卫过当之嫌，程序的冗余既造成一方当事人的诉累，也给法院带来了不小的压力。迟到的正义非正义，在诉讼效率受到严重影响时，制度就应当随着时代要求而变革。

(二)诉权与审判权的博弈

诉权的概念起源于罗马法，德国诉讼法学者萨维尼对诉权理论进行了发展并提出了实体诉权理论。诉权是指当事人为维护自己的合法权益，要求法院对民事争议进行裁判的权利。审判权是指法院对案件进行审理并作出裁判的权力。民事诉讼就是当事人双方行使诉权和人民法院行使审判权交互作用的结果。诉权与审判权有内在的联系，相互依存且相互作用。诉权理论建立之初，受国家职权主义的影响，民事诉讼价值追求并不是以当事人本位为主，而是以国家本位为主，民事审判权处于强势的主导地位，而民事诉权处于相对弱势的被主导地位，诉权时常受到审判权的侵犯。因此，学界将研究重心放在如何保障诉权方面。

在诉权与审判权的关系上，主要存在“诉权控制模式”“审判权控制模式”和“诉权影响审判权模式”3种模式。从近几年的管辖权异议现状可以看出，被告的诉权有超越审判权的倾向，呈现出“诉权控制模式”的特征。在这一模式下，当事人只要提出管辖权异议，法院便直接受理，当事人只要提出上诉，二审法院便直接受理，法院的审判权受当事人诉权制约严重。诉权的滥用导致审判权受到侵犯，两者处于一种失衡的状态。管辖制度要求法律预先规定案件的管辖法院，为管辖法定奠定了基础。管辖法定是诉权的重要内容，违反管辖制度是侵害当事人诉权的体现。中国的民事诉讼法和法院组织法等法律对法院的管辖作出了规定，即对审判权作出了规定，但因缺少对诉权的规定，加上诉权理论研究滞后，导致管辖制度与诉权并没有达到良好的衔接，当事人在管辖权异议制度中的诉权无法得到合理的规制。因此，应当优化民事诉讼构造，平衡诉权与审判权。诉权代表权利，审判权代表权力，权利与权力的平衡需要有基本的诉讼构造。只有建立合理的诉讼构造，诉权与审判权才能进行良性互动。

(三)程序性制裁的缺失

“民事程序性制裁是指国家立法机关基于特定的价值取向，明文规定当事人负担特定的程序性义务或者法律委任法官确定当事人的程序性义务或者法律授权当事人双方约定程序性义务，在当事人不履行或者不完全履行该义务时，法院裁决由该方当事人承担不利程序性后果。”[4]程序性制裁让程序违反者承担不利后果，让程序遵守者得到利益，进而预防程序性违法行为的发生。如诉讼时效制度的设立要求权利人必须在法定期限内行使请求权，否则会丧失权利和失去法律的保护，以此促使权利人及时行使追索权和诉讼请求权等，避免权利义务关系长期处于不稳定状态，影响社会的安定。如果程序性制裁无法实现惩罚功能，那么这样的制裁便是无意义的。在管辖权异议中，无论当事人以何种理由提出管辖权异议，法院都一概受理，如在后续审查中发现异议理由不成立，则裁定驳回。在正常的管辖权异议案件中，法院对当事人不合理异议的驳回为程序性制裁，以驳回的形式宣告管辖权异议的无效，对当事人产生不利后果。但如果是非正常的管辖权异议案件，如当事人仅为了拖延时间而随意编造理由提出管辖权异议，该理由毫无逻辑和道理，但法院也要经历审查的程序，即便最终结果是驳回，被告方已在这样的程序中获得了时间利益，法院作出的驳回裁定对被告并未起到制裁的效果。从中可以看出，当前中国民事诉讼的制裁机制存在漏洞，未平衡好当事人双方的诉讼权益。对于当事人以不合理的理由提起的管辖权异议，法院应及时给予程序性制裁，从而抑制当事人滥用异议权。

四、管辖权异议滥用之规制

管辖权异议制度作为管辖制度的重要组成部分，具有保证司法程序公正、保障当事人诉权和促进实体正义的价值。对于管辖权异议滥用现象应当从以下3方面进行规制。

(一)实行一审终审，增加前置审查环节

在诉讼过程中，任何程序的增加都会对司法效率产生影响，公平与效率存在天然的矛盾关系。管辖权异议的上诉权和申请再审权给被告滥用异议权提供了制度基础。该救济程序设计的初衷是防止地方保护主义，但地方保护主义并不能靠增加程序来解决，只有靠司法改革推进司法独立才能从根本上消除地方保护主义，“试图通过改革管辖制度来实现防止地方保护主义的目标无疑是徒劳的”[5]。因此，就目前管辖权异议被滥用的现状来看，一审、上诉审和再审的三重救济程序过于繁杂，影响了诉讼效率，且对被告的倾斜过于严重，已背离管辖公正原则。此外，从比较法视野看，各国通常也不将一般管辖错误作为上诉和再审事由。根据诉讼价值的层次性原理，实体抑或程序正义应当作为一级价值，而诉讼效率必须作为次级价值。在正义未能实现的情况下可以适当牺牲诉讼效率，或在实现效率的同时做到最低限度的程序正义。因此，笔者认为管辖权异议制度应实行一审终审，这样既能提高诉讼效率，又能保障案件实现最低限度的程序正义。此外，由于被告提起管辖权异议的理由较为混乱，法院不经审查照单全收，就导致很多不必要的管辖权异议案件进入司法程序，浪费了司法资源。《民事诉讼法》第一百二十七条规定法院对管辖权异议应当进行审查，但没有规定是否应在异议申请环节审查，这导致了实践中法院在异议申请环节基本不予审查的司法常态。由于缺乏这一前置审查环节，被告便以形形色色荒唐的理由提起管辖权异议以拖延诉讼进程，导致诉讼效率降低。因此，法院应设置异议审查环节，对当事人提出的申请进行审查，对不符合受理条件的管辖权异议申请不予受理，确保真正有管辖权异议的案件进入法院，从而提升司法效率，促进实体正义。但值得注意的是，对案件证据材料真实性和合法性的审查应在实体审理中进行。对管辖约定或合同真实性的异议，也应当属于实体审理范畴。新增前置审查环节看似给法院增加了负担，但对整个诉讼阶段而言，前置审查环节相当于一个筛选器，将绝大部分毫无意义的的异议申请阻挡在法院之外，从整体上极大提升了法院的办案效率，也为维护当事人的诉讼权益提供了保障，借助程序正义推动了实体正义。

(二)引入协同主义诉讼构造，平衡诉权与审判权

“在民事诉讼的构造中，审判权与诉权就是民事诉讼机制内部互相制约的权利两极，诉权与审判权是相对的权能。”[1]3民事诉讼构造在理论上分为当事人主义诉讼构造和职权主义诉讼构造。当事人主义诉讼构造重视当事人在诉讼中的作用，法官处于消极地位。由于当事人具有利己的考量，因此往往会导致诉讼延迟，进而损害实体正义。职权主义构造重视法官的主导作用，当事人在诉讼中的地位相对较弱，可能会产生法官审判恣意性问题。在这样的司法现状下，协同主义诉讼构造受到了广泛推崇。协同主义诉讼构造既重视对当事人诉权的保障，又鼓励法院在诉讼中积极行使控制权，使当事人与法院相互配合相互制约，共同促进案件的合理解决。

在管辖权异议制度中，当事人的诉权过大，法院的审判权受到一定的限制，体现出当事人主义诉讼构造的特征。在这样的诉讼构造下，当事人为了自身的诉讼利益，会充分使用法律赋予自身的诉权，不仅在一审中提出管辖权异议，后续还会进行上诉和申请再审。由于缺少归责机制，当事人不可避免地会利用法律漏洞滥用管辖权异议制度。因此，建立良好的诉讼构造非常必要。协同主义诉讼构造鼓励当事人与法院相互对话与沟通，形成良性互动，不偏袒任何一方，从而解决当事人的纠纷。“对话作为信息传递和意思沟通的一种形式，在以纠纷解决为内容的诉讼过程中具有重要的价值。”[6]在当前的民事诉讼管辖权异议中，法院在管辖权异议的申请环节并不对申请内容进行审查，这就造成当事人与法院之间的沟通隔阂，当事人可以编造各种理由提出异议，导致当事人对异议权的滥用。引入协同主义诉讼构造可构建法院与当事人的良性互动机制，这一机制要求当事人为自己的主张作出充分的举证与阐释，也要求法院及时作出反馈，从而降低了当事人提出管辖权异议的随意性，当事人扩张的诉权得到了一定的制约。

(三)完善程序性制裁

滥用管辖权异议是当事人滥用诉权的体现，违背了民法中的诚实信用原则，有必要对不当利用诉权的当事人进行程序性制裁，使其在作出民事行为前考虑该行为带来的不利后果，进而谨慎地行使法律赋予的诉权。在管辖权异议案件中，法院应当对异议理由进行详细审查，如果发现当事人异议理由纯属编造，缺乏合理的依据，那么应当对其作出制裁。具体而言，可以授权法官对滥用管辖权异议的当事人进行训诫或罚款。可建立失信诉讼人名单，将滥用管辖权异议的当事人纳入其中，对其诉讼权利作出一定的限制。只有程序性制裁产生实效，才可能反作用于当事人。同时，程序性制裁也应当受到一定的限制，民事程序性制裁应当具备以下条件：第一，程序性义务的存在。立法者应当对管辖权异议的相关法律法规进行细化，对异议理由作出明确规定。第二，程序性义务的知悉。法官具有释明权，应当将当事人在管辖权异议中应尽的义务告知当事人。第三，程序性义务的违反。具体可分为积极违反和消极违反。积极违反指当事人明确拒绝履行程序性义务，消极违反指当事人以作为或不作为的方式间接表明拒绝履行程序性义务。第四，行为人的可归责性。当事人的主观心理状态对其责任的承担具有影响。一般来讲，如果当事人有正当理由不履行管辖权异议中的相关程序性义务，那么其便缺乏可归责性，也就不应当对其实施程序性制裁。

“民事诉讼强调公平、正义和秩序价值，对这些价值的追求贯彻于民事诉讼制度设计的始终。”[7]管辖不公，审判很难公正。管辖问题是案件审理的首要问题，影响着案件后续的公正审理。管辖权异议制度作为管辖中的重要制度，在维护司法公平与效率、平衡诉权与审判权方面具有重要作用。法律的不完善加上近年来社会诚信的缺失，导致司法实践中当事人对管辖权异议的滥用。管辖权异议应当采取一审终审，法院在异议申请时应当进行审查以减少不必要的诉讼。引入协同主义诉讼构造，有助于当事人和法院之间协商对话，促进案件的高效解决。增加程序性制裁可增加当事人的异议成本，使当事人不愿利用管辖权异议制度来拖延诉讼，从而促进司法的实体正义与程序正义。