高校政府采购内部控制审计路径

赵艳红

[摘要]本文从高校控制环境、预算管理、采购方式等方面着手，分析了高校政府采购业务存在的问题与风险，并以上海交通大学为例，构建高校政府采购业务内部控制审计关键指标体系，旨在通过审计监督达到规范政府采购业务、提高资金使用效益的目的，为国内高校实施政府采购内部控制审计提供参考。

[关键词]高校    政府采购    内部控制    审计路径

随着高校教育体制的改革，政府财政性资金对高校投入增加的同时，高校经费来源渠道更加多元化，形成以财政拨款为主、其他多种渠道筹措为辅的教育投入体制，高校政府采购逐步成为高校教育、科研和社会服务健康持续发展的重要资源支撑。作为学校重要的经济活动，高校政府采购各环节涉及的利益关系错综复杂，是经济活动失范和腐败的“敏感区”。近年来，在高校各类专项检查中，政府采购领域发生的管理体制与运行机制不完善、规避招标、招标环节暗箱操作等问题突出，内部控制缺陷是导致上述问题产生的根源所在。因此，实施政府采购业务内部控制审计，发现政府采购管理中的漏洞，倒逼政府采购内部控制体系完善，对于规范高校政府采购业务、维护高校利益、提高资金使用效益具有重大现实意义。

一、高校政府采购管理存在的问题

（一）政府采购业务未归口管理，采购主体分散

目前，高校采购类型多样化，包含教学科研设备、行政办公物资、饮食服务、物业服务、咨询服务等，院系、机关部处、后勤部门均有采购行为发生。部分高校未设置归口管理部门，如教学科研设备、行政办公由资产管理处负责，饮食服务、物业服务由后勤部门负责，可能导致采购缺乏集中、统一管理，主体责任缺失。

（二）政府采购申请审查不严，预算编制缺乏依据

部分高校采购预算编制随意性大，未摸清实际家底，也未进行市场调查，盲目进行采购，并随意填报预算金额和实际配置条件。由于采购的部分设备专业性较强，预算审核人员缺乏专业知识，审核形式化，导致高校采购资金浪费或采购实际支出与预算资金差异较大。

（三）部分政府采购项目采购方式违规，存在规避公开招标情况

根据政策规定，达到标准金额以上的政府采购，需采用公开招标方式。由于国家招投标政策文件中对招投标程序均有严格的规定，使得采购周期相对较长，部分高校为缩短采购周期，选择有明确购买意向的供应商，以违规肢解项目方式规避公开招标，可能导致采购出现暗箱操作、舞弊情况。

（四）政府采购评审流于形式，且评审标准过于单一

一方面，高校评审专家多为财务、基建、资产、后勤等职能部门的负责人，由于评审专家为随机抽取，选中的专家业务领域与本次采购项目不符，可能导致专家对于采购需求、供应商判断无法作出合理分析;另一方面，由于评审时间较短，评审专家无法充分了解项目概况、技术要求、投标文件，可能导致随意评审、评审流于形式等风险。此外，在采购过程中，部分高校过于追求低价中标，忽略了供应商所提供物资设备或服务的质量和综合性能，导致后续使用与维护成本过高，增加采购成本，影响采购效率。

（五）政府采购合同缺乏统一管控

由于高校合同种类繁多，合同管理职能分散在院系、教务、科研、后勤等部门，合同管理混乱，出现滥用学校印章、合同履行过程缺乏监控、付款结算审核不严等一系列问题，导致高校利益受损或承担法律责任。

二、上海交通大学政府采购内部控制审计路径

（一）进行审前调查，掌握学校政府采购业务基本情况

上海交通大学政府采购业务主要由招投标与政府采购办公室（以下简称招采办）负责，目前学校政府采购实行政府集中采购及分散采购相结合，集中采购的范围依照国务院每年下发的中央预算单位政府集中采购目录确定，分散采购则依据学校采购金额大小及政策规定，将采购组织方式分为A、B、C三类，A类委托招标代理公司公开招标，B类由招采办组织招标采购，C类则由用户单位组织。为规范政府采购管理，上海交通大学制定了《执行政府采购开展招标投标活动实施意见》，且依据工程、货物设备、服务等不同采购内容制定相应管理实施细则，明确了各类招标与采购实施程序;2016年上半年，学校制定了《上海交通大学招标与采购管理内部控制规范》，包含实务操作规范与制度汇编。为提高招采效率，逐步上线项目管理系统，由线下流转审批逐步转为系统线上管理实施。目前，上海交通大学政府采购基本流程如图1所示。

（二）制定审计方案，明确审计目标、组织方式及工作安排

1.明确审计目标。通过对上海交通大学政府采购业务内部控制设计及运行情况进行审计，评估政府采购业务内部控制的健全性与有效性，揭示政府采购业务内部控制的设计缺陷以及在执行过程中存在的突出问题与风险，提出可行的意见与建议，规范招标与采购管理。

2.确定审计组织方式。内部控制审计采取委托外部会计师事务所的方式，通过比选审计方案，从遴选中标的会计师事务所中进行选择，上海交通大学审计处派出人员全程参与，进行过程跟踪与协调事宜。

3.明确审计工作安排。内部控制审计主要分为三个阶段，包含风险评估、现场审计以及问题分析和报告等，具体内容如表1所示。

（三）构建内部控制审计评价指标体系并实施相应审计程序

审计组通过收集政府采购管理制度与业务流程、年度采购预算和实际采购明细、招投标文件、采购合同及供应商档案等相关资料，召开前期审计座谈会或与采购管理人员访谈，确定审计过程中应关注的关键环节以及可能存在的风险点，设计内部控制审计评价指标体系（如表2所示）進行评价。政府采购内部控制范围包含控制环境与关键业务环节，控制环境体现在管理体制与运行机制方面，关键业务环节包含预算与计划的编制与审批、采购立项、采购活动、合同签订及执行、验收与支付结算、质疑投诉受理以及监督与评价。审计组采用访谈、问卷调查、专题讨论、穿行测试、实地查验、抽样和比较分析等一系列审计方法，对上述关注重点进行审计。

（四）认定内部控制缺陷，出具内部控制审计报告

政府采购内部控制缺陷包括设计缺陷和运行缺陷。审计组根据获取的证据对内部控制缺陷进行初步认定，并按照性质和影响程度分为重大缺陷、重要缺陷和一般缺陷。在汇总缺陷的基础上，审计组对审计基本情况、内部控制缺陷及其成因、表现形式和影响程度进行综合分析和全面复核，形成审计报告初稿。上海交通大学审计处在会计师事务所工作的基础上，对审计报告进行加工与修改，形成审计报告征求意见稿，与学校政府采购管理部门交换意见，根据审计报告反馈结果，审计处进一步研究、核实与修改，经相应层级审批后出具上海交通大学政府采购内部控制审计报告。

三、案例分析及启示

（一）项目实施效果

通过此次内部控制审计，审计处就内部控制审计关注事项的整改事宜与相关部门沟通，下达上海交通大学政府采购内部控制审计报告的同时，下发审计整改通知书，要求被审计单位根據审计意见和建议进行后续整改，以规范政府采购管理。为此，政府采购管理部门制定审计整改方案，完善《上海交通大学政府采购内部控制规范》，规范招标文件编制、审核流程、专家及合同管理等方面;强化采购项目立项审批，严把预算关;完善招标管理信息系统，增加招采办与招标代理线上流转文件功能，建立全程留痕、责任追查机制;对工程非公开招标项目实施预选采购制，制定统一的供应商遴选标准，对于非公开货物采购，建立计算机智能评标在线采购，实施计算机自动开评标;计划建立用户在线评价供应商机制，强化对供应商的履约评价。内部控制审计实现审计方案的预期目标，通过揭示政府采购内部控制的设计缺陷以及执行中的风险，达到规范政府采购管理的效果。

（二）项目启示

高校政府采购内部控制审计是指审计部门依照法律法规和学校规章制度，对学校及所属单位制定的旨在对政府采购风险进行防范和管控的内部管理制度、实施措施及执行程序的健全性、合理性和运行有效性做出的审查和评价活动。首先，要注重审前调查。在实施内部控制审计前，应当进行审前调查，通过访谈、收集资料等方式，掌握学校政府采购的管理状况，确定重点关注领域。其次，审计应贯穿政府采购活动全过程。政府采购活动包含预算与计划的编制与审批、采购立项、采购活动、合同签订及执行、验收与支付结算、质疑投诉受理等环节，结合政府采购业务特点实行穿行测试，可以准确揭示政府采购业务存在的关键风险点。最后，要提出切实建议，注重整改效果。对于学校政府采购管理中存在的管理漏洞与风险，应从管理体制与机制上进行系统分析，从完善制度、强化管理、完善信息系统等方面提出具有可操作性的意见与建议。出具审计报告后，应及时追踪审计整改情况，实现预期审计目标。

主要参考文献

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