智慧城市建设中政府角色探析

赵晓池

摘 要：智慧城市建设是以信息技术的发展与创新为依托，实现科学性与高效性兼具的智慧化管理，根据城市的特色与人民的需求，建成一个美好的、可持续发展的城市。我国智慧城市建设至今已取得一系列成果，这与政府的重要作用密不可分。理想状态下，政府在智慧城市建设中承担了智慧城市建设的管理者、引导者、保卫者与服务者四种角色，四种角色相辅相成。但是，在智慧城市建设的实际运作中，政府存在管理者角色受限、引导者角色错位、保卫者乏力和服务者角色弱化四个方面的问题。政府应当成为注重效率的管理者、包容并进的引导者、机制完善的保卫者与方便群众的服务者。

关键词：智慧城市;政府管理;政府角色

中图分类号：D63   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2020）05-0043-03

“智慧城市”的概念最早由IBM公司提出，意为利用信息与通信技术感知、分析、整合城市运行系统的关键信息，对城市管理与发展做出智能的响应，此时的“智慧城市”等同于技术导向型的“智能城市”。之后，“学界对智慧城市的概念进行了丰富，涉及范围不仅包括信息技术基础设施等硬实力，也强调公共管理与服务、可持续发展与创新等诸多软实力”[1]。也有学者从智慧城市建设根本目的的角度提出，智慧城市建设应解决或缓解各种问题，改进城市增长模式、提升生活品质[2]。本文认为，智慧城市建设是以信息技术的发展与创新为依托，实现科学性与高效性兼具的智慧化管理，根据城市的特色与人民的需求，建成一个美好的、可持续发展的城市。智慧城市的建设与政府作用有着密切的关系。

一、理想状态下智慧城市建设中的政府角色

在智慧城市的建设过程中，政府承担了管理者、引导者、保卫者和服务者四种角色。四种角色不是孤立存在的，也不可混为一谈，而是相互融合、相辅相成的。

（一）管理者角色

政府是智慧城市建设的管理者。首先，政府要统筹智慧城市的建设。在统一各方对智慧城市内涵理解的基础上，循序渐进地推进建设，整合多方资源，形成各行业之间的信息共享，整体推进智慧城市建设，保证建设项目有序高效的进行。其次，政府应坚持全面深化改革，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。基于大数据的智慧城市建设需要一个高效率的智慧政府，通过体制机制的改革，自上而下地打破层级、部门间的沟通屏障，提高行政效率，探索出适应智慧城市发展的智慧政府。

（二）引导者角色

新公共服务理论认为“政府的职能是服务，而不是掌舵”[3]，政府的作用在于与其他组织一起寻求问题的解决办法，结合我国新时代中国特色社会主义思想，政府要在统筹智慧城市建设的基础上，对各方进行引导。首先，政府要积极引导企业参与智慧城市建设。以务实的态度、科学的决策能力以及创新精神为企业创造良好的营商环境，注重大数据等智慧城市建设相关新型产业的发展，积极引入战略投资，为智慧城市建设提供经济保障和技术支持。其次，政府要注意人才的引進与培养。“智慧城市不是信息技术能够自动实现的，而必须依靠人和人力资本来实现”[4]。智慧城市建设需要与云计算、物联网技术相关的新一代技术型人才，也同样离不开适应于智慧城市新模式的新型管理人才，政府要注重培养相关行业人才并防止人才流失，也要引导各行业人才致力于智慧城市建设。再次，政府要引导普通市民参与到智慧城市建设中。为群众提供城市建设参与渠道，既能集思广益，又能接受民众的监督，以民众的需求促进智慧城市的发展。

（三）保卫者角色

作为智慧城市建设的保卫者，要对智慧城市的建设进行全面性与持续性的保护，保证智慧城市在发展过程中人民、政治等方面的安全。保护的全面性体现在政府要保证自身、企业、公民、国家等各方的信息安全与合理权益。智慧城市的建设以信息数据为基础，信息数据的泄露不仅会影响每一个公民个体，制约智慧城市的发展，重要数据的泄露甚至会危及国家安全;同时，在发展的过程中既要防止“办事难”“规则漏洞”等弊端为民众、企业带来损害，又要保证智慧城市项目成果的应用与运行。保护的持续性体现在对安全“防火墙”的不断加固和对相关的标准、法律、体系的不断完善。随着基础数据库的不断庞大，信息安全受到威胁的风险就越大，对信息的保护应持续增强;庞大的数据库也蕴含着数据的复杂性，这种复杂性延伸到生活中就会造成各种冲突，要以不断完善法律法规、标准体系的方法去解决城市发展带来的层出不穷的问题。

（四）服务者角色

政府要做以人民为中心的服务者。首先，要为企业和民众提供服务，为企业和民众提供全面的信息以及信息基础设施等服务。全面的信息服务和信息基础设施为智慧城市的发展奠定了基础，企业可知晓客观的投资环境与状况，合理地决定投资的进程;民众能了解智慧城市建设情况，充分享受如城市公共信息平台、云服务体系等智慧城市的建设成果。其次，政府必须关注公民的需要和利益。政府要从民众的角度出发，反思智慧城市是否真正智慧化。建设智慧城市的最终目的是满足人民对美好生活的需要，在智慧城市的建设过程中，应当将服务的便捷程度放在第一位，在做任何一个决定或推出任何一项服务之前，都应考虑此决定或服务是否符合人民的需要，是否真正便捷于民。

二、智慧城市建设中政府角色存在的问题

（一）管理者角色受限

管理者角色受限主要体现在体制机制制约与创新能力不足两方面。一方面，体制机制的制约会阻碍信息的沟通与交流，进而降低行政效率。在大数据时代，推行智慧城市进行信息整合并非易事。“政府等相关部门由于各自职能的不同，相互之间是缺少一种共同协作的体制机制”[5]。各层级、各部门的分割化，也会导致政府内部数据共享程度不足，各层级、各部门之间就会出现信息屏障，降低行政效率。同时，政府也经常出现执行力不足等行政效率问题。另一方面，创新能力不足会致使政府对智慧城市的管理落后于建设。智慧城市的建设依靠于技术的创新，智慧城市的管理依靠于政府管理能力的创新。在数据量与日俱增的时代，当管理能力跟不上技术的创新时，已建成的智慧城市项目的运营会受到阻碍，甚至停止运营。

（二）引导者角色错位

引导者角色错位主要体现在政府引导人才不足和公民参与智慧城市建设程度低。随着智慧城市的发展，人才的需求越来越大。对各类人才来说，政府在智慧城市建设过程中，未能采用有效的方式引导各类人才致力于智慧城市建设，持续如此，必然会制约智慧城市的发展;对普通群众来说，普通群众参与智慧城市建设程度低，很多人并不了解什么是智慧城市，甚至连“智慧城市”这个名词都没听过。这种引导者角色错位的现象，反映了本应当引导社会各界共同建设智慧城市的政府，更倾向于自身对智慧城市建设的问题，未能有效地引导人才和普通民众参与到智慧城市的建设中，从而出現了政府引导人才不足和公民参与智慧城市建设程度低的问题。有效地引导普通群众与各类人才共建智慧城市，不仅能为城市的建设带来活力，也能对城市的建设进行监督。

（三）保卫者角色乏力

首先，政府保卫信息安全的能力偏弱。随着智慧城市信息基础数据的不断庞大，信息安全风险性不断增加，智慧城市对信息保卫能力的需求与日俱增。在数据的采集、加工、分析、传递、储存的过程中，若信息安全受到威胁，不仅会影响公民个人与智慧城市的运行和管理，甚至会威胁到国家的信息安全。其次，政府对各方其他权益的保护不足。运行、保障等机制的落后，使建设者不能充分发挥能力、制约其创新，甚至项目投入运营后也可能会面临一系列风险;缺乏相应的考核评价体系，则不能统一各行业在“智慧化”“信息化”方面的评价标准，因此，智慧城市缺乏整合性。同时，各行业信息共享程度的不足，会引起信息基础设施如基础数据库的重复建设，不仅会造成资源浪费，项目建设效率也会降低。

（四）服务者角色弱化

首先，服务者未从民众的角度考虑智慧城市建设成果的便捷性。随着智慧城市发展的不断深入，各个政府部门、企业倾向于开发与本部门相关的政务软件，软件也具备诸如预约排队、线上缴费等实用功能，但为了使用不同部门的软件功能，许多人的手机上少则几款多则十几款各式各样的政务软件，而且每款软件除了软件自身的特色功能外，其他功能均有重合。各类政务软件虽然在一定程度上满足了部分群众的需要，但完全可以将各款政务软件的各种功能整合到一个平台上。政务软件的单独设计既浪费资源，又没有切实考虑民众的需要。其次，智慧城市建设成果的民众享用率低。很多市民并不知道当地存在本地生活、网络办事的手机软件，一部分中老年人即使知道，也由于不会用、担心不安全的考虑拒绝使用，仍然选择自己习惯的方式办理各种事务。究其原因是服务者对智慧城市建设成果的推广不到位，以至于无法形成一种新的政务、生活事务办理模式。

三、充分发挥政府角色，推进智慧城市建设

在统筹推进智慧城市的建设过程中，政府的管理者角色保证了其他三种角色的有效发挥;保卫者角色是智慧城市建设的基础，需在管理者与引导者的协调下共同作用于智慧城市建设;政府的引导者角色不仅需要在管理者角色的基础上进行发挥，还需要有保卫者角色进行保障;管理者、引导者与保卫者的最终指向是服务者角色，管理、引导与保卫的最终目的是服务。政府的四种角色相互协调共同作用于智慧城市的建设。

（一）明确规划方向，做注重效率的管理者

在明确发展规划的基础上，不能因政府的体制机制而影响智慧城市的建设，所以要加速自身体制的革新。一方面，要强化组织领导，智慧城市建设领导小组应对建设工作进行持续性的统筹与指导。通过建立反馈机制，在执行与反馈的过程中，既可以提高下级部门的执行力，又可以及时地发现问题，并将问题予以解决，落实智慧城市建设的具体工作。另一方面，加强各部门之间的联合，构成管理的系统化，防止因条块分割、信息共享不足造成的行政效率低下。政府可通过建立信息共享平台促进政府内部的数据资源共享，既可防止因资源重复建设而造成浪费，又可提高政府的办事效率。同时，加大各种法律、规定的执行力度，保证信息传导速度的提高与办事效率的提升。

（二）集合群众智慧，做包容并进的引导者

智慧城市的建设不仅是政府的责任，更需要集合全体人民的智慧，引导社会各界参与到智慧城市建设中。

首先，智慧城市建设需引入并培养大量的技术型与新型管理人才。人才引进方面，尤其要注意引入高层次人才，要加大落户、住房、减税等相关优惠政策的优惠力度，切实提高相关人才的福利待遇，吸引海内外的技术型和新型管理人才致力于智慧城市建设。人才培养方面，政府需注重与高校的交流、合作，适当扩大智慧城市相关强势专业的招生，保证培养相当数量的专业人才;同时，政府可以采取“委托培养”的方式，委托各高校培养相关专业的学生，给予学生一定的就业政策，在其毕业后为指定单位服务一定年限，在一定程度上保证了智慧城市建设人才的数量。必须要强调，不论何种人才，必须要给予其一定的空间，让各类人才充分发挥其专业才能与创新能力。

其次，智慧城市建设需加强公民的参与。一方面，加大政府对智慧城市的宣传，加强公民对智慧城市的了解。其中，主流媒体的宣传是必不可少的。主流媒体相比于其他大众媒体更具有话语权，通过主流媒体如广播电台、电视台和大型新闻网站进行宣传展示工作，更具有信服力。同时，主流媒体的影响力更广泛，较大的影响力能保证智慧城市的建设过程与建设结果被更多人知晓。另一方面，开拓公民参与智慧城市建设的渠道。例如，广播电台、电视台可以定期增加智慧城市建设相关的互动环节，包括电话、短信和微信留言等方式，大型新闻网站可以通过留言和设立意见信箱的方式收集民意，也可以通过一些激励方式，如抽奖、发现金红包鼓励市民说出自己的看法。同时，智慧城市建设部门需设立专门的信息收集岗位，通过信息收集员多层次、多渠道地收集上述及其他途径的意见、建议与要求，并进一步整合信息，向上级反馈，再由上级部门进行下一步决策，促进智慧城市的建设。

（三）增强保障能力，做机制完善的保卫者

保卫者需要不断加强智慧城市建设的保障能力，一方面是信息安全保卫能力，通过技术保证智慧城市的数据信息安全;另一方面是形成针对智慧城市建设的机制与体系，保证智慧城市建设者与智慧城市建设成果受到严密的法律保护。

引入企业战略投资，不断整合各类数据至“云服务平台”，建设并完善“云服务平台”。企业应不断提高核心技术研发能力与安全经验，集中技术力量维护“云服务平台”，即达到信息共享的目的，又尽最大力量保证了各类“云服务平台”的安全;同时，政府各部门也要不断学习，不断提升技术水平，培养适应于智慧城市的新型管理人才，保证与企业之间的顺畅沟通，齐心协力维护信息安全。

不断补充智慧城市建设的标准规范，持续完善各类运行、保障等机制，形成真正的智慧城市体系。一方面，要有一定的预见性。在任何智慧城市项目建设之前，应当形成针对智慧城市建设项目的运行保障机制和科学的智慧城市建设项目评估考核体系，通过将各项有代表性的指标量化，政府内部合理分工实施动态性的监管，保证项目的顺利进行与项目成果的成功验收。另一方面，要有持续性。随着智慧城市建设项目的开展，一定会暴露一些无法预料的问题，政府应在出现问题时及时补救，及时地完善运行保障机制，防止因各种漏洞制约项目的运行。

（四）提升服务水平，做方便群众的服务者

政府建设智慧城市的目的，是为公民提供更美好的生活，任何时候都不应当忽略“人在城市的主体地位”[6]。所以作为服务者的政府，要不断提升公共服务水平，为民众提供更多真正便捷的服务。

首先，增强公共服务的便捷性。便捷性是民众的需要，为了解民众的需要，政府内部要改变“上传下达”的传统政府信息传递模式。要依靠政府内部的体制、机制改革，通过内部的反馈机制，从基层逐层向上反馈，清楚地了解民众的所思所想。同时，也要开展各类民意调查，保证政府的每一项决定、每一个建设项目都能考虑到民众的真正需要。例如，为方便民众办事，很多单位都发布了政务软件，提供给民众网络办事的渠道。但是从市民的使用习惯来看，微信、支付宝才是主流。虽然设计一款软件需要付出相当的时间与精力，但是在便捷程度上远不如微信公众号、微信小程序这类已经普及的方式。真正地从市民的角度出发，只需要把资源整合到微信上，既方便了民众，提升了服务水平，又节省了相关单位的时间与精力。

其次，提高智慧城市建设成果的共享率。正如“引导者角度”所述，政府需要引导公民参与到智慧城市建设中，政府作为服务者同样需要引导公民享受智慧城市的建设成果，达到让居民享受更便捷的生活的目的。引导公民享受智慧城市建设的成果，需要加大对智慧城市建设成果的宣传，从根本上讲，需要提高信息化与人民生活的融合度，这需要从生活的方方面面入手，让人们感受“智慧生活”带来的变化，逐渐接受并习惯生活的“智慧化”，形成新的生活模式。

参考文献：

[1]鲁竞夫.深圳智慧城市建设基础分析[J].珠江论丛，2014（2）.

[2]夏昊翔，王众托.从系统视角对智慧城市的若干思考[J].中国软科学，2017（7）.

[3]丁煌.西方行政学说史[M].武汉：武汉大学出版社，2004.

[4]张楠，陈雪燕，宋刚.中国智慧城市发展关键问题的实证研究[J].城市发展研究，2015，22（6）.

[5]柯昌波.我國智慧城市建设经验探索及推进策略分析[J].中外企业家，2019（25）.

[6]吕淑丽，薛华，王■.智慧城市建设的研究综述与展望[J].当代经济管理，2017（4）.