乡村振兴背景下新型职业农民培训保障体系研究

摘    要：结合新型职业农民培训体系的建设要求，分析了当前新型职业农民教育培训工作流程中存在的问题：法律政策建设缺位、经费投入渠道单一、培训质量参差不齐以及农科教统筹不力等，在此基础上，提出了新型职业农民培训工作的法律政策、经费投入、培训质量监控等保障体系的建设措施，以助推乡村振兴。

关键词：乡村振兴;新型职业农民;培训工作;保障措施;农科教统筹

基金项目：教育部2014年度人文社会科学规划基金项目“基于农科教统筹的新型农民培训的研究与实践”（项目编号：14YJAZH026）;江苏省教育科学“十二五”规划2013年度高校重点项目“基于农科教统筹的新型农民培训研究与实践”（项目编号：B-a/2013/03/010）

作者简介：郭耿玉，男，副教授，主要研究方向为职业教育、高等教育管理。

中图分类号：G720                文献标识码：A            文章编号：1674-7747（2019）13-0045-06

近年来，随着乡村振兴战略的实施，在《关于新型职业农民培育试点工作的指导意见》的指导下，“以农业广播电视学校、农民科技教育培训中心等农民教育培训专门机构为主体，中高等农业职业院校、农技推广服务机构、农业科研院所、农业大学、农业企业和农民合作社广泛参与的新型职业农民教育培训体系”已逐步完善，基本形成了满足多层次、多形式、广覆盖、经常性和制度化的教育培训基本需求的培训体系，为新型职业农民的培训工作提供了一定的组织保障。但通过调研我们也发现，在新型职业农民培训工作的具体运行过程中，存在着专项法律政策支持不力、培训经费投入渠道单一、培训质量参差不齐、农科教统筹不力等不利于新型职业农民培训体系正常运转的外部环境建设，在相当大的程度上影响了新型职业农民教育培训目标任务的实现和质量提升。本文结合当前现行新型职业农民教育培训体系建设中存在的问题，借鉴国外农民教育培训体系建设的经验，解读如何建构新型职业农民教育培训的保障体系。

一、建立健全新型职业农民培训保障体系的意义

新型职业农民培训是一个系统工程，要保障其顺利进行就要有相应的保障體系，如法律与政策保障体系、经费投入保障体系、质量监控保障体系等。发达国家对职业农民的教育培训工作高度重视，大多建立了比较全面的工作保障体系，有效地推进了职业农民素质提升和农业科技的进步，保障了农业的健康发展。

拥有健全有力的涉农（农村、农业、农民）保障性政策和法律体系可以保护新型职业农民教育在培训中的合法权益。如美国从1862年至今，先后颁布了《莫雷尔增地法案》《哈奇法案》《史密斯——利费农业推广法案》《乔治——里德法案》《班克黑德——琼斯法案》等若干法案，规定了政府通过增地或拨款支持农业教育发展，实现了农业和农民教育的法制化和制度化。[1]此外，德国、日本和韩国等国家也都出台过一系列涉农（农村、农业、农民）的保障性政策，有力地促进了本国职业农民培训工作的顺利开展和农业科技的进步等。

拥有稳定有效的新型职业农民培训经费投入体系是推进新型职业农民培训工作顺利开展的关键所在。为此，发达国家都通过各种方式把职业农民培训纳入政府的统筹规划中，以期促进农业人力资源的开发与农业科技的进步。如英国农民培训经费的70%由政府财政提供，美国财政每年用于农民教育的经费达600亿美元，德国农民教育投资占国家教育投资的15.3%。[2]正是由于拥有了稳定有效的经费投入，才更好地保护了农村、农业和农民的发展与稳定。

拥有高效完善的新型职业农民培训质量监控体系是提高其培训成效的根本所在。建立健全新型职业农民培训的基本规范、质量标准和考核机制，创建相应的考评制度，并进一步完善有关部门的监督管理制度，可以更好地提升新型职业农民培训的终极成效，助推乡村振兴。

二、新型职业农民培训保障体系建设存在的问题

（一）新型职业农民教育培训法律政策体系建设缺失

相对于发达国家对职业农民的教育培训法律政策建设的高度重视，我国当前关于新型职业农民教育培训的专项法律建设工作还是一片空白。自2005年农业部在《关于实施农村实用人才培养“百万中专生计划”的意见》中提出要培养“职业农民”以来，有关农业及职业教育的政策和法律不断被确立、发展和充实，但是，“职业农民”并未成为这一系列法律政策的主体。2012年，中央一号文件《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》中首次提出要“大力培育新型职业农民”，并连续四年在中央一号文件中强调“培育新型职业农民”，也陆续对“新型职业农民”的内涵、培育模式和经费投入等做出了政策性的规定。但时至今日，我国尚未出台过与职业农民教育培训有关的专门法律法规，只是在《农业法》《职业教育法》和《农民专业合作社法》中对农民职业教育有所触及。如1996年颁布实施的《职业教育法》只是提到了“农村职业教育”，主要是对持农业户口的公民开展职业教育;2006年10月推出的《农民专业合作社法》仅仅是对农民专业合作社等组织的权利与义务做出了相关规定，并未涉及到职业农民的教育培训等问题。可以说，全国范围内有关新型职业农民教育培训的专项法律法规建设处于缺失的状态;同时，我国现行法律中并没有明确以“职业”来界定“职业农民”，这既不利于保障农民接受职业教育的权利，也不利于“职业农民”作为一种专业技术性较强的“职业”实现规模化发展，这明显落后于我国农业现代化对职业农民的新要求。

（二）新型职业农民教育培训经费投入体系不健全

近年来，随着新农村建设的推进以及乡村振兴战略的实施，国家对新型职业农民教育培训工作日益重视，各地政府也不断加大对新型职业农民培训的专项经费投入，但其财政支出的增长率还是远低于其他类型的教育。相对各地新型职业农民参训人员的增加，各级政府投入的专项培训经费可谓“杯水车薪”，导致大量的职业农民教育培训工作无法落到实处。此外，由于新型职业农民教育培训工作具有较强的公益性，社会团体和个人对该项目的投入不感兴趣或者说缺乏积极性，导致社会投入和参与度较低。此外，作为弱势群体的农民也不愿意在以政府推进为主的新型职业农民培训上投入太多资金，这导致地方无法形成稳定的新型职业农民培训的经费投入体系。因此，新型职业农民培训仍主要以“政府买单”的形式开展，不同地区根据自身的财政收入与重视程度投放新型职业农民专项培训经费，这导致各地经费投入差异较大，某些落后地区可能就会出现长期难以开展培训的现象;同时，由于政府财政拨款的额度有限和时间相对滞后，职业农民培训组织机构需要先行垫付一定数额的培训资金，这对于部分经济实力较为薄弱的培训单位或农村基层培训机构而言负担较重，经常会导致培训任务难以有效落实，从而在一定程度上影响了新型职业农民教育培训工作的顺利开展。

（三）新型职业农民教育培训质量监控体系不完善

2012年以来，在各级党委政府的主导下，由农业部门牵头，相关部门密切配合，各类教育培训机构和社会力量广泛参与，初步形成了以各类公益性涉农培训机构为主体、多种资源和市场主体共同参与的“一主多元”新型职业农民教育培训体系。单从培训新型职业农民的数量来看，确实完成了上级分配的任务。但是在我们的调查中发现，在具体的培训过程中缺少了对培训质量与成效的监控。此外，由于新型职业农民培训管理沟通协调机制不完善，导致目前农村基层新型职业农民教育培训工作缺乏长远的规划，不同条线的培训也大都是为了完成上级对口管理部门下达的任务。很多主导或参与培训工作的部门或人员由于对农村农业农民发展并不了解，更缺乏对新型职业农民培训需求与运行机制的深入调研，经常会使得培训工作缺乏长远而统一的规划和指导，更别谈什么培训质量监控体系的建设了。在调研座谈中我们发现，从短期的农民培训学习来看，由于专项培训经费的不足，很多培训项目都是本着“短、平、快”的速成原则，三两天或一个星期培训一批人员，培训结束即代表工作完成，缺乏长期的培训跟踪机制，工作随意性大，培训工作跟踪机制的缺乏进而导致培训后续的技术支持服务等功能发挥不够充分。从这个侧面可以看出，很多培训机构注重了组织培训工作的主动性和培训规定任务的完成，而忽视了对教育培训质量的关注。

（四）新型职业农民教育培训农科教统筹协作不力

我国现行新型职业农民教育培训工作没有做到真正的农科教统筹，自然也就谈不上什么良好的协作了。农科教统筹的重点与难点在于如何更好地“结合”，培育新型职业农民需要农业、科技和教育三大主要部门之间的良好协作，若农科教无法通过顺畅的协作实现有效的资源统筹与整合，在新型职业农民教育培训工作中就会造成“有项目资金的缺乏培养对象，有基地的缺乏资金，有培训对象的缺乏经费和基地”的现象，如此则会导致培训组织工作难以到位。从管理制度与机制看，目前，我国新型职业农民教育培训工作中农科教统筹合作存在的问题主要包括管理体制上的条块分割、农科教统筹合作的法律法规不健全等。目前，各地教育、农业和科技等行政主管部门各有不同的职能和工作侧重点，在管理体制、运行机制和相关政策、规定上各不相同，跨部门之间的合作缺乏有效的协调沟通机制，不能形成统一的资源利用体系，农科教统筹在深度和广度上难以拓展，导致新型职业农民教育培訓工作缺乏统一的规划和计划，培训项目和内容重复，使得原本就不充足的教育培训资源更加捉襟见肘，同时也使分散于各个行政部门的资源利用率不高，无法高标准地实现国家新型职业农民教育培训的愿景。

三、构建新型职业农民教育培训保障体系的措施

积极开展新型职业农民教育培训是时代发展的必然趋势和结果，是我国“三农”工作和乡村振兴战略的重要组成部分。因此，构建科学合理、灵活高效的教育培训工作保障体系，成为当前我国新型职业农民培训工作提高培训质量的重要抓手。国家应该结合当前新型职业农民教育培训保障体系存在的诸多问题加快顶层设计，全面推进其保障体系的建设与完善，提升新型职业农民教育培训的质量，促进我国农业现代化建设，全面推进乡村振兴。

（一）构建完备的法律政策体系，为新型职业农民培训提供制度保障

发达国家在农村农业农民方面的法律法规较为完善，其中有关职业农民教育培训方面的立法更是贯穿于教育培训的整个过程，并且不断地根据实际发展形势进行修改、完善和补充。在我国新农村建设、农业现代化建设以及乡村振兴过程中，新型职业农民教育培训作为一项准公共产品，需要各级政府不断通过出台相应的制度和政策法规来承担更多的主体责任和领导责任;要尽快从法律层面上提升新型职业农民教育培训工作的地位，提升农民尤其是经过教育培训获得相应证书的新型职业农民的职业和身份认同感。结合当前我国新型职业农民教育培训工作的实际，可从以下三个方面加强法律制度建设。

1.按照2018年中央一号文件的精神，制定《新型职业农民教育培训法》或《农民教育培训法》等专门法律，明确界定新型职业农民的内涵、边界和职业属性，并对其教育培训涉及到的诸如方式方法、目标任务、实施保障、认定标准等问题作出系统的规定，从而为新型职业农民教育培训提供法律层面的支撑。

2.出台有关新型职业农民教育培训的各类专项法律法规，如新型职业农民主体资格审查制度、政府培训购买制度、行业企业参与制度、培训质量评价制度、专项经费投入制度等，以便使各地职业农民教育培训工作有法可依，有规可循;此外，还可根据当地“三农”工作实际情况出台相应的地方性法规，以便增强培训工作的针对性和地方特色。

3.进一步完善新型职业农民扶持政策。如在《土地承包法》的基础上出台专门的土地流转制度，为新型职业农民在土地承包和流转过程中提供相应的法律政策保障;除此之外，也可以把金融信贷、农业补贴、农业保险、农技服务、信息服务等方面的扶持政策向经认定的新型职业农民倾斜，增强政策的针对性和吸引力[3]，为促进农业现代化发展和乡村振兴提供有力的人才支撑。在苏南、苏中和苏北的有关调研中发现，很多地方也推出了相应的帮扶政策，如淮安市涟水县就出台《涟水县新型职业农民若干扶持政策规定》，主要通过整合涉农项目优先支持产业发展、贷款贴息、保险优惠等降低生产成本、项目资金扶持创业、结对帮扶指导等措施进行扶持。

（二）构建稳定的经费投入体系，为新型职业农民培训提供财力支撑

新型职业农民教育培训工作的高质量发展，能够有力促进农村有关产业的现代化发展，更好地助力乡村振兴;同样，新型职业农民教育培训工作的高质量发展需要有完善的以政府财政投入为主导、多方主体责任分担、社会资本积极参与的经费投入体系做保障。结合当前我国新型职业农民教育培训经费投入机制和课题组调研的实际情况，笔者认为可从四个方面着手进行。（1）各级政府进一步加大对新型职业农民教育培训专项财政经费的投入，并形成统一管控机制，确保该专项经费的合理使用。（2）设立新型职业农民教育培训专项基金。通过专项基金面向社会筹集培训经费，支持重点专业农户的进修深造，可以将农民培训与工业反哺农业、城市支持农村结合起来，呼吁社会各界加强对农民培训工作的支持与投入。（3）鼓励社会资本积极参与新型职业农民教育培训项目，拓宽培训资金的来源渠道;适时引入市场机制，鼓励和支持农业龙头企业、民办培训机构和其他社会资本参与到其教育培训工作中来。政府通过强化新型职业农民教育培训公益性、效益性的宣传力度，配合相应的税收调节机制激发社会团体、企业投资新型职业农民教育培训的积极性;实行国家投资、地方扶持、企业资助、个人承担相结合的形式，拓宽社会各类资本参与的渠道，建立健全多元筹资机制。（4）建立新型职业农民教育培训的补偿机制。依据新型职业农民培训的期限、任务以及当地产业发展的实际，科学制定农民培训专项补助的标准和规范，或以物质补助的形式提供支持，或以培训成绩适度增加补贴额度，从而增强农民参与新型职业农民教育培训的积极性。

（三）建构完善的质量监控体系，提高新型职业农民培训工作的成效

当前，我国新型职业农民教育培训工作在具体运行中存在一系列涉及培训质量与成效的问题，并且这些问题也是整个培训工作的组织管理和质量监控体系不健全的结果。因此，需要从多个层面着手构建完善的质量监控体系。

1.进一步优化培训组织管理体系，建立以农业部门牵头，科技、教育、财政、劳动保障等部门协同的培训管理机制。在组织管理体系的构建上，澳大利亚的经验值得我们借鉴。澳大利亚各级政府非常重视农民培训工作，专门设立了“教育、培训就业与青年事务部”（DEEF）和“国家职业培训局”（ANIA），实施规范有序的职业培训管理。[4]

2.在建立新型职业农民教育培训基本规范和标准的基础上，整合培训工作所需的各类资源。根据新型职业农民培训组织或机构在资金、教师资质、培训设施、培训地点等方面的具体标准和要求，把分散于农业、科技、教育、人社、财政和扶贫等部门的培训资金、培训项目、培训对象、专业师资和社会涉农类企业、社会培训机构的各类资源进行优化配置，建立起资源共享、优势互补、分工协作的新型职业农民教育培训的全新格局。

3.适当引入培训工作竞争机制。对于政府出资的培训项目采用招标的形式，鼓励各类农民农业培训机构、涉农企业以及农民教育组织的加入，通过市场竞争筛选出高质量的职业农民培训资源。或者借鉴韩国的做法，引进教育培训券机制，也就是农民按照自身的愿望与真实的诉求去挑选培训组织、内容以及形式，在得到满足自身特点的培训之后，将培训券交给对应的组织，这些组织凭借培训券向有关负责部门提出获得费用划拨的请求，这样有利于提高培训的质量。[5]

4，制定科学合理的新型职业农民教育培训考核制度。对新型职业农民教育培训组织或机构展开不定期的抽查、考核，严格考试制度，接受培训的农民只有在达到新型职业农民的标准后方可获得职业农民证书或国家职业资格证书;对于组织培训的机构也同样建立相应的考评制度，完善监督管理制度，按照考核基准对培训组织展开动态的监管，确保新型职业农民教育培训的质量与成效。

（四）建立农科教统筹协作机制，提高职业农民培训工作的协同性

新型职业农民的教育培训工作除了需要政府的财政专项资金支持外，还需要农业、科技、教育等主要部门的通力合作，建立起农科教统筹的协作机制。在具体的工作中需要厘清三个主要部门的分工与责任：农业部门主要负责提供培训对象、培训需求和新型职业农民培育的标准和要求;科技部门主要负责提供科技项目、科技内容和技术要求;教育部门主要负责教育培训和考核。[6]基于此，可从以下两个方面开展工作。

1.借助农科教统筹推进新型职业农民教育培训的系统化。农业现代化建设与乡村振兴需要经过系统培训的高素质新型职业农民，农业部门和科技部门可以针对地方农业现代化发展和乡村振兴产业发展的实际需求，积极与涉农高校或职业院校合作，通过遴选一批文化基础好、接受能力较强、愿意从事现代农业生产的青年农民，送到高校进行全方位培育，从生产技术、农业政策、环境保护和城镇化进程等方面进行综合培训。培训期间可实行“弹性学制”，设定年限，在期限内允许学生采用半农半读、农学交替等方式，分阶段完成学业，利于职业农民解决工读矛盾[7]，以此来培训高素质年轻新农人，助力现代农业发展。

2.在新型职业农民教育培训过程中，强化农业、科技和教育部门的协同与合作，以便统筹农科教资源满足新型职业农民培育需求。充分利用各地农业、科技和教育培训资源，转变过去“就农业抓农业、就科技抓科技、就教育抓教育”的各自为政的观念，按照“政府统筹、分工协作、密切配合、齊抓共管”的协同工作机制，通过组建农业科技创新创业联盟和农科教专业讲师团等方式与路径，为搭建农科教统筹平台和建立符合地方新型职业农民教育培训的师资队伍奠定基础，积极探索创新农科教统筹培训新型职业农民的新机制和运作模式，提升新型职业农民教育培训质量和成效，推进农业科技进步，促进农业发展，实现乡村振兴。

参考文献：

[1] 刘益真.发达国家新型职业农民培育经验及其启示[J].合作经济与科技，2017（3）：144-145.

[2] 吕莉敏.基于新型农业现代化发展培养新型职业农民[J].中国职业技术教育，2013（30）：73-76.

[3] 陆敬利，梅成兵.南京市高淳区新型职业农民培育的实践与思考[J].现代农村科技，2017（9）：1-2.

[4] 韦云凤，盘明英.构建新型农民培训体系  全面提高农民素质[J].经济与社会发展，2006（10）：169-172.

[5] 赵恒.新型职业农民培训的国际比较及经验借鉴[J].继续教育研究，2016（8）：33-34.

[6] 吴洋，高燕.践行农科教融合  打造新型职业农民精准培训模式[J].农民科技培训，2017（11）：13-15.

[7] 亓乐秋，王东红，鲁永香.供给侧结构改革下的新型职业农民培育[J].中国成人教育，2016（12）：155-160.

Abstract： According to the construction requirements of the new vocational farmer training system， this article analyzed the problems in the process of new vocational farmer education and training， such as the absence of legal policy construction， single channel of funding investment， lack of education and training quality and inappropriate overall planning of agriculture science and education. The guarantee measures are put forward to boost rural revitalization， including legal policy， funding investment and training quality monitoring， which are based on the overall planning of the new vocational farmer education and training.

Key  words： rural revitalization; new vocational farmers; training; guarantee measures; agriculture， science and teaching as a whole

[责任编辑    曹    稳]