我国法院司法审查安理会制裁性决议的国际法分析

邓 宁

（广西警察学院 法学院，广西 南宁 530023）

安理会决议可分为执法性决议与立法性决议两类，前者指安理会在现有国际法框架内，采取具体行动维持国际和平与安全相关的决议①执法性决议包括制裁性决议。我国学者对安理会决议有多种分类，参见王虎华，肖灵敏：再论联合国安理会决议的国际法性质[J].政法论丛，2018 年第6 期，第43 页。；后者指以安理会为成员国制定普遍适用、内容抽象、明确权利义务规范的决议，包括制定新的国际法规范或者修改现有的国际法规范。安理会的制裁性决议除了为成员国设立义务外，也会对被制裁的个人或者实体产生影响，但在国际法层面缺乏相应的法律纠正机制。在欧盟司法机构多次司法审查安理会制裁性决议的背景下，我国法院能否进行这样的司法审查[1]？本文对所涉及的一些国际法问题作一简要的分析。

一、问题的由来：安理会制裁性决议与权利保护的缺陷

《联合国宪章》第五章第二十四条赋予安理会在维持国际和平及安全方面承担主要职责，当安理会断定存在威胁国际和平与安全的情况时，可以依据《联合国宪章》第四十一条采取“武力以外之办法”或者《联合国宪章》第四十二条采取“陆海空军行动”。“武力以外之办法”主要包括各种制裁措施，安理会先后对21 个国家和2 个非国家实体实施过制裁。目前，安理会有效的制裁制度有14 个，主要集中在反恐和核不扩散领域，手段包括武器禁运、旅行禁令以及金融或商品方面的限制等②参见制裁委员会概述，https://www.un.org/securitycouncil/zh/sanctions/information，访问日期：2019 年8 月10 日。。

以“伊斯兰国”和“基地”组织制裁委员会为例，2018 年12 月31 日，制裁委员会制裁名单上共有265名个人和83 个实体③参见制裁委员会2018 年年度报告，https://www.undocs.org/zh/S/2018/1128，访问日期：2019 年8 月10 日。，各国对列入制裁名单上的个人和实体实行资产冻结、旅行禁令和武器禁运。被列入或者移出制裁名单由制裁委员会以协商一致的方式作出，受到影响的个人或实体无法为自己辩护④参见“伊斯兰国”和“基地”组织制裁委员会工作准则，https://www.un.org/securitycouncil/sites/www.un.org.securitycouncil/files/zh_-_guidelines_of_the_committee_updated_09052018.pdf，访问日期：2019 年8 月10 日。。

安理会注意到维护被制裁对象权利的问题，为此设立了除名协调人以及“基地”组织制裁委员会监察员办公室制度，提升了列名和除名程序的公平性和透明度。个人或实体如要求从制裁名单除名，可向秘书长任命的监察员提出除名请求。根据监察员办公室提交的报告，截至2019 年2 月，通过监察员程序或委员会的单独裁决累计解决了77 宗案件，在通过监察员程序完全了结的74 宗案件中，57 份除名申请获批，17 份被拒。由于57 份申请获批，52 名个人和28 个实体被除名，1 个被列为名单所列实体别名的实体被除名。此外，有3 名个人在监察员程序完成之前被委员会除名，另有1 份申请在综合报告提交后被撤回①参见2019 年2 月监察员办公室报告，https://www.undocs.org/zh/S/2019/112，访问日期：2019 年8 月11 日。。监察员办公室制度是政治性的救济途径，监察员向制裁委员会提出一份全面报告，阐述具体除名请求的主要理由和建议，由制裁委员会作出决定。那么，是否存在维护被制裁者权利的法律途径？换言之，司法机构能否对安理会制裁性决议进行司法审查？

二、安理会制裁性决议司法审查的类型

国内法中的司法审查制度源于美国，是指法院对行政、立法机构行为的合宪性进行审查。它体现了西方国家三权分立的原则，实质是违宪审查。国际法学中的宪法学派，是将国内法的宪法理论运用于国际法层面，提出对国际组织权力的运作进行法律上的监督与控制，使得国际组织与国际法的正当性均建立在宪法的基础之上。有学者认为，联合国体系必须是“宪法化”的，它有能力自我发展，但是这样的发展受到独立、合法机构的制约，对联合国机构之间，以及联合国与成员国之间的管辖权进行审查[2]。按照这一学派的观点，对安理会决议的审查应由国际司法机构（如国际法院）进行，审查的依据主要是《联合国宪章》等国际法，国际法院可以宣告安理会决议无效或者不合法。但在国际法制度层面，不存在对安理会进行司法制衡的机制，《联合国宪章》没有赋予国际法院审查安理会决议的权力，国际法院也拒绝对安理会决议进行审查。

作为国际组织的联合国，在国内法院享有绝对豁免权[3]，国内法院也不可能对安理会制裁性决议进行审查。但是，安理会制裁性决议不能直接在成员国内部发生效力，从目前世界各国在涉及联合国制裁机制执行的立法模式来看，主要分为以下三种：其一，通过框架性授权立法确立国内执行总机制，进而以个别行政命令的形式在国内执行，代表国家为美国、德国；其二，通过援引既有立法执行全部制裁措施，并不订立框架授权立法，也不制定特别法，代表国家如日本；其三，通过特别立法的方式执行制裁[4]。因此，对安理会制裁性决议的执行措施，国内法院是可以进行审查的，法院有权宣告国内执行措施不合法或者无效，与《联合国宪章》第一百零三条规定的宪章义务优先原则不矛盾，目前的司法实践中已经出现了多个案例。

三、欧盟法院对安理会制裁性决议司法审查的实践

欧盟司法机构审理了多个指控履行执行安理会制裁性决议侵犯个人权利的案件②欧盟作为一体化程度最高的区域国际组织，由于欧盟机构强烈的超国家性质，本文将欧盟司法机构视为具有国内法院的性质。。以卡迪案为例，卡迪是沙特阿拉伯公民，由于被列入支持恐怖主义者的黑名单，他在欧盟境内的所有财产遭到冻结。2001 年12 月18 日，卡迪作为原告向欧洲初审法院起诉欧盟委员会和理事会，要求法院撤销适用他的制裁条例，主要理由是：欧洲理事会缺乏制定这些条例的权力，这些条例侵犯了他根据《欧洲人权公约》所享有的财产权以及公平审判的基本权利。

2005 年9 月21 日，欧洲初审法院驳回了卡迪的所有诉讼请求，关于欧盟是否有权制定对个人实施经济制裁的条例的问题，欧盟认为这些条例的法律基础是《欧共体条约》第六十条、第三百零一条和第三百零八条。欧洲初审法院认为，《欧共体条约》第六十条和第三百零一条的适用范围并未涵盖非国家实体，第三百零八条所赋予欧共体的“隐含权力”才是这些条例的真正法律基础。欧洲初审法院认为，根据习惯国际法以及《联合国宪章》第一百零三条，欧盟成员国对《联合国宪章》的义务优于对其他国内法或国际法的义务，包括《欧洲人权公约》和《欧共体条约》的义务①See Kadi V.Council＆Commission,2005ECR,para.178.，它也明确否定了“欧盟法是一个独立于联合国之外的自成体系的法律秩序”的观点②See Kadi V.Council＆Commission,2005ECR para.192-204.。它得出结论，安理会的决议不在初审法院的审查范围之内，法院没有权力对决议的合法性进行哪怕是间接性的审查，除非安理会决议违反了强行法的规定③See Kadi V.Council＆Commission,2005ECR para.226.。

卡迪于同年11 月向欧洲法院提出上诉，上诉理由主要有：首先，从一般国际法的角度，无论是《联合国宪章》第一百零三条还是安理会的相关决议都没有禁止法院审查安理会决议的国内履行措施是否符合基本权利的问题；其次，从欧盟法的角度，上诉人援引了欧洲初审法院在1996 年博斯普鲁斯案中的判决作为先例来证明，只要安理会没有建立独立的司法审查机制来确保制裁委员会的决定符合尊重基本权利的要求，那么欧盟的司法机构就可以对此进行司法审查。

2008 年9 月，欧洲法院终审推翻了欧洲初审法院的判决，判定欧盟理事会的有关制裁性条例无效。在欧洲法院看来，普遍国际法与欧盟法是两个相互独立、互不隶属的体系，一方面，它承认欧盟对包括《联合国宪章》和安理会决议在内的普遍国际法的尊重；另一方面，它特别强调欧盟法的自治性，认为国际法不能影响或者改变欧盟法的核心原则，只有在符合欧盟法基本宪法原则的前提下，国际法才能在欧盟法律体系内具有效力。从这一点出发，欧洲法院作为欧盟的司法机构，不能对安理会决议进行直接审查，但可以对执行安理会决议的欧盟措施进行间接审查。欧洲法院不认为它对执行安理会决议的欧盟条例的审查等同于对安理会决议的审查④Ibid，para.286-288.，并暗示即使它废止了执行安理会决议的欧盟条例，也不会影响到安理会决议在国际法中的至上性。

在之后的其他案件中，欧洲法院和欧洲人权法院都坚持有权对欧盟执行安理会决议的措施进行全面审查。有学者认为，这些判决一方面使安理会受到了来自改革制裁程序的压力，另一方面使得国际法更加碎片化[5]。

四、我国法院对安理会制裁性决议司法审查的分析

我国行政机关执行联合国制裁措施主要由外交部发文通知国务院有关部门，进而由有关行政部门负责执行。有学者建议我国应建立授权立法的体制，授权国务院制定执行安理会制裁性决议的条例[6]。

笔者认为，我国履行安理会制裁性决议包括几个阶段：我国政府在安理会表决（支持或者弃权），通过决议→外交部以通知的形式，将决议的内容告知国内有关部门→国内各有关单位发布行政规范性文件→依据这些行政规范性文件，作出行政行为。安理会制裁性决议的内容大致包括以下几类：金融资产管制、进出口物品管制和人员旅行限制等。我国执行这些措施都有国内法依据：对于金融资产管制，主要依据反洗钱法第二十七条、反恐怖法第二十四条；对于进出口物品管制，主要依据对外贸易法第十六条至第十八条；对于人员出入境限制措施，主要依据出境入境管理法第二十五条、第二十八条。因此，我国行政机关执行安理会决议的法律依据是相关国内法律，既不是安理会制裁性决议，也不是外交部函件。

安理会制裁性决议针对个人的制裁措施主要是资产冻结和出入境限制两类，在我国分别由中国人民银行和公安机关执行。在法律性质上，这两类执行措施属于行政强制措施[7]，根据行政强制法第八条，当事人有权申请行政复议或者提起行政诉讼，执行措施不属于行政诉讼法第十三条以及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条列举的法院不受理案件的范围，结合行政诉讼法第六条，我国法院可以对安理会制裁性决议的执行措施进行审查。

（一）司法审查与宪章义务优先原则

国内法院能否对安理会制裁性决议的执行措施进行审查，牵涉到《联合国宪章》第一百零三条宪章义务优先的原则。有学者认为，欧盟司法机构的判决否定了安理会制裁决议在欧盟的优先效力，是对宪章义务优先原则的背离[8]。根据宪章义务优先以及国家不得以国内法规定逃避国际义务的原则，国家对于安理会的制裁性决议内容有善意履行的义务，但是具体的履行方式完全由国内法决定，包括执行的实体与程序规则。在现代国家中，公权力要在监督下运行，私权利必须有救济的途径。因此，国内法院对安理会制裁决议的执行措施进行司法审查并不违反国际法，也不会减损国家对宪章的义务，以国际法的规定否定国内法的制度，这是片面的，两者之间不是非此即彼的关系[9]。以卡迪案为例，即使欧盟司法机构废止了欧盟的制裁条例，欧盟也没有放弃对卡迪的制裁，直到安理会制裁委员会将其从制裁名单中除名为止[10]。

（二）司法审查的依据：排除国际法的适用

欧盟司法机构对安理会制裁性决议执行措施的审查，实质是违宪审查，即依据欧盟的基本法（如欧洲人权公约）来审查执行措施的合法性问题。我国法院没有违宪审查权，我国采取对规范性文件的备案审查为主要形式的合宪性审查。因此，我国法院对安理会制裁性决议执行措施的审查只能是合法性审查。司法审查的依据除了行政诉讼中的国内法外，是否还包括国际法？

国际法的渊源主要是国际条约和国际习惯。我国宪法及立法法等没有规定国际条约与我国国内法的关系、适用方式等内容。2010 年审议涉外民事关系法律适用法草案时，有委员建议规定国际条约的适用问题。2014 年修改立法法时，也有委员建议增加条约的内容，上述建议均未被采纳[11]。我国的一些民商事法律，如民法通则、票据法、海商法、民用航空法等有直接适用国际条约或者国际惯例的规定，但并不能认为所有的国际条约或者国际惯例都能在我国（法院）直接适用[12]。对于政治性、军事性、刑事司法合作等强烈公法性质的条约，在我国国内法体系中的地位、效力和适用的方式，法律和司法解释都没有明确的规定，也不能推理得出这些条约当然并入我国法律体系的观点。以刑事司法协助类条约为例，截至2016 年7 月，我国已与71 个国家缔结司法协助条约、引渡条约和打击“三股势力”协定共132 项。有学者认为，在我国的刑事司法实践中，国际条约规范优先适用原则已基本得到自觉遵守，建议明确作出以下规定：中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同本法有不同规定的，适用该条约的规定，但中华人民共和国声明保留的条款除外[13]。国际刑事司法协助法（草案）第四条规定：“中华人民共和国和外国之间的国际刑事司法协助，依照本法和中华人民共和国和外国缔结或者共同参加的条约进行。”正式通过的国际刑事司法协助法第三条将其修改为“中华人民共和国和外国之间开展刑事司法协助，依照本法进行”。立法部门对此修改的解释是：“一是明确中国和外国之间开展刑事司法协助，依照本法进行。执行外国提出的刑事司法协助请求，适用本法、刑事诉讼法及其他相关法律的规定。二是增加规定，对于请求书的签署机关、请求书及所附材料的语言文字、有关办理期限和具体程序等事项，在不违反中华人民共和国法律的基本原则的情况下，可以按照条约规定或者双方协商办理。”[14]此外，2014 年修改的行政诉讼法删去了原第七十二条“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同本法有不同规定的，适用该国际条约的规定。中华人民共和国声明保留的条款除外。”这表明我国立法机关明确拒绝了将公法性质的国际条约并入我国国内法从而直接适用的做法。

我国宪法及立法法等也没有规定国际习惯与我国国内法的关系、适用方式等问题。按照最高人民法院的相关司法解释，人民法院直接适用的是国际惯例，而不是国际习惯[15]。我国学术界的主流观点认为，由于习惯国际法是各国反复适用的国际法规范，它在我国国内发生效力的方式和各国实践一致，是不需要任何法律程序的[16]。但是，各国的实践并不完全如此，以美国为例，国际习惯法在美国法院的地位从早期的一般接受，发展为“美国联邦法院不应一般性地将国际习惯法作为联邦普通法来适用，国际习惯法将逐个的，而不是整体地合并为美国的国内法。而且，这一合并需要来自美国立法机关的具体授权”[17]。笔者认为，国际习惯，特别是政治性的国际习惯，原则上由我国立法机关制定国内法后，才能在国内适用。综上所述，我国法院在审查安理会制裁性决议的执行措施时，不能直接适用国际法规范。

五、结论

安理会作出的制裁性决议，被制裁的对象包括国家和个人，对个人的制裁，在国际法层面不存在法律救济途径。国内法院可以对安理会制裁性决议的执行措施进行间接审查，不涉及安理会制裁性决议的合法性和效力问题，也不违反成员国对《联合国宪章》第一百零三条的义务。与欧盟司法机构适用欧洲人权条约等国际法文件不同，我国法院是违法性审查，即安理会制裁性决议的执行措施是否符合我国法律、法规等规范性文件的要求，不能适用国际法规则。