行政诉讼中司法权与行政权之关系重述

张坤世

（湖南省高级人民法院，湖南 长沙 410001）

行政权与司法权是国家权力体系的重要组成部分，系为实现国家治理而进行技术性分工的结果，也是国家机关正常运作的客观要求。两者之间的关系是现代任何一个国家政治社会生活中不可回避的重大命题，因而相关研究论述已有不少，也取得了一些基本共识。然而，从目前我国现实生活看，近年来屡屡出现的行政妨碍司法①典型如“华阴法院押送31 辆涉案工程车回陕在山西被交警扣下”，详情可参阅《华商报》2014 年6 月14 日A11 版。、循环诉讼怪圈②典型如“长沙某大学教师球场猝死，人社局拒认定工伤被四判败诉案”。该案出现了“行政机关作出不予认定工伤的决定→法院判决撤销并责令重作→行政机关再作同样的认定→法院再判决撤销→行政机关再作不予认定决定→法院再判决撤销”的循环怪圈，行政机关与司法机关各持己见，互不相让，引发强烈社会反响。详情可参阅南翔：《教师在校工余时间自行打篮球 突发疾病死亡能否视同工伤》，载于《中国医疗保险》2015 年第12 期。、法院参与行政执法③不少地方政府在专项行政工作中，将法院作为成员单位（也有的法院主动请缨，自愿成为成员单位），给法院布置行政任务，并在文件中明确。等现象，扭曲了本应和谐的行政与司法之关系，影响了我国法治形象。在中国法治语境下，如何正确认识和处理司法权与行政权的关系，仍然是一个十分重要且紧迫的问题。

一、应然考量：我国法治语境中的行政与司法

在我国的宪法架构下，一切权力属于人民。行政权是指国家行政机关（包括法律、法规及规章授权的组织）依照法律授权执行国家法律规范，组织、管理社会公共事务的权力。人民法院及其工作人员依据法定职权和法定程序，对当事人提出的主张通过诉讼程序进行判断，并进行终局性裁判的权力，是司法权的重要组成部分，本文直言司法权。两种权力均来源于人民代表大会，均体现国家意志，都具有确定力、拘束力、公定力，并以国家强制力保障实施。但是，两者在权力分工上的不同机关，在权力性质、社会功能、价值追求、裁决对象、启动方式、独立性与公开性等方面存在明显区别。而作为执行相同法律法规、追求同一法治目标的不同机关，行政权与司法权在维护公民合法权益，促进法治建设上又具有一致性，既有分工也要配合。因此，从宪法架构及法治实践出发，我国行政机关与人民法院之间的基本关系如下。

（一）各自依法独立行使职权、相互尊重

司法权与行政权二者的关系经历了“行政权司法权合一—司法权隶属于行政权—司法权监督行政权”的发展历程。独立行使职权是国家权力行使的应有之义，我国宪法规定，人民法院、人民检察院依照法律规定独立行使职权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。各级人民法院依法独立行使审判权，各级人民检察院独立行使检察权。在实践中，审判权表现形式有刑事判决、刑事裁定、民事判决、民事裁定、民事调解、行政判决、行政裁定等。行政权表现形式有行政立法、行政许可、行政强制、行政处罚、行政合同、行政征收、行政给付、行政指导、行政确认等。在具体运行规则的确定上，司法权一般体现审慎、克制的特点，具有被动性、独立性、中立性、终极性，以实现公平、正义为基本目标。而行政权的行使则以合法、高效为基本原则，具有主动性、灵活性特征。不同的职能、属性决定了两权有着不同的运行规则，并在实践中形成了相对独立与封闭的运行系统。在法律规定的范围内行使职权是两权独立行使的客观要求，否则就属于权力滥用，这也是“职权法定原则”的基本内涵。

行政权与司法权相互尊重是指行政权与司法权应相互尊重对方由法律法规授权的权力管辖领域，在两者对同一事项具有管辖权时适用“先管优先”的冲突处理规则[1]，以及在一方权力已经运行的情况下，另一方不得另行对同一行为（包括相同的对象、相同的法律关系）作出与其不一致的决定。

首先，司法权与行政权应相互尊重对方的管辖领域，不能“越位”行使权力。法院在审判过程中，对法律、行政法规授予的行政职权必须给予足够的尊重，不能侵犯或以司法权代替行政权。尤其在行政行为作出之后，司法权正式启动进入程序的情况下，司法应保持克制。司法权的介入可以是民事审判、刑事审判，还可以是行政审判。行政审判可以依法监督行政权，但刑事、民事审判不能直接制约行政权，在行政行为作出之后才进入程序的民事审判和刑事审判原则上不能作出与行政行为相悖的裁判。例如，在工伤认定案件中，根据国务院工伤保险条例规定，工伤认定属于社会保险行政部门的职责权限。是否认定工伤，由行政部门根据事实和法律先行判断。对行政法规明确授予社会保险部门的行政确认权，法院不能“僭越”。当然，可以通过适当形式（如司法建议）明示法院的裁判要旨，指导行政执法。

其次，两权之间的相互尊重还体现为先介入的权力具有优先管辖权，另一权力对此管辖权应予以尊重。在一方行为已经作出时，另一方就不能针对同一对象与法律关系作出与之相悖的行为。例如，“交警拒绝放行法院查扣车辆案”，2014 年6 月5 日，陕西省华阴市法院作出民事裁定，对被告租赁原告的车辆予以查封、扣押。当华阴法院执行车队进入山西省原平市市区附近时，数十名交警在车队的不同位置拦截，随队法官即向执勤交警出示了相关法律文书及证件，但交警拒绝放行，并将全部31 台车辆拖走。此案涉及法院与行政机关之间的“执法碰撞”，即行政权对抗司法权的行为。在法院已经先介入并作出裁定的情况下，交警部门不再享有管辖权，应对法院行为予以充分尊重，更不能作出相悖的行政行为。

（二）司法依照法定权限和程序监督、支持行政

为了控制行政权的膨胀与滥用，利用司法权对行政权进行制约，这是现代国家权力配置体系的一个基本特征，这种监督制约功能主要是借助行政诉讼或司法审查制度这一载体来实现的[2]。但是，为了不损害行政权的独立性和基本效能，必须通过立法规定的权限和程序使这种监督保持在一个适度的范围之内。

一方面，法定受案范围决定监督的广度。行政诉讼的受案范围指人民法院受理行政案件的范围，它决定了司法权监督行政权的外在界限。行政诉讼受案范围的科学界定能够反映并促进权力结构的分工与合作，这是一个互相制约、互相影响的过程。受案范围若过于狭窄，则不能充分发挥其监督制约行政权、保护相对人合法权益的诉讼目的；如果受案范围过于宽泛，则会影响行政机关的管理效能，出现行政权与司法权的对抗，破坏国家权力机构的职能分工。一个国家的行政受案范围受到特定政治社会条件和历史文化传统的影响，有一个从窄到宽的发展过程。我国2014 年修改的行政诉讼法扩大了受案范围，将“具体行政行为”修改为“行政行为”，增加了可诉行政行为类型，完善了兜底性条款，监督的广度不断加大，但这些都在法定权限内。正如有学者指出，随着社会经济的发展，行政权涉及领域多样化，加之公民权利需求的增加，扩大受案范围是必然趋势。受案范围的大幅拓宽使竖立在行政诉讼入口处的障碍被层层消除，起诉资格大大降低，将此“特别闸门”作为解决两权关系的根本性问题的意义与价值已日渐式微[3]。

另一方面，法定审查标准和裁决方式决定监督的深度。从审查原则来看，我国行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查，法院的职责是审查判断行政行为的合法性（包括认定事实是否清楚、证据是否充分、程序是否正当、适用法律是否正确、是否存在不作为、裁量是否妥当等）。我国行政诉讼法将“明显不当”纳入审查内容，实现了从形式合法到实质合理的转变。但是，法院对属于合理审查范围内的行政裁量权审查仍保持适度谦抑，依法进行而不侵害行政自主权的空间。从裁判类型来看，如果行政行为存在合法性问题，法院的权力是依法判决撤销或部分撤销（并可责令重作）、确认违法或无效以及判令给付、责令限期履行法定职责等。如果“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的”，人民法院可以判决变更。学界对变更判决的争议一直不绝于耳，多数学者在肯定变更权存在必要的前提下也认为要限制其适用条件与界限，强调权力的相互渗透不能破坏国家机关的职能分工，这种渗透只能是局部的、严格的，在法定权限内[4]。司法实践中，法院对司法变更权运用得很谨慎，甚至可以说是处于“备而不用”的状态。

另外，司法对行政也有支持的一面，或者说“寓监督于支持”。对于公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行。当然，这种申请必须符合法律规定的条件。人民法院对符合条件的申请，应当及时立案。经审查，只要被申请执行的行政行为没有明显缺乏事实根据、明显缺乏法律依据或其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形，则裁定准予执行，支持行政机关依法行使职权。

（三）行政与司法配合，共同预防和化解争议

权力的分工无疑是实现权力间相互制约的重要保障，但是权力的职能分工、权力运行中的相互约束并不是权力制约的全部内容。过分强制分立，往往会忽视法治建设作为整体性系统运行相互间形成的内在关联，可能在“法律自成一体性”的逻辑中无形削弱法治的整体性效果。

我国宪法中，行政权与司法权具有同源性，不存在所谓的“制衡”，有的只是权力分工。行政权运作的目标在于保障公民合法权益、实现公共利益。行政诉讼旨在解决行政争议、维护相对人合法权益、监督行政权。推进依法行政和维护司法权威、实现司法公正，是我国建设社会主义法治国家两个相辅相成的重要方面。依法行政离不开法院的监督和支持，行政机关需要通过与司法机关协作、互动，最大限度实现行政的目标；法院审判工作亦需要通过协作、互动来创造良好的外部司法环境，得到行政机关的理解、信任与支持，以最大限度保障当事人权益。二者所追求的目标不谋而合，具有协调一致、取得共识的前提和基础。因此，司法权与行政权在相互独立、互相尊重的同时，还应当相互理解和良好配合，以实现法治建设的整体性、实效性[5]。

特别是在当前，我国进入了改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，各种社会矛盾凸显，如何预防和化解矛盾争议，是当前形势下做好社会管理工作必须认真思量、积极应对的重大现实问题，也是行政权与司法权互动合作的主要动因之一。化解矛盾纠纷是一项长期而复杂的工作，既需要司法与行政发挥各自优势，形成解决问题的合力，更需要能动自觉，延伸职能，从源头上防止和减少争议的发生。实践中，为适应社会发展的客观需要，行政权与司法权相互尊重已获得广泛认可。比如，在证券业监管中，司法机构可以根据当事人的申请审查证监会制定的法规的合宪性，司法机关的判例或者司法解释可以为证监会的行政行为提供指引[6]。又如，在环境公共利益保护中，有学者主张环境法治“既确保司法机关对环境行政机关的专业性和自由裁量权的适当尊重，又保证司法机关对行政机关的有效制约”，即环境公共利益的保护需要行政权的专业性与司法权的监督共同发挥作用[7]。

在诉讼活动中，将行政与司法互动贯穿于审判执行工作，让法、理、情相互融合，更有助于实现审判的法律效果和社会效果。一方面，法院在尊重行政机关首次判断的同时，对于专业性、技术性等较为复杂的争议，法院与行政机关专业人员对专业知识与规则进行沟通则使审判结果更加公正。另一方面，在一些疑难复杂案件中，多方面、多层次的沟通协作有助于执法机关和当事人更加了解法律制度与规范，使审判结果更能得到理解与尊重，在审判结果的执行上则更容易获得支持和配合。

需要注意的是，行政权与司法权互动指的是行政机关与司法机关为达到法治建设的同一目标，二者进行正式的或者非正式的信息交流建立的一种有规律的、稳定的制度化关系。因此，这种互动合作必须是良性的，即既不混淆二者的本质差异，又能最大程度地保障公民的合法权益与公共利益，达到促进法治建设的目标。让法院参与行政执法活动，显然是突破法治原则的、非正常的互动。

二、理性对待：正确处理行政权与司法权之关系的基本态度

工伤认定循环诉讼、让法院参与行政执法，正是没有正确认识和处理司法权与行政权的关系，缺乏法治思维的表现。我国宪法结构和法治背景下，特别需要理性地对待两者之间的关系。

（一）行政机关必须尊重并服从法院的生效判决，即使该判决可能有误

在法治社会，司法是维护社会公平正义的最后一道防线。司法裁判具有既判力，这是司法权威的集中体现与司法最终性原则的依据，任何组织或个人都没有理由不履行法院的生效裁判，行政机关也不例外。“实际上，法官既不掌握刀剑，也不掌握钱包。他所拥有的只是公众的信任。这一事实意味着公众承认司法决定的正当性，即便不赞成决定的内容。”[8]如果不承认生效裁判的既判力与正当性，则是对司法权威的质疑，对司法程序价值的否定。

判决的效力主要包括既判力、拘束力、确定力。对行政机关而言，必须尊重法院的生效判决，即使该判决可能有误，也只能通过法定程序来解决，这是既判力与拘束力的体现，也是法治原则的基本要求。对于既判力与拘束力的定义与性质，学者有不同的见解，通说认为是对法院与当事人的一种拘束力，旨在防止反复诉讼与矛盾判决。王贵松教授认为：“拘束力是指判决要求案件的相关行政机关尊重法院判决的判断、按照判决意旨采取行动的效力。”[9]可见，无论是从既判力还是拘束力来看，行政机关必须首先尊重并服从法院的生效判决。

在“长沙教师猝亡工伤认定案”中，法院已经在判决中直接认定了职工工伤的情况，尽管这可能有越权之嫌，若社会保险行政部门不服法院的生效判决，可以依据行政诉讼法的规定向上级法院申请再审，而不能无视法院生效判决，再次作出不予认定为工伤的决定来对抗法院判决，从而导致“循环诉讼”。这是对司法权的不尊重，在一个法治国度是绝对不允许的。法院完全可以依据行政诉讼法第九十六条“行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审人民法院可以对该行政机关负责人进行罚款，将行政机关拒绝履行的情况予以公告，向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议。如拒不履行判决、社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任”之规定，追究社会保险行政部门的法律责任。

（二）人民法院应尽可能提高裁判的可接受性，避免司法专横

行政权与司法权在职能定位与运作机制上的差异必然导致行政机关与法院在专业领域、法律适用目的与解释方法等方面的差异和分歧，但关键在于对这种差异和分歧大家都应相互理解和尊重，并在法治原则的引领下用法律方式去解决。司法是一个过程，而判决是一个最终的结果，一个能充分为当事人接受的判决结果是解决纠纷的重要因素。“所谓的裁判，无非是希冀获得一种最有利于实现理性与正义的解决方案，而不是只为获得立法者的成文法律规范在其文本实现上的满足。”[10]对法院而言，解决这个问题的正当方式不是代替行政权直接认定，而是提高裁判的可接受性，让行政机关认同法院的判决。

法官应谨慎对待专业性、技术性问题。所谓“闻道有先后，术业有专攻”，法院与行政机关功能上的差异以及运作价值的区别使二者的机构能力各有所长。法院擅长的是通过对过去发生事实的逻辑分析，严格按照法律程序，将法律规定与原则适用于某一或某些问题，从而做出优于其他行政机关的判断。行政机关则不仅要着眼于现在的事务，还要面对未来不可预知的事务，必须以灵活的态势来进行行政管理。因此，当某一争议涉及政策以及资源分配等专业性、技术性问题时，法官应当保持谨慎，在尊重行政机关的专业性判定基础上，达成共识，以实质解决争议。

对于裁判的可接受性而言，要重视个案法律解释。考虑到我国司法实际，法官的个案解释并非完全自由，其价值取向须与社会的主流价值观保持基本一致[11]。法官对法律的理解和适用不能与公众的基本看法相距太远，在这个基础上的司法独立才符合这个原则的本义，否则就会变成司法专横。如何让当事人和社会心悦诚服地接受判决，是每一位法官必须努力做好的功课。实践中，一般应按如下步骤操作。第一，看有无权威解释。如果是诉讼问题，则找司法解释；如果是行政问题，则找行政解释。只要不与上位法抵触、同位法冲突，可直接适用。第二，如无权威解释，则看有无参考性解释，如以规范性文件或行政批复方式做出的解释。如有，则应在审查是否与上位法抵触、同位法冲突的基础上，参照适用。第三，如无权威解释、参考性解释，则运用法律解释方法和规则，对诉讼问题直接解释，对行政问题，在审查被告解释的基础上做出解释。第四，如审判解释与行政解释分歧较大，且有一定普遍性，则应通过向上级法院（特别是向最高法院）请示的方式，获得具有普遍意义的解释，以增强裁判的可接受性。

（三）两权之间的互动必须是良性的，受法律规制，不能“乱动”“盲动”

前文述及，行政与司法的互动有利于促进相互理解、配合和支持，有利于充分发挥各自的优势，共同预防和化解争议，但二者不能越位、不能缺位。“协调”“合作”不能取代“分工”“制约”。司法权与行政权之间的互动须呈“良性”状态，受到法律规制[12]。互动要以权力独立行使为基础，特别是在我国司法权相对弱小的语境下，尤其须保证司法审查权应有的功能与作用。若行政权以互动之名干预司法权的独立行使，互动将变为权力集约化的借口，非但达不到法治建设目标，反而会损害政府权威、司法公信。因此，良性互动要求互动必须在法律规定的范围内，不能因“乱动”“盲动”模糊了二者应有的权力界限。在形式层面，行政权与司法权均应遵守法制，不越权、不弃权。在实质层面，行政权与司法权均应恪守法治国家实现权力运行目的的基本要求，不得以“互动”之名僭越他权或放弃法定权力。此外，二者的互动应当实现社会治理的效益最大化，使权力运行价值呈现“1+1＞2”的态势，使良性互动真正发挥预防、化解行政争议，保障公民权益，促进法治建设的作用。

司法与行政良性互动，共同预防和化解各种争议的做法，已成为目前我国审判实践中的常态。有的地方还出台了规范性文件①如在江西省，萍乡市人民政府、萍乡市中级人民法院2010 年5 月联合下发了《关于建立行政与司法良性互动机制的若干意见》。，用以规范互动行为。就共同预防争议而言，有以下“互动”方式。第一，向前延伸，参与重大决策论证。法院积极参与政府决策咨询论证，提高政府规章、规范性文件的质量，以避免制度性违法问题的发生，防止大规模群体性事件的出现。第二，向后延伸，加大司法建议工作力度。针对个案中发现的突出问题，运用司法建议形式，督促改进工作，延伸职能作用。近年来，各地法院及行政机关在各自的领域内开展了“白皮书”活动，以年度报告的形式，对每年工作中发现的问题进行梳理和分析，并就如何进一步防范和化解争议提出建议，取得了较好成效。第三，参与培训，着力提高执法能力水平。作为执行同一法律法规的权力机关，互相派员参与各自的培训，从不同的角度阐述立法的原意、执法的程序以及裁量权的运用等，强化执法和审判人员的程序意识，避免执法行为的随意性，减少“不作为”“乱作为”等现象。

就化解矛盾纠纷而言，一般建立有以下“互动”机制。第一，重大案件共同协调机制。重大案件处理不慎，容易激化矛盾，引发群体性上访。对此类案件，法院要及时与行政执法机关沟通、交流，将互动贯穿于审判执行工作中，既指出行为的对错，又立足稳定和谐，积极寻求协调化解矛盾。第二，矛盾争议共同应对机制。针对一些重大工程项目领域新类型矛盾纠纷增多、矛盾异常复杂的问题，注意适时开展联合调研，统一认识。第三，重点工作沟通共商机制。对一些群众反映强烈、社会广泛关注的问题（如本文提及的“工伤认定循环诉讼”），要注意相互间的及时共商，努力使国家机关的执法活动既成为辨法析理的过程，又成为宣传政策、取得当事人对执法行为认同的平台,最大限度地实现法律效果与社会效果的统一。

三、现实反思：当前中国法治建设的难点

通过上述分析，实践中出现的行政妨碍司法、工伤认定循环诉讼、让法院参与行政执法等现象，根源在于裁判者不明司法规律、行政者缺乏法治思维。这种现象不仅不利于保护当事人的合法权益，而且严重损害执法机关、司法机关的公信力和权威性，极大伤害了人民群众的法治感情。由此也说明，尽管学界对司法权与行政权关系的理论研究硕果累累，但相当多的司法者与行政者对各自的权能、规律及相互关系并没有真正明晰，对于如何使两权在法治活动中形成良性互动仍是一知半解。

上述问题也反映出中国法治建设的一大难题。在当下，建设法治中国、法治政府最大的难点也许不是立法的科学性问题，也不是法律的具体执行问题，而是法治共识、法治素养问题，即如何以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐，如何推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。以法治为统领，把法治内化为各级政府和领导干部以及每一个执法人员的思维和方式，是当前中国法治建设的关键问题。

总之，司法权与行政权的关系界定关乎国家权力架构和法治效益。法治社会中司法和行政都必须按自既有的规律行事，相互尊重、良性互动、依法办事，用法治思维和法律方式解决问题，才是正确认识和处理司法权与行政权关系的根本途径。