70年来我国0～3岁婴幼儿托育服务政策的发展历程及未来展望

2020-05-19罗佳欣左瑞勇

早期教育(教育教学) 2020年1期

罗佳欣左瑞勇

2019年5月9日，国务院办公厅印发了《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，该文件的出台对我国新时代0～3岁婴幼儿托育服务的发展具有重要意义。中华人民共和国成立以来，我国出台了许多关于0～3岁婴幼儿托育服务的政策，梳理0～3岁婴幼儿托育服务政策的发展历程，有助于把握托育服务政策的现状和未来发展趋势。“全面二孩”政策实施以来，没有迎来生育的高峰，相反，人们的生育意愿持续低迷，对儿童父母进行的调查表明：“有生育二孩意愿的仅为20.5%，不想生育二孩的比例高达53.3%。”[1]人们生育意愿低迷和托育服务事业的发展有着密切的联系，“高达86.5%的家庭将‘没人照管列为生育二孩的最大困难”[2]，人们担心婴幼儿无处可托。能否解决好0～3岁婴幼儿托育服务关系着能否践行党的十九大所提出的“幼有所育”思想。

一、中华人民共和国成立70周年以来我国0～3岁婴幼儿托育服务政策的发展历程

（一）1949年～20世纪80年代中后期：国家高度重视，供给主体带有公共福利性

中华人民共和国成立以后，经济发展需要大量劳动力的投入。妇女作为重要的劳动力，需要为其解决照顾孩子的后顾之忧。这一时期，国家通过单位实行带有福利性质的托育服务。

1956年由教育部等部门联合发布了《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》，文件中指出，“在托儿所方面，则统一由卫生行政部门领导”“幼儿园统一由教育行政部门领导”。由此我们可以看出两点：一是将学前教育的机构划分为托儿所和幼儿园；二是将托儿所和幼儿园在主管单位上做出了划分，但是依然存在主管归属不明确的问题，托儿所虽然划归为由卫生行政部门领导，但是仅仅只有业务上的指导，在机构的管理上责任仍然不明确。同年，由教育部发布的《关于中小学、师范学校的托儿所工作的指示》中指出，“运用各方面的力量，举办了各类不同类型的托儿所”。1958年由中共中央、国务院颁布的《关于教育工作的指示》中指出，“学龄前儿童大多数都能入托儿所、幼儿园”。从这两个文件可以看出托儿所作为托育服务的载体，国家对其高度重视，对托儿所的种类、数量都做出相应要求，力保每个孩子都可以享有托儿所的照护，每个家庭都能享受到托育服务。1980年，卫生部发布的《城市托儿所工作条例》（试行草案）确定了婴幼儿教养工作、卫生保健工作等内容，确定了托儿所的性质。1981年，由妇幼卫生局颁发了《三岁前小儿教养大纲（草案）》，首次针对0～3岁婴幼儿的教育工作进行明确的规范，提出了托儿所教养工作的原则、任务、内容和要求。1985年，卫生部颁布了《托儿所、幼儿园卫生保健制度》，重视婴幼儿的身心健康发展和在托儿所活动时的安全。之后又颁布了《托儿所、幼儿园建筑设计规范》，要求设计出更科学、规范的儿童活动场所。这两个文件细化了托育服务的相关要求，希望提升托育服务的整体质量。

从上述关于托育服务的各类政策可以看出，在这一时期，我国高度重视0～3岁婴幼儿的托育服务，出台了专门针对0～3岁婴幼儿群体的政策文件，并且“从1950年代始，国家就开始试图在全国逐步建立起一个惠及广大劳动者的公共托幼系统”[3]来支持女性就业、推动经济增长。在经济支持上“国家承担了0～3岁早期教育服务的绝大部分成本费用”[4]，挑起0～3岁的托育工作的经济重担。国家作为托育服务的供给主体，通过“家长制的福利共同体”[5]来支持公共托育服务，在这样的模式下，婴儿出生56天以后，便可以送入由单位兴办的托儿所里享受托育服务，体现出这一时期的托育服务带有明显的公共福利性。

（二）20世纪80年代中后期～2010年：国退民进，供给主体由单一走向多元

1978年我国实施了改革开放政策，并在1984年召开的党的十二届三中全会上通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，至此我国步入了由計划经济转向市场经济的改革发展时期。在经济体制改革的社会背景下，我国0～3岁婴幼儿托育服务的供给主体由单一走向多元，由国家提供的福利保障逐渐过渡为由其他社会组织承担。

1988年，由原国家教委发布的《关于加强幼儿教育工作的意见》中明确指出，“养育子女是儿童家长依照法律规定应尽的社会义务”“家长送子女入园理应负担一定的保育、教育费用”“发展这项事业不可能也不应该由国家包起来”，明确了每个家庭在婴幼儿托育工作中的责任与义务，托育工作开始回归家庭，国家的责任淡化，“0～3岁早期教育服务由原先的福利性质服务转变为家长付费的购买服务”[6]。1995年，由原国家教委颁布的《关于企业办幼儿园的若干意见》中指出，“深化改革，积极稳妥地推进幼儿教育逐步走向社会化”“将所办的幼儿园交给当地教育行政部门规划，以多种形式继续办好，或由社区办，或由具备条件的团体、个人承办”，再一次强调单位福利制度下的公共托育转向了社会和市场，婴幼儿的托育服务需要通过市场等多元主体的参与来填补国家供给的不足。2001年，由国务院印发的《关于基础教育改革与发展的决定》中提到，“大力发展以社区为依托，公办与民办相结合的多种形式的学前教育和儿童早期教育服务”。同年，由国务院印发的《中国儿童发展纲要（2001～2010年）》中强调，“发展0～3岁儿童早期教育”“同时鼓励社会多渠道、多形式发展幼儿教育”。这时我国托儿所的数量缩减严重，许多婴幼儿没有机会进入托儿所，出现了托育难的问题。国家鼓励以多种形式开展托育服务，再一次推动了托育服务的市场化和社会化，我国带有公共福利性质的托育服务已经逐渐淡出人们的视野。

从上述关于托育服务的各类政策可以看出，在这一时期，国家对0～3岁婴幼儿的托育服务做出了调整，从社会福利和公共服务中让位给市场，企业办或机关办的托儿所萎缩消失，单位福利制已经解体，托儿所的举办主体由单位转为个人。政府的职责也进行了调整，公共托育体系逐步瓦解，“政府几乎没有针对1～3岁儿童群体提供任何公共服务”[7]，0～3岁婴幼儿的托育服务已经由国家为主体转向市场等多元主体共同承担，通过引入非政府力量来弥补政府部门供给的不足，表现出市场化、社会化的倾向。

（三）2010年至今：基于多元供给主体的综合性托育服务体系逐步形成

2010年以来，学前教育面临着“入园难、入园贵”、托育机构不规范等问题，引起了党和国家对学前教育的高度重视。2015年“全面二孩”政策开始实施，虽然人们生育意愿不强，但是我国人口基数大，0～ 3岁婴幼儿的托育服务供需矛盾依旧突出，形成多元供给主体的综合性托育服务体系是大势所趋。

2010年11月，由国务院印发的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中提出，“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性”“提供‘广覆盖、保基本的学前教育公共服务”。文件中出现“学前教育公共服务”一词表明学前教育具有公益性的特点，意味着国家对于托育服务的理念开始转变，国家是托育服务的供给主体之一。2011年国务院印发的《中国儿童发展纲要（2011～2020年）》中指出，“积极发展公益性普惠性的儿童综合发展指导机构”“为0～3岁儿童及其家庭提供早期保育和教育指导”，再次明确学前教育的公益性以及普惠性，并要求为家长提供科学育儿的指导，重视家庭教育。在政府的牵头下，市场、社区都将开展对0～3岁婴幼儿托育服务的进一步探索。2015年“全面二孩”政策实施，政府对0～ 3岁婴幼儿的托育服务持续保持高度关注，在2016年到2017年期间“国家卫生计生委公开了7份对于托育服务建议的回复”[8]。2019年5月9日，由国务院办公厅印发的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》中提出，“家庭为主，托育补充”“政策引导，普惠优先”等原则以及“加强对家庭婴幼儿照护的支持和指导”“加大对社区婴幼儿照护服务的支持力度”等主要任务，这表明家庭是婴幼儿照护的主体，国家会提供科学的教养方式帮助家庭更好地照护婴幼兒，由社区承担的照护服务将逐步完善，并成为人们的优先选择。同时政府将不断完善相关的政策法规，引导市场和第三方部门发展普惠性婴幼儿照护机构。

从上述关于托育服务的各类政策可以看出，这一时期，国家高度重视0～3岁婴幼儿的托育服务，我国的托育服务事业迎来了发展的新机遇。国家作为托育服务的供给主体之一，承担了托育服务的相关责任并且发挥着主导和引领的作用。近年来，中华人民共和国国家卫生健康委员会对中华人民共和国全国人民代表大会和中国人民政治协商会议的一系列回复中多次提到“鼓励发展多种形式的机构”，意味着市场机制在托育服务中发挥着巨大的作用，市场是托育服务不可或缺的供给主体之一。同时不能忽略的供给主体是第三方部门。第三方部门在我国实施市场经济以后不断壮大，填补了托育服务的空白区域。总体而言，这一阶段政策的实施促进了基于多元供给主体的综合性托育服务体系逐步形成。

二、我国0～3岁婴幼儿托育服务政策的未来展望

新近颁布的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》为我国新时代0～3岁婴幼儿托育服务事业提供了广阔的发展前景，然而相关的政策法规体系的完善还任重道远。本研究认为，未来我国托育服务政策法规的设计与制定应坚持和体现三个导向，以契合、适应和推动我国“全面二孩”政策的实施，促进我国学前教育事业高质量发展。

（一）以公益—普惠为导向，继续探索多元供给主体的托育服务体系

首先需要明确的是托育服务是一项具有公益性的事业，正如《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中所说，托育服务是属于“学前教育公共服务”的范畴，出台的政策法规应该继续坚持公益性的导向。其次需要明确的是我国要大力发展普惠性托育服务事业，“普惠性是以普遍惠及、人人享有为价值取向”[9]，政策法规的出台要以普惠性为导向。我国人口基数大，单凭政府一方不能满足和负担巨大的托育需求，所以需要以公益——普惠为导向去制定相关的政策法规，进一步构建多元供给主体的托育服务体系，促进托育服务事业的发展。

政府作为托育服务的供给主体，供给方式可以分为政府直接提供服务和政府购买专业服务。政府直接提供服务的形式带有明显的公益性和普惠性，以在公办幼儿园开设托幼班为主，为两岁以上的孩子提供托育服务，这也是托育一体化的尝试；政府购买专业服务的形式主要以政府和社区联动进行，比如政府在社区设立托幼点。市场为供给主体主要以营利为目标，方式以办民办园、早教机构为主。第三方部门为供给主体的服务对象较为单一，企业办的托育服务对象为企业员工，形式多为企业自行出资提供的服务，例如企业亲子室，是带有企业福利性的托育服务。

政府作为托育服务的主导者，起着表率作用，同时掌握着托育服务的发展方向，引领着托育事业向公益性和普惠性发展。所以对于政府这一供给主体而言，在未来的政策中首先需要明确规定：在各地区公办园开设的托幼班需要达到的数量；在设计政策法规时规划好具体的财经经费，增加政府对托管点的资金投入。市场作为主体，在托育服务中占有很大比例，一定程度上缓解了托育供需矛盾，市场应该保持活力并且保证托育的质量，在公益性、普惠性的导向下推动托育事业的发展。对于市场这一供给主体而言，国家应该针对市场出台相关政策，比如规定市场中的托育机构在每周固定的时间为市民提供免费的托育服务，加强托育服务的社会支持。第三方部门填补了托育服务中的空缺。对于第三方部门这一供给主体而言，在未来政策中应倡导服务对象适度扩大，由企业职工扩大到附近的居民。我们要将0～3岁婴幼儿托育服务事业视为一项民生工程，探索多元供给主体托育服务体系需要通过相关政策的建立和完善来实现。

（二）以便利—多样为导向，不断丰富托育服务形式

托育服务需要为家庭提供便利的服务，节省每个家庭接送孩子的时间成本以及人力成本，帮助父母解决兼顾工作与照料孩子之间的矛盾，同时满足不同家庭的多样化托育服务需求。所以，进一步促进我国0～3岁婴幼儿托育服务事业的发展，需要不断地丰富托育服务形式，这需要依靠国家出台的相关政策来实现。

根据有关调查的数据显示，“0～3岁婴幼儿在我国各类托幼机构的入托率仅为4%”[10]，和丹麦的3岁以下婴幼儿的入托率为65.2%以及挪威的3岁以下婴幼儿托育率为54.7%[11]相比差距较大。但是我国托育服务的需求量巨大，根据上海妇联的调查显示，“需要婴幼儿托管服务的家庭占到了88.15%”[12]。巨大的数据反差背后反映的是我国的托育服务形式单一，没有明确的政策激励托育服务形式趋向于多样化发展，未能满足不同家庭的托育需求，托育服务的需求与供给之间存在较大矛盾。

当前社会上常见的托育运行载体为：托育机构和社区。我国实行社会主义市场经济体制以后，市场化的托育机构大量涌现，是满足人们托育需求的主要运行载体。但是我国目前的托育机构类型大多是公办园、民办园所开设的托班和早教机构，形式较为单一，数量不多。少数地区出现“托育沙漠”的情况，婴幼儿的居住地和托育机构相隔甚远，极不便利。纵观世界各国，丹麦的托育形式有“课后活动中心”“开放式课后活动中心”[13]，美国有“学步儿看护中心”[14]。这些都是不同形式、不同时间段的托育机构，具有多样、便利的特点，对我国具有借鉴意义。所以政府可以出台在某城市开展托育服务试点工作的政策，如果试点效果好，符合我国国情，再进一步推广到全国。除此以外，我国各个地方可以因地制宜地创办托育机构，例如我国内蒙古自治区的“草原流动幼儿园”[15]深受当地居民的喜爱。政府可以在类似的地区出台优惠政策，鼓励创办符合当地实际情况的托育机构。另一类运行载体是社区，根据相关研究表明，“有79.87%的受访者希望托育机构在居住社区内或邻近社区”[16]，原因是社区中的托育服务大多是政府购买服务，托育质量有保障并且离家距离近，十分便利。所以政府在未来的政策中要规划、建设和常住人口相匹配的托育服务设施，大力发展以社区为依托的托育服务。未来的政策制定者和实施者应当关注如何丰富托育服务形式，以此推动我国托育服务事业的不断发展。

（三）以安全—发展为导向，持续健全托育服务监管机制

对于托育服务而言，首当其冲的便是安全，应该在确保以安全为核心的托育服务质量的基础上，推动我国0～3岁婴幼儿托育服务事业的发展。基于这种认识，托育服务事业的健康發展，离不开健康的监管机制保驾护航。为此，国家必须通过顶层设计，在未来的政策法规制定中，持续健全我国托育服务的监管机制。

近年来，托育服务供不应求，但是托育服务监管机制的政策法规缺位，托育服务质量参差不齐，不利于我国托育服务事业的健康发展。“对于0～3岁婴幼儿托育服务及早期发展服务体系，尚没有明确的目标定位和政府职能定位，在实际工作中无法可依，部门之间职责不清、相互推诿等问题无法解决”。[17]目前，各类托育机构层出不穷，由于国家没有出台统一的托育服务准入标准以及没有确定0～3岁婴幼儿的教育主管部门，许多机构没有工商或是教育部门运营的许可，不具备托育资质，多以“黑托”的身份存在。一些托育机构在取得办学资质后，存在服务质量欠缺的情况，现在市场上的托育机构多以营利为目的，将托育服务的质量放在次要地位，发生不少虐童事件，表明托育监管存在灰色地带。

为了改变当前托育服务良莠不齐的状况，促进我国托育服务事业的健康发展，就要持续健全托育服务的监管机制。在未来出台的政策中首先明确0～3岁婴幼儿的行政主管部门，托育服务的监管需要由行政管理机构牵头推动。我国的托育服务事业曾有过比较明确的行政主管部门，1956年由教育部等部门联合发布的《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》中规定“由卫生部门统一领导”，但是二十世纪九十年代以后，没有明确的行政主管部门。其次政府需要扮演好守门员和裁判员的角色，针对托育机构出台相应的监管政策法规，将托育服务制度化、法治化、标准化。具体而言，可以率先从以下两个方面出台相关监管政策：其一，在机构管理规范方面明确托育机构的规范标准，包括准入机制、退出机制、机构建设规范、运营管理规范等。除此以外，政府可以增加对托育机构违法违规行为的投诉渠道，例如设立电子投诉信箱，同时加强对托育机构的日常检查，加大对其违法违规行为的查处力度。其二，在从业人员资质标准方面提高托育机构人员的从业标准，强化人员考核制度，对育婴师、营养员等专业人员进行职前培训，通过测试合格后方能上岗，促进托育服务质量的提高。国家应把0～3岁婴幼儿托育服务纳入我国教育的总体规划中进行顶层设计，持续健全托育服务的监管机制，推动托育服务事业健康、安全发展。