清朝前期对新疆地区的治理措施及其特点

■张玉阳/黑龙江大学

1644年清朝入关，建立了对中原地区的统治，但是边疆地区尚未纳入清朝的统治范围。西、北边疆地区，除漠南蒙古已纳入清朝的统治范围外，其他边疆民族政权都尚未与清朝建立统属关系。这些边疆民族政权主要包括：北部的喀尔喀三汗部；西北地区的卫拉特准噶尔汗国、叶尔羌汗国；青藏地区的蒙藏联合政权和硕特汗廷。这些民族政权是由蒙古各部大封建主所建立起来的，元亡以后，退居塞北的蒙古各部各自为政，彼此对立，相互仇杀，犹如一盘散沙。清朝康、雍、乾三个皇帝经过近百年的努力和多次征战，相继将漠北喀尔喀蒙古和青藏地区置于自己的统治之下，最后征服准噶尔蒙古部，至此西北边疆完成统一。

一、清朝对新疆地区的管辖

乾隆平帝平定准噶尔和回部以后，将天山南北的广大地区正式定名为新疆。新疆分为北疆、南疆，南北疆居住着不同的民族，有的以游牧为业，有的则从事农业。他们归附清朝的时间也不尽相同。清廷又派遣大批军队进驻新疆，其中很多士兵携眷永驻，屯垦戍边。后来，亦有内地回、汉民户纷纷迁居，务农经商。所以清朝针对新疆地区居民成分复杂的特点采取了更加灵活多样的管理形式。

（一）理藩院与将军、都统、大臣的设置

理藩院,是清朝管理边疆民族的中央机构,初为专理蒙古事务的“蒙古衙门”。设承政、参政等官，专门处理蒙古诸部编旗、会盟、赏赐、通婚等。1638年(崇德三年)，更名为理藩院。清朝统一新疆后，理藩院职掌范围扩展至回部、西藏及西南诸土司地方，“掌外藩之政令，制其爵禄，定其朝会，正其刑罚”，“控驭服绥，以固邦翰”。理藩院属清朝中央机关与六部平行，官员组成满洲贵族和蒙古王公，设尚书满洲一人，左右侍郎各满洲一人，额外侍郎蒙古一人，理藩院下设六司各司其职。理藩院尚书、侍郎和各司属机构，以及派驻边疆民族地区的官员，从中央到地方实行层层管理。

清朝还在边疆地区设置了将军、都统、大臣等大批军政官员。各驻边将军、都统、大臣严格按照皇帝的意志，执行监督、控制蒙、藏、回各民族的任务。1762年（乾隆二十七年），清政府设“总统伊犁等处将军”。伊犁将军统辖天山南北的驻防，兼管全新疆行政事务。下设都统、参赞大臣、办事大臣、协办大臣、领队大臣等官分别管辖伊犁、塔尔巴哈台、喀什噶尔、乌鲁木齐等地。1772年（乾隆三十七年）设乌鲁木齐参赞大臣、领队大臣各一员，后将参赞大臣改为都统，成为掌管乌鲁木齐及其以东地区军政事物的最高长官。伊犁将军统辖的驻防制度是清朝西北边疆地区驻防体系的重要组成部分，主要职能包括统率驻军、考察官史、屯田置牧、核征赋税、管理台卡，巡边守土等藩属事务。由此可见，伊犁将军及各驻扎大巨的行政职能更为明确和较为完善，它从管理体制上保证了清朝在新疆的统治。

（二）伯克制、扎萨克制地方体制的建立

清朝除了理藩院体系之外在新疆地区还设立了伯克制、扎萨克制灵活管理边疆地区。主要就是在维吾尔族地区实行伯克制度。伯克制原是维吾尔族本地官吏称号，1759年（乾隆二十四年）大小和卓叛乱后，为了减少统治压力，同时又确保清廷意志顺利贯彻，对大部分维吾尔族地区，继续沿用这一制度。但是在原来基础上进行了改革，即废除伯克的世袭制而改为流官，厘定品级，受各驻扎大臣的监督。1759年（乾隆二十四年）、1760年（乾隆二十五年），清朝在南疆各地设置了各级伯克，他们在各驻扎大臣的监督下，管理当地的行政、司法、赋税、治安等各项民政事务。伯克名目繁多，职权各异，但都在驻扎大臣的监督下各司其职，维护一方安宁。在北疆，除卫拉特蒙古诸部以外，哈萨克游牧部落亦实行札萨克制，封王赐爵，统治其属民。随着理藩院职能的加强和将军、都统、大臣的设置加上地方基层组织，从清中央到地方形成了严密的不同层次的政治统辖网络，一套成熟的近代行政管理体系已完备。

二、清朝前期治理新疆政策的特点

清朝经过康、雍、乾三代的努力，西北边疆终归统一。整个边疆地区占据着清朝整个版图的一半以上且民族、文化迥然不同。清朝统治者认真吸取历代王朝的经验教训，在政治、经济、文化和军事等诸方面采取了一系列治理政策。清政府对新疆地区的统治政策概括起来有以下几方面的特点:

（一）“因俗而治”，即“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”加之以分而治之

清政府既给予了特殊的政策又严格的控制了新疆上层势力，伯克制度和中原的行省制度有很大的不同。新疆地区的伯克、扎萨克要比中原的州县官要享有更多的自主权，在经济上清政府还优待王公俸禄、各种赏赐以及赈济等固定和非固定性开支。同时众建伯克以削弱维吾尔族上层的权利。清政府还废除了伯克世袭改为流官归于驻扎大臣的之下，维吾尔族地区一般民政事务，则交由品级普遍较低的伯克管理。

（二）笼络羁糜

清朝对新疆各部封建上层采取了一系列重要的笼络羁糜政策，并使之逐渐规范化、制度化。自努尔哈赤开始，满洲贵族土要采取联姻的方法同蒙古封建主建立了紧密的盟友关系。清朝在入关过程中，这种盟友关系发挥了重要作用。因此，清朝建立中央政权后，继续保持了这种传统的姻亲关系，为笼络外藩王公上层，使他们倾心内附，清廷还在经济上采取了优待政策。大部分藩部地区，不承担国家财政所需要的赋税征收，而藩部王公上层则有权从属民那里征收法定的赋役。清廷对外藩王公上层还给以优厚的傣禄和赏赐。其中功劳特大者还封以双亲王，食双禄。对于年班进京或围班随从的王公、台吉等也按照爵位高曦赏赐大量的银两，以及衣帽、撒袋、腰刀、鞍髻、缎匹、茶、布等物品，该项支出占据清朝财政支出的绝大部分。在清前期实行这种高官厚禄政策，当时对于加强外藩公上层对清廷的向心力，维持边疆地区的稳定产生了重要的作用。

从上述基本特征可看出，清统治者极其重视对边疆民族的治理。他们积极吸取中国历代封建王朝的经验，根据新疆地区民族成分加以发展、丰富和完善，逐步形成以“因俗而治”为核心的边疆民族统治政策。这一因地制宜的政策对于维护多民族国家的统一和保持边疆地区的长期稳定发挥了重要的作用，产生了深远的影响。清政府对新疆地区的治理及各民族上层的倾心内附，大大地地促进了多民族国家民族关系的稳定和发展，也为治理其他边疆问题提供了依据。