规则变通方法的立法运用及规范化设置

李佳文

（广州大学 法学院，广东 广州 510006）

国家制定法在全国范围内具有普遍适用性，这决定了其必须具备稳定性和抽象性。当某一地区存在特殊情况，国家立法就很难有针对性地对其进行调整，即立法的合法性与执行的合理性之间存在显著的差异。因此，地方立法需要使用规则变通方法，灵活地改变对上位法在地方的适用。然而，该方法在地方立法中还未得到较为科学的使用。实践中，地方的变通规定呈现出纵向上中央立法的痕迹深重、横向上各地立法同质化的现象，同时也存在与上位法抵触等的恶性变通现象。规则变通的运用需要反映地方实际，但同时也应该受到一定的限制。因此，需要厘清规则变通方法的基本含义、构成要素和功能定位，分清不同立法依据和类型下对规则变通方法的立法运用，并提出其规范化设置的方案，提高地方立法的质量①需要说明的是，本文研究的对象是规则变通方法，即该方法如何在地方立法中得到更科学的运用，涵盖了各类地方立法，而非仅指民族自治地区的变通立法。。

一、规则变通方法概述

（一）规则变通方法的基本含义

所谓规则变通方法，是指使用者针对某一地方的特定属性，为了使上位法在本地区更好地适用，对法律条文进行灵活自主的非原则性变动的方法。不同于抽象化、模型化（模式化）的法律方法，规则变通方法是一种在立法领域中以类型化法律思维为导向的具体法律方法，实质上它是一种灵活地使法律更合理化地在地区得以适用的手段和技术。“变通”在现代汉语用语中的词义是指“根据不同的情况，在不改变事物存在的基础和根本原则的前提下，做出非原则性的灵活变动的措施”[1]。而“变通”在法律上的含义可以归纳为变通主体在适用法律的过程中，灵活具体地通过对特定的客观事实所采用的特定方法，以追求达到预期的法律效果。因此，该方法中的“变通”所指的是广义上的法律变通，指各地方对法律的变通适用；而狭义上的“变通”仅指民族区域自治制度下的民族自治地方对法律的变通适用。

由此，可以归纳出规则变通立法方法的属性特征：其一，作为一项在地方运用的技术和手段，规则变通方法的立法运用实际上是对地方立法权的行使，地方立法涉及范围的差异决定了此方法的设置具有多种类型；其二，变通的前提在于已经存在根据一般情况制定的上位法规则，是由于本地区的特殊情况而对上位法进行非原则性的变动；其三，这里的规则变通是对具体规则的变通，不能对法律原则和基本精神进行变通，也不能对法律彻底的改头换面。例如，西藏在对收养法的变通规定中，将收养子女的限定数额由1 名变通为2 名，对办理收养登记时所需要出具的证件和证明材料也根据地方实际进行了一定变通。但是，收养法中有关收养关系的平等自愿的原则、不违反公序良俗的基本原则不能变更。

在立法实践中，规则变通方法的不同运用可能会导致两种截然相反的结果，即良性变通与恶性变通。“变”指“变化、变更”，良性变通与恶性变通之间的区别便在于“通”，“通”即“通达”，是对“变”的限制，是“变”的价值定位，即科学地运用规则变通方法以达到良好的变通效果。恶性变通主要体现为对规则变通权的滥用以及消极应对，以合法的方式破坏现有的规则。一方面，地方立法者基于地方保护主义片面强调变通后的特殊性，突破了规则变通的限度，规避了国家法在地区的实施。另一方面，地方立法主体在变通时简单重复国家立法，甚至照搬照抄其他地区的地方立法，不能反映本地区的实际情况和填补立法空白，严重影响地方立法质量的提高。由此可见，我们追求的良性变通并不一定是最完美的规则，而是规则能够在地方得到合法且合理的适用。因此，当下急待解决的问题在于地方立法需要一个可操作的具体指导方法——规则变通方法。

（二）规则变通方法的构成要素

规则变通方法由地域要素、主体要素、行为共识要素、法治要素构成，它们之间的内在逻辑关系引导规则变通方法的具体运用和设置。

地域要素作为规则变通方法首要的构成要素，主要具有“地方性”这一特点，这是地方固有的、客观存在的特殊性。我国作为幅员辽阔的国家，各地区之间地理、人文、经济的差异必然折射出各个地方不同的变通需求。地方立法的效力范围仅限于本行政区域内，是解决上位法在本地区的适用问题。故规则变通方法也应体现鲜明的地方性，从本地区的实际出发，贴合本地区的地方特点，更有针对性地契合本地区的规范设置。因此，规则变通方法的地域要素是不容忽视的重要要素。

规则变通方法的主体要素是指规则的运用者，即处于主导、主动的地位，在地方立法中体现为享有或被授予变通权的地方的立法机关、行政机关以及司法机关。同时，主体也是规则变通的承担者，对于变通结果需要承担一定的责任。规则变通是有权主体对既有的法律规范的突破，其中的“权”指“权力”而非“权利”，因此个人不能是规则变通方法的运用者。

行为共识要素是同一区域内的人们在长期的社会实践中形成的具有自然限制力属性的规则要素。在某一区域内，人们的行为会有一定的相同性，行为共识要素就是依赖这些具有相同性的地区性习惯、风俗、价值信念、文化传统以及默示的规则来指导人们的行为。行为共识要素主导的行为规则主要表现为地方的习惯法以及民间规范，这是一种蕴含着道义性价值取向的制度性规范。

法治要素在规则变通方法中贯穿始终，是衡量规则变通结果是否为良性的重要因素。“法治”指一种良好的秩序状态，在地方体现为人民的权利得到较好的保护以及人民对规则的普遍遵守。变通规则不一定处处体现地域要素、行为共识要素，但法治要素一定会体现在良性的规则变通中。法治要素由法治观念、法治原则、法治制度构成，要求规则变通方法在法治的框架中运用，规则变通后国家法与地方变通规则达到法治上的良性平衡，并使规则变通结果具有公信力。

（三）规则变通方法的功能定位

规则变通方法的首要功能定位是变通适用国家制定法形成具体规范，在地方更高效地推行国家法。由于经济、文化和生活环境等方面的差异，国家法与个别地方的风俗和习惯往往存在冲突和矛盾，而法律规范本身的抽象性决定了其不能对所有的特殊情况进行调整。例如，在经济发达地区普遍适用的规则到了经济落后地区可能无法推行，这可能会导致出现民族地区为了维护本地区的秩序不得不依靠旧规旧约或习惯法来规避国家制定法的情况。而如果强硬地在地方适用国家制定法，可能会引发地区群众抵制的后果。因此，地方必须对国家制定法的适用有所变通，才能使国家法在地方真正得以贯彻落实，有效推动地方的法治建设。只有灵活地协调解决国家法的统一性、普遍性与地方的多样性、特殊性之间的矛盾，将具有地方特色的变通规则纳入国家的法治体系中，提高地方立法的科学化与民主化，才能在地方更加高效地推行国家法。

成文法的局限性在于法律的形式结构上的抽象性和僵化性，规则变通方法的第二个功能定位在于以法的合理性弥补成文法的抽象性和僵化性。成文法的稳定性和确定性要求其调整典型的、重要的社会关系，而舍弃个别次要的、特殊的社会关系。国家立法针对全国，要达到全国范围内的普遍性就必须牺牲对各类差异的具体规定。因此，抽象的成文法与具体的法律适用之间的矛盾必然会导致成文法在实践中存在僵化性[2]。而使用规则变通方法的功能定位，就是利用法的合理性去解决成文法的抽象性和僵化性存在的问题。在我国，法的合理性的判断标准为其适用性和有效性，以及能否为广大群众所接受[3]。在地方立法中运用规则变通方法，能更好地达到上述标准，以达到法的合理性。

二、规则变通方法运用的立法依据

（一）“根据地方实际”型规则变通方法及其运用

“根据地方实际”型规则变通方法是指地方立法根据本地区的具体社会状况，针对地方性事务作出变通规定的方法，基本模式是“结合……实际（具体情况），制定本法（条例等）”[4]。“根据地方实际”型规则变通方法是多数省区变通立法的通常性选择，主要体现在各类地方性法规中的第一条。多数情况下，“根据地方实际”型变通的规定都有明确的上位法立法依据，但在立法根据条款中并没有具体说明上位法的法律条文。例如，《广州市生活垃圾分类管理条例》第一条规定：“为了加强本市生活垃圾分类管理，控制污染，保护环境，节约资源，根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《城市市容和环境卫生管理条例》等法律、法规，结合本市实际，制定本条例。”同时，也存在没有明确的上位法立法依据的变通规定，如《保亭黎族苗族自治县水库工程管理条例》第一条规定：“为了加强对保亭黎族苗族自治县（以下简称自治县）内中小型水库工程的管理保护和合理开发利用，保障人民生命财产安全、促进自治县经济的发展，根据国家和省有关法律、法规的规定，结合自治县的实际，制定本条例。”在上述立法根据条款的设置中，“国家和省有关法律、法规”的依据是非常不明确的，这种采用模糊表述的根据条款完全没有展示出上位法与“地方实际”的联系，是十分不妥的。

“根据地方实际”型规则变通方法强调立法者在变通立法时必须考虑地方实际情况，明确变通的必要性与可行性。立法者多数情况下认为的“地方实际”往往是全国各地的实际。例如，需要发展经济的实际情况是全国各地普遍的实际情况，因而立法者通常将经济性变通立法摆在地方立法的首位，但地区间经济发展的共性较大，过度强调经济的特色立法可能会导致立法上过于追求“地方实际”而违背了经济发展规律[5]。因此，地方变通规则的条款内容上多为拼凑，形式上套用其他地区立法，脱离地方实际情况的问题严重。“根据地方实际”型规则变通方法的根本原则就在于一切从地方实际出发，解决不能通过国家统一立法解决的自然环境保护、地方特色文化保护等地方立法需求。因而“根据地方实际”型规则变通方法应该有针对地结合地方实际。

（二）授权型规则变通方法及其运用

授权型规则变通方法指当国家法的规定不适应地方的某些事项时，明确授予受权主体可以在授权范围内对其进行非原则性的变通。该方法通常运用于民族自治地方的变通立法中。需要注意的是，授权型规则变通方法的立法运用须有以下限制：其一，授权主体限定为民族自治地方的人民代表大会；其二，规则变通结果表现为自治条例和单行条例；其三，需要报请全国人民代表大会常务委员会批准后才能施行。例如，我国刑法第九十条规定：“民族自治地方不能全部适用本法规定的，可以由自治区或者省的人民代表大会根据当地民族的政治、经济、文化的特点和本法规定的基本原则，制定变通或者补充的规定，报请全国人民代表大会常务委员会批准施行。”此规定只是允许受权机关对国家法的一些文本条款进行变通，而不能对法律原则作出改变，如刑法中的罪刑法定原则、罪刑相适应原则是绝对不能变更的。虽然刑法第九十条规定了授权型变通，但至今为止没有一个民族自治地区制定出台关于变通适用刑法的规范性文件。这导致了刑法在民族自治地区立法上不能规范适用、司法上主动“无权”适用的实践困境。“有依据”是规则变通方法应该坚持的理念，但在地方立法缺位的情况下，地方司法变通能否顺势运用是需要慎重考量的问题。

上文提到，海上风机桩基础主要分为两类，一是单桩基础，其桩径通常在5 m以上甚至更大；二是多桩基础，其桩径多在1～4 m之间，常见的包括导管架基础、高桩承台基础、水上三桩基础、水下三桩基础等。本节主要对上述两类桩基的嵌岩施工工艺进行介绍。

实践中，还存在一种比较特殊的授权性规则变通方法，即运用于授权地方进行改革试点的规则。例如，立法法第十三条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”有学者认为“暂时调整”与“暂时停止适用”与立法法中的“变通规定”类似，指出两者之间的目的和具体内容存在根本差异[6]。但是，从本质上看，规定中的“调整”一词即昭示了规则变通方法在此的运用，以《全国人民代表大会常务委员会关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》为例，该授权规定人民陪审员制度在某些地区的实施可以进行适当的调整，并应当遵循诉讼制度的基本原则，以提高司法公信力。比较之下，上述规则运用结果符合规则变通方法的四大要素构成，因而授权地方改革试点无疑运用了授权型规则变通方法。

（三）特殊情事类规则变通方法及其运用

特殊情事类规则变通方法主要运用于民族自治地方的立法变通中，指当上级国家机关的命令与本地区特殊情况存在差异，强制执行可能导致不良后果时，自治机关可以结合本地区的实际，对个别特殊的事实和情况进行变通规定。我国民族区域自治法第二十条规定：“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行；该上级国家机关应当在收到报告之日起六十日内给予答复。”而第十九条针对的情形需要制定一部完整的单行条例，其中所涉及的对上位法的变通适用，可以通过制定某一单行条例进行处理；而倘若自治机关并不需要制定一部完整的单行条例，则需要适用该法第二十条规定的特殊情事类规则变通方法，就某一项特定条款，根据特殊需求或情况予以变通。

特殊情事类规则变通方法运用中的“变通执行或者停止执行”中的“执行”为广义上的“执行”，即“实施公共政策”，既包括立法（公共政策的制定），也包括行政（公共政策的实现）[7]。其中，运用主体仅为“自治机关”，即自治区、自治州、自治县的人民代表大会（立法机关）和人民政府（行政机关），立法依据并无赋予司法机关享有变通权的规定。此规则变通方法的运用权力相比其他方法较小，“报经批准”到“答复”的过程实际上是自治机关向上级国家机关进行沟通和协调以争取变通权的过程，还未上升到“自治权”的高度。变通对象是“决议、决定、命令和指示”，目前这个内涵暂未明确，在运用中有较大分歧，存在“法律说”“政策说”“红头文件说”等观点。出于对法治规范化和变通主体的考量，“决议、决定、命令和指示”应该最大范围地兼具立法属性和行政属性。

三、规则变通方法运用的立法类型

（一）语词的变通

由于地理与人文环境的不同，不同地区对于同一语词的解读可能存在差异，对于同一事项表述使用的语词也可能不同。立法者对于语词的运用，实际上限定了语词的运用形式和理解认知的范围[8]。例如，《北京市生活垃圾管理条例》中对“厨余垃圾”这一类垃圾的含义说明中包括了“菜帮菜叶”这一种易腐性垃圾。其他地方立法的解释性条文还使用了“菜梗菜叶”“菜叶”等其他语词，如《厦门经济特区生活垃圾分类管理办法》等。不同的表述运用了各地通俗易懂的地方特色语言，能够让当地群众更好地理解和遵守。因此，地方立法语言要符合地方的实际情况，运用规则变通方法使用本地区群众熟知的、认同的语词，必要时还可以进行再次定义。但是，对于一些在全国范围内普遍为人所知并长期存在的固有语词，则不能随意变更。

在社会发展过程中，事物的发展会影响社会关系和生活情境的变化，通常不能以简单的语词直接展现出来。这时候便需要使用一个新的语词进行规范，并赋予其法律上的概念和范围，此类词语变通方法通常在地方先行立法中得到运用。例如，《河北省地方金融监督管理条例》第十二条规定，支持和发展“普惠金融”。“普惠金融”源自20 世纪70 年代的国际小额信贷活动，是由联合国提出以中小微企业以及农民、城镇低收入居民等贫困群体为目标对象提供的融资或金融服务[9]。在《河北省地方金融监督管理条例》这一地方性法规中规定“普惠金融”这一新概念，能够为全国性立法积累先进的经验。经过未来的几年实践，“普惠金融”会有望成为可以在全国广泛推行的立法语词。对于这类新的语词，变通后的文本中应当在总则或附则中以“本条例所称……是指（包括）……”的格式规定该语词的概念或内涵。

（二）内容的变通

规则变通方法在立法内容上的变通主要体现为对上位法规定事项的细化和调整，大多以“条例”的形式表现。变通结果的好坏取决于法的内容设置的科学与否，以及是否具有可操作性。因此，内容的变通十分重要，可以分为地域要素和行为共识要素影响两种类型。地域要素影响而主导的内容变通应该是整体上的有机变通，特点是极具地方属性。以《中华人民共和国自然保护区条例》为例，其作为上位法，具体落实到地方需要在内容上进行一定的调整变通。例如，《内蒙古自治区呼伦湖国家级自然保护区条例》以湿地生态系统以及草原生态系统为保护的侧重点进行内容上的变通，沿海地区立法如《珠海经济特区海域海岛保护条例》以海洋生态系统为主要内容，还有以森林和野生动物为重点内容保护的《黑龙江呼中国家级自然保护区管理条例》。所以，在运用规则变通方法变通内容时，应当注意把握变通的重心和整体方向，明确在本地区变通的直接目的。在这个方向下对内容进行整体变通，不仅顺应了地区的实际和发展需要，也使国家法在地方的实施性增强。

行为共识要素所影响的规则变通方法通常只作用于地方立法变通中的个别事项的规定。以《深圳经济特区生活垃圾分类管理条例》为例，深圳经济特区在该条例中增加了一项对“年花年桔”的处理规则的规定，并将对日常废弃的盆栽植物归类为“可回收物”的规定变通为按照“花盆”“泥土”“植物”的组成进行细化分离。过年期间购买年花年桔是广东地区的地方特色，此内容变通的运用贴合了深圳当地的风俗习惯，满足了当地群众的实际需要，顺应了深圳地区的特殊立法需求。因此，在运用规则变通方法变通内容时，还应当注重对本地区社会秩序的研究，尊重本地区的习惯和传统。地方的风俗和习惯是维系当地社会发展的重要要素，如果没有这些非正式的社会秩序的支撑，地方变通立法将很难得到人民的认可和遵循。

（三）权利义务责任的结构性变通

规则变通结果针对本地区情况，为公民的“行为模式”提供更为确定的指引，表现为对公民权利、义务以及责任的具体规定的结构性变通。以各设区市的地方性法规为例，规则变通结果多“重义务而轻权利”，出现频率极高的“应当”“必须”“禁止”“不得”的词语体现了地方规则变通中“义务本位”的特点。地方性法规对于公民权利有所提及的条文多采用简单的原则性规定，对上位法的权利规定并没有作出因地制宜的变通。例如，《葫芦岛市城市市容和环境卫生管理条例》中规定“任何单位和个人有享受良好市容和环境卫生的权利”，这与其上位法《城市市容和环境卫生管理条例》的规定极其相似。而条例通篇只有这一权利规定，整体上多为对“有维护市容和环境卫生的义务”的命令性、禁止性规则。因此，地方立法在对上位法进行规则变通时，应当坚持权利与义务相平衡的理念，谨慎规定增加义务的变通规则，从“义务本位”转向“权利本位”，在运用规则变通方法时多考量变通结果是否会限制和干涉公民的私权，明确最终的价值追求是保护公民的权利。

结构性变通的立法类型不仅包含对公民的权利划定更清晰的边界，对公民的义务设定更详尽的细节，同时对法律责任也能够进行一定程度上的调整。以刑法在民族自治地方的变通适用为例，对于违反刑法部分规定所承担的法律责任进行硬性的严格规定，可能会与民族习惯法相冲突，容易引发民族地区的不良反响甚至社会冲突，故必要时可以由自治机关制定变通规则而无须适用刑法典条文规定。但是，立法法规定“犯罪和刑罚”只能由法律规定，因而对刑法的变通不能设置新的罪名和刑种，只能在相同罪名和刑种框架内结合民族自治地区的实际对刑罚的幅度进行变通。有学者提出，应通过民族自治地方的变通立法，对部分刑事责任进行宽缓化处理缩间距[10]。例如，民族自治地区存在使用自制烟草制品的风俗习惯，与之相关的烟草制品交易也十分频繁，自治机关就可以对刑法中的“非法经营罪”进行变通。对于数额不大且无牟利目的，无扰乱市场秩序的主观恶意，并发生在民族自治地区的基于民俗习惯而发生的烟草制品交易，可作不构成犯罪处理。

四、规则变通方法的规范化运用

（一）遵守“不抵触”“有依据”的立法标准

“不抵触”源于“上位法优于下位法”的适用规则，强调当下位法与上位法相抵触时，司法机关应优先适用上位法。但是，当上位法允许下位法对其作出变通规定时就会产生该适用规则的例外，此时需要优先适用变通规定[11]。不过，例外并不表明变通规定无须遵循“不抵触”的立法标准，这其中主要包括三层含义：其一，不得抵触宪法和民族区域自治法的规定；其二，规则变通结果不得违背法律、行政法规的基本原则和基本精神；其三，对国家立法针对民族自治地方专门事项所作的规定不得变更。由此可见，“不抵触”其实就是要求地方立法遵循法治的统一稳定，满足地方变通的同时也能与上位法的立法理念相契合。

“有依据”是指规则变通结果必须有法律依据和事实依据。基本依据是法律依据，要求在变通规则的文本中明确规定“立法根据条款”，并在格式上做到规范化和统一化。在地区实践中，规则变通方法的立法运用不够充分、司法变通滥用的现象比较常见。司法机关作为没有被赋予变通权利的主体，所实施的变通行为缺乏法律依据，这样的非正式变通会影响地区的法律秩序，但有时又不得不需要这样的司法变通。因此，有学者认为，为了防止规则变通中立法与司法的步调不一致，应形成立法变通与司法变通之间共同的法律变通依据[12]。规则变通中是否加入以司法机关为主体的司法变通权需要慎重考量，可以运用授权型规则变通方法，在一定地区内先行试点司法变通机制，授予司法机关一定范围内的司法变通权，同时规定变通的条件和责任。

（二）地域性特点的严格把握

地域性特点是指地方立法在变通国家法律的过程中，必须从本地区的特点出发，充分尊重这些地区特性，满足当地的立法需求。地方立法的目的就是在于在地方更高效地推行国家制定法，以化解国家法与地方立法之间的矛盾。如果变通规则没有本地区的地域性，而是照搬照抄、重复立法的恶性变通，则是空有变通之名而无可执行之实。当前各地方性法规中，缺乏地方特色、需变通而不变通的情况比较严重，不注重地域性特点就不能从根本上解决地方法治发展问题，也难以保证国家法在地方有实施的效果，这样的规则变通毫无意义。因此，应当加强对地方立法的质量把关，杜绝消极的规则变通。

此外，严格把握地域性特点，还要求规则变通结果具有在本地区实施的针对性和必要性，这在民族自治地区立法中尤为关键。国家法与地方的实际情况有冲突是不可避免的，针对性的重点在于如何把握规则变通中地域要素的比重。如果在地方不作任何变通，强制实行国家法，可能会破坏地区稳定；但如果变通不当，可能会导致出现危及国家法权威的后果。国家法允许地方对现有的体制框架进行有限度的变通，但同时要维护国家的统一，保证地方法治秩序。地域性特点应当是变通立法与本地区客观实际有机结合，并不是各地区变通之间不能有相同之处，也不是表达上一定要存在差别，而是具有地方适用性。在地方实施国家法时，应当注意调查国家法律在地方实施的社会效果。确有必要进行变通时，再有针对性地运用规则变通方法进行变通。一般情况下，只有在地方具有实际的立法需求时才进行变通。

（三）严格限定变通后的“权责关系”

“权责关系”是指立法者享有规则变通权力的同时，也负有保证变通结果为良性的职责，对于不当的法律变通应当承当相应的法律责任。规则变通的规范化设置要严格限定变通后的“权责关系”，原因就在于实践中地方立法者在变通规则时常常造成“权责关系”配置的不平衡。确保权力与责任相当、限制与约束权力是保障公民权利不受公权力侵害的重要举措。当前，大多数变通规则过度强调了公权力“管理”的权力，而忽视了其应该承担的责任和义务。因此严格限定变通后的“权责关系”，要求规则变通方法在立法中保证权力机关“权力”与“责任”要对应，在形式上体现为对权力、权利、义务和责任的变通。

在规则变通结果中应当规范化地处理好立“权”和立“责”的关系，赋予权力的同时要设定相应的责任制衡权力，以防止出现权多责少、权力滥用的后果[13]。一方面，变通后权力机关的权力不得任意扩大和滥用，对于权力机关的处分权和处罚权的限制应该更加细化。同时，根据地方的具体情况，还可以变通增加对权力机关监督的途径和权利受到权力侵害后的救济途径。另一方面，对于公民义务的设定要以保护公民的权利为目的，不能只增加公民或其他组织的义务而不对权利进行保护。如果对公民权利的保护仅止于宣誓权利型的陈述性规定，则会因缺乏可操作性而导致不能落到实处。因此，在规则变通结果中概括规定公民“有权……”的同时，还应结合地区实际需要明确公民权利的具体指向，对于特殊情况下公民享有怎样的权利、义务相对人应该履行怎样的义务加以详尽地规定。

（四）明确规则变通方法的指引性语词

规则变通结果作为具有法律效力的、严谨的行为规范，切忌的模棱两可、模糊不清。立法依据是用来证明法的合法性以及法与法之间的关联性的，应当使规则变通结果在形式上合乎成文法律的规范，明确规定“立法根据条款”，使变通立法有法可依。被引为“立法根据”的法律也应该与变通的内容具有关联性或授权性，法与法之间具有上位法与下位法的隶属性关系。例如，应当在法的第一条明确指引性语词，为立法者的规则变通行为提供确定的指引。第一种情况是，倘若规则变通结果仅涉及地方实际情况，则在法的第一条规定“根据地方实际”；第二种情况是，倘若规则变通结果仅涉及地方实际与风俗习惯，则在法的第一条规定“根据地方风俗习惯及实际情况”；第三种情况是，倘若规则变通结果仅涉及授权，则在法的第一条规定“根据地方实际及《……法》的授权”，其中法律根据的表述应当规范使用全称。

五、结语

规则变通方法作为一种基于在地方更高效地推行国家法目的而产生的立法方法，用于弥补上位法的抽象性和僵化性存在的不足。规则变通方法中的“通”字体现了我们使用这个方法的价值目标是形成地方立法的良性变通，它既能使上位法因地制宜地在本地区推行，又能维护地方法治的稳定和发展。因此，科学合理地使用规则变通方法进行地方立法运用和规范化的设置，需要我们遵循“不抵触”“有依据”的法治理念，对地方立法的语词、内容、权利、义务、责任进行科学变通，以高质量的地方变通立法推动地方高质量发展。