新型农村社区建设中政府角色转换探析

张璐

摘要：新型农村社区是中央政府在2006年提出的，并大力推广的新型农村社区模式。到目前为止，新型农村建设发展已经经历了试点、推广和提升等阶段，每个阶段政府都扮演着不同的角色，起着重要的作用。文章在总结政府在新型农村社区建设过程中不同阶段所扮演的角色分别为试点阶段的引导者和建立者、推广阶段的掌舵者和支持者以及提升阶段的服务者和协调者。

关键词：新型农村社区；政府角色；发展阶段

自从20个世纪80年代末期，我国进行改革开放，经济就开始飞速发展，尤其是部分开放较早的城市早在20世纪末期已经达到欧美等发达国家水平。但是随着经济的不断发展，地区之间和城乡之间发展不平衡问题越来越凸显出来。尤其是在我国部分农村地区，由于经济发展相对落后，基础建设滞后、公共服务项目匮乏：在我国达到全面小康社会之后，农民对居住、医疗、卫生以及其他生活环境要求也在增高，新型农村社区由此而产生。

新型农村社区是将原有的几个行政村村庄或者屯子合并在一起，以节约土地，提高土地利用率和生产效率、提高农民生活水平为目的，在农民自愿加入的前体下，建立起来的有别于传统行政村，而又与城市社区具有一定区别的新型农村社区模式。而我国新型农村社区的建设并非一种自发的发展过程，而是在政府政策引导下建设过程，所以在其建设的过程中政府部门所起到的作用至关重要。本文在对我国新型农村社区建设发展阶段进行科学划分前体下，对我国新型农村社区建设的不同阶段中政府的角色进行分析。

一、新型农村社区建设发展阶段划分

新型农村建设的目的是为了满足农民在物质、卫生以及其他生活或者精神需求，将原有城乡之间鸿沟逐渐拉平，使其可以享受到我国经济发展所带来的物质与精神成果。所以这就要求在建设新型农村社区时不仅仅是将农民原有的房屋进行翻修，或者是将原来农民集中起来居住，或者是仅仅缩短原来城乡之间的物理距离，而是营造一种与城市居民一样的生活形态，享受相同的医疗、卫生服务，享受相同的文化、物质建设。总而言之，新农村社区就是要建设成为与城市居民在物质、文化与精神层面无差的生活形态。本文选取我国新型农村社区建设重要事件，依次将新型农村建设发展过程划分为试点阶段、推广阶段和提升阶段。

第一，新型农村社区建设的试点阶段。2006年，国务院颁发文件提出建设新型农村社区的目标要求和总体思路。2007年，在中国共产党的第十七次代表大会上，中央将新型农村社区和现有的城市社区一并归为城乡社区这一范畴，这表明社区将不仅仅是出现在城市的生活形态，农村同样可以建设社区。到2008年底，全国共批准建设304个新型农村社区建设实验县（区）。

第二，新型农村社区建设的推广阶段。

2009年，国务院于十日颁布文件指出：“以中心村为核心，以农村住房建设和危房改造为契机，用5年左右时间实现农村社区建设全覆盖：“逐步实现农村基础设施城镇化、生活服务社区化、生活方式市民化……”。2010年审议通过的“十二五”规划纲要强调，强化城乡社区自治和服务功能，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体，标志着我国农村社区建设进入全面推进的新阶段。

第三，新型农村社区建设的提升阶段。新型农村社区建设提升阶段是指在对现有新型农村社区建设的基础上对存在的问题、建设发展中的不足等进行解决和完善，让已经完成建设完成的新型农村社区更加完善、科学和符合地区农民发展需求。由于我国东南沿海地区、中部地区以及西部相对贫穷的地区经济发展存在很大的区别，因此开始进行新型农村社区的准备条件不同，开始进行新型农村社区的时间不相同，现阶段新型农村社区建设发展的程度也不一样，这就造成现阶段不同省市地区进行新型农村社区建设的提升阶段也存在差异。

二、新型农村社区建设不同阶段的政府角色

（一）试点阶段的引导者和建立者

由上文叙述的新型农村社区建设发展历程我们可以知道，在2006年到2008年这一阶段全国新型农村社区的建设均是在中央政府的全力指导下，实行全国统一规划、统一建设的方针进行在全国有能力有条件的地区率先进行试点实验。在这一阶段，新型农村建设的方向、原则、建设的目的以及建设的核心均是在中央政府的引导下完成的，农民只是新型农村社区建设的直接受益者、参与者和实施者。所以在新型农村社区建设的试点阶段，政府是是扮演新型农村社区建设的方向引导者和制度的建立者。而在这一阶段作为新型农村社区建设的主要实施者、参与者与受益者——农民，由于未呈见到新型农村社区建设带来的利益，此时而定农民一般不会主动参与在新型农村社区的建设中去，他们一直是处于一种观望的态势，还没有完全成为新型农村社区建设的主体。

此外，我们还应该明确在新型农村社区建设还处在试点阶段时，全国新型农村建设的步伐均是在中央政府的统一指挥和安排下进行的，因此在这一建设的试点阶段，我们所说的“政府”应该特指为“中央政府”。在这一阶段，中央政府是新型农村社区建设的主导者，其从国家农村发展的战略高度上对新型农村社区建设进行原则上的把握、方向上的掌舵、目标上的制定以及制度上的完善，从科学发展层面保证我国新型农村社区建设的合理性和科学性。纵观整个阶段，中央政府主要扮演两个角色——引导者和制度建立者，具体工作为：第一，以科学发展观为指导原则，通过国家农村发展的战略眼光审视新型农村社区建设的未来的发展前景：第二，制定并完善新型农村社区建设的相关指导政策、法律法规以及相应的制度，总结试点地区建设过程中的经验和教训，引导全国各个地区积极开展新型农村社区建设试点工作。

总之，在新型农村社区建设的试点阶段，中央政府首先的做好建设的引导者，正确把握建设的方向，然后在总结试点地区建设过程中的经验和教训的基础上制定相应的新型农村制度的建立者。

（二）推广阶段的掌舵者和支持者

2008年底新型农村社区建设由原来的试点阶段发展到全国范围内的推广阶段，全国各个地区省市均开始进行新型农村社区建设。在新型农村社区建设的推广阶段，政府就不仅仅特指中央政府，这时期的谈论的“政府”应是包括中央政府在内的各级地方政府，而在这一阶段的新型农村社区的建设的过程中起到主要作用的是各级地方政府。在这一时期，各地在当地政府的带动积极开展建设新型农村社区。此时，当地政府不仅要正确引导农民积极主动的参与到新型农村建设中去，最为重要的是在准确分析当地情况前体下，选择最符合自身发展要求的“社区模式”进行社区建设，做好“掌舵者”。本文需要特别指出的是在新型农村社区建设的过程中，做好“掌舵者”政府中乡镇等基层政府的职能尤为重要。因为众多的乡镇政府是我国最基层的政府机构之一，其对自身所属行政村的经济发展情况、土地使用情况以及人口特点等最为熟悉，对符合该地区发展的“社区模式”的把控也最有说服力。所以其是推广阶段新型农村社区建设最为重要的“掌舵者”。

在新型农村社区建设的推广阶段，政府不仅要做好社区建设的“掌舵者”，也应该做社区建设发展的支持者。这这一阶段，政府可以在政策和财政上对新型农村社区建设进行支持。在政策上，主要是适当推出一些适合新型农村社区发展的政策，对有利于新型农村社区建设的项目适当给与政策倾斜。在财政上，各级政府可以适当加大对新型农村社区公益设施和组织的财政支持和投入。

总之，进入新型农村社区建设的推广阶段，农民这一新型农村社区建设的主体已经开始积极主动的加入其中，但其对如何建设、怎么建设新型农村社区还不甚了解。所以此时就需要政府部分做好建设的引导者和支持者。

（三）提升阶段的服务者和协调者

对于部分新型农村社区建设发展成熟、制度建立并得到完善、社区农民素质得到极大的提高、社区建设处理良好的发展态势，进入新型农村社区建设提升阶段的地区，政府应当逐步退出社区建设的主导地位。此时，社区建设的中坚力量和主导者者应该是社区农民和社区内的各种组织。

在这一阶段，新型农村社区建设的主导者应该有先前的政府转换为进入新型社区的农民，政府也不再是新型农村的引导者、建立者、掌舵者和支持者，而是转变为新型农村社区建设的服务者和协调者。作为新型农村社区建设提升阶段的服务者，政府在这一阶段的主要职责是为新型农村社区建设提供制度保障、法律法规支持、公益服务和为社区发展创造有利的外部环境。作为新型农村社区建设提升阶段的协调者，政府主要是对社区发展过程中的经济行为进行监督和管理，使得社区经济行为正常合法进行对各级政府部门和社区之间的关系进行协调，让各级政府与社区共同努力发展社区：协调好各种类型新型农村社区的关系，让不同类型的社区各行其志、各司其职、协同发展、相互学习、相互促进。

三、总结

我国新型农村社区是在政府进行规划设计、政府和社会共同给予基础设施投入等方面的扶持引导中发展建设而来，并不是一个自然形成的过程。在这个过程中建设过程中，政府所起到的作用十分巨大。因为在新型农村社区建设的试点阶段、推广阶段和提升阶段中每个阶段所处的形势不同，面临的问题也各异，所以政府部门的职能和工作重点也随之发生变化。这就要求政府在新型农村社区建设过程中及时的转化自身角色，做好新型农村社区建设试点阶段的引导者和建立者、推广阶段的掌舵者和支持者、提升阶段的服务者和协调者。只有政府能够在新型农村社区发展过程中认清自身职能所在，及时转换角色，才能推动新型农村社区进行合理化、科学化的建设。