混合所有制企业内部审计创新发展研究

孙雪吉吉 张晋 宋辰涛 王程琳 方云 梁超

[摘要]随着国有企业混合所有制改革的不断深化和稳步推进，内部审计工作将面临多元产权、公司改制、员工持股等诸多新课题。内部审计的挑战与机遇并存，亟须改革创新，重塑目标体系，调整内部审计重点，优化内部审计模式。

[关键词]国有企业 混合所有制 内部审计 创新

近年来，在党中央、国务院全面深化改革顶层

设计和总体部署下，国有企业混合所有制改革稳步推进。截至2017年年底，中央企业集团及其各级子企业基本完成了公司制改制，超过三分之二的企业引进各类社会资本实现了混合所有制。

一、新时代混合所有制企业内部审计的新要求

（一）新时代的国有企业混合所有制改革

党的十四届三中全会首次提出混合所有制经济概念以来，对混合所有制经济的认识不断深化，发展混合所有制经济已成为国有企业改革的重要路径。党的十九大报告提出“深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业”的战略部署，强调了党和国家发展混合所有制经济的重要意义，为深化国有企业改革进一步指明了方向。

关于混合所有制改革坚持的原则，习近平总书記提出“两个毫不动摇，三个没有变”。十九大报告也再次强调，“毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”。关于如何实现混合所有制改革目标，习近平总书记强调，“发展混合所有制经济，基本政策已明确，关键是细则，成败也在细则。要吸取过去国企改革的经验和教训，不能在一片改革声浪中把国有资产变成牟取暴利的机会。改革关键是公开透明”。中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》对国有企业发展混合所有制经济进行了路径设计，《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》则详细阐述了国有企业发展混合所有制经济的总体要求：一是放大国有资本功能，提高国有资本配置和运行效率，促进各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展;二是分类分层推进混改，引导子公司层面进行混合所有制改革的同时，探索在集团层面推进混合所有制改革;三是健全责、权、利明晰的法人治理结构，推行职业经理人制度;四是加强监管，防止出现内部人控制、利益输送造成国有资产流失。

（二）新时代的国有企业内部审计

党中央、国务院关于国有企业内部审计的新要求主要包括三个方面：一是审计管理体制方面。党的十九大报告提出“改革审计管理体制”的战略要求，习近平总书记主持召开中央审计委员会第一次会议时进一步提出，“努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系”，明确要求调动内部审计力量，增强审计监督合力。二是审计重点内容方面。主要体现在中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件、《国务院关于加强审计工作的意见》等重大改革制度中，要求对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖等。三是审计理念创新方面。主要体现在中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化国有企业和国有资本审计监督的若干意见》中，提出坚持有利于国有资产保值增值、有利于提高国有经济竞争力、有利于放大国有资本功能的方针，审慎区分无意过失与明知故犯、工作失误与失职渎职、探索实践与以权谋私。

围绕上述战略部署和总体要求，2018年新修订的《审计署关于内部审计工作的规定》对国有企业内部审计工作提出了新的使命和责任：一是拓宽内部审计功能。审计对象在财务收支的基础上增加了内部控制和风险管理，审计方式在监督、评价的基础上增加了建议。二是拓宽内部审计重点。增加了贯彻落实国家重大政策措施情况审计，发展规划、战略决策、重大措施以及年度业务计划执行情况审计，自然资源资产管理和生态环境保护责任的履行情况审计，境外审计、内部控制风险管理情况审计等。三是拓宽内部审计成果。《规定》指出，审计机关在国有企业三级以下单位审计中，应当有效利用内部审计力量和成果，对内部审计发现且已经纠正的问题不再在审计报告中反映。

二、混合所有制企业内部审计面临的新挑战

（一）“三个区分开来”原则对内部审计能力提出更高要求

新时代，习近平总书记提出“三个区分开来”，对于处理国有企业领导人员改革过程中的错误和失误有了科学标准和区分，同时也是内部审计特别是领导人员经济责任审计准确界定责任本质的重要标尺，即只要不属于有令不行、有禁不止、不当谋利、主观故意、独断专行等情形，要予以容错。如何将容错纠错机制纳入内部审计评价体系，给审计对象一个客观公正的评价，混合所有制企业面临更多的特殊性和复杂性。混合所有制改革本身就是先行先试、探索性试验，甄别因缺乏经验出现的失误和错误，保护敢作敢为、锐意进取的企业领导人员，特别是对混合所有制企业尤为重要的职业经理人。但目前混合所有制企业内审工作在对照“三个区分开来”标准、准确认定改革问题和责任方面仍面临新的挑战：一是内部审计发现问题的容错标准不够明确，对容错免责的前提条件、改革试错的认定依据，免责认定的规范程序等内容还缺乏统一标准，容易存在责任认定随意性。二是审计人员知识结构和专业能力较为单一，在研判涉及经营战略、重大决策等复杂问题的专业水平方面存在明显不足，欠缺多元化、全面化、系统化分析问题的综合素质和能力，在实际执行容错机制中容易出现主观偏差、能力不足导致的误判、误审或误评价。

（二）引入非国有资本使得内部审计工作更加复杂多元

一是审计对象多元化。经过混合所有制改革，部分国有企业由国有独资或绝对控股变更为相对控股或者参股，出现民营企业家参股并进入混合所有制企业任总经理、市场化选聘职业经理人等新情况，投资主体多元化带来了审计对象的多元化，特别是集团内经济责任审计对象更加多元化。二是审计评价标准多元化。混合所有制企业由多种经济主体构成，管理层存在多种类型主体，这就带来了办公场所面积、公务用车标准、差旅标准等是否有所区分的问题，如何界定此类企业领导人员身份，是否按原国有企业干部标准监管，是否对其进行经济责任审计等问题，都是混合所有制改革中出现的新情况，给内部审计监督标准带来新问题。三是审计工作内容复杂化。混合所有制企业存在多种利益主体，国有资本受政府监管的制约，民营资本谋求财务自由和灵活，对内部审计的需求不同，增加了审计的复杂程度和难度。此外，部分引入的民营资本治理结构还不规范，经营行为随意性仍较大，公司治理规范水平也有待提升，在与国有资本新组建的混合所有制企业中，难以与国有企业融合，可能导致企业管理文化冲突和审计文化冲突。

（三）内部审计需防范混合所有制改革带来的新风险

虽然实施混合所有制改革提高了国有企业经营能力及融资能力，可促进社会资本与人才流动，有利于各种所有制资本共同发展，但同时也容易带来新的改革风险。

一是国有资产流失风险。国有企业混合所有制改革中的国有资产授权经营和产权交易等行为，涉及清产核资、资产评估、资产转让、产权登记等国有产权流转程序;在国有企业产权和股权转让、增资扩股和上市公司增发时，涉及潜在投资者选择、交易价格比较、信息公开披露等环节。在上述重点程序和环节中，可能存在暗箱操作、低价贱卖、利益输送、化公为私、逃废债务等行为，造成国有资产流失风险。

二是内部人控制风险。在引入外部资本过程中，主观上存在国有企业管理层与民营资本方相互勾结，对国有资产价值低估，导致国有资产权益受损的风险。客观上，由于国有企业管理层制度缺失、自身知识结构所限、对真实情况掌握不准确等，可能导致投资失误的风险。

三是经营管控风险。国有资本方容易忽视合资公司关键岗位监管，过于倚重外部资本方团队，导致合作项目出现大额亏损，而外部资本方卻从相关的采购、销售等关联业务中获取不当得利。

三、内部审计目标体系的重塑

审计目标是企业内部审计工作战略定位的具体化，在国有企业不同的改革发展阶段，反映了内部审计工作的价值取向和审计理念。在习近平总书记“治国理政”新理念、新思想、新战略的指引下，国有企业改革取得重大进展，“1+N”顶层设计构建完成，随着混合所有制改革稳步推进，内部审计工作的战略定位和目标也应围绕国有企业改革的正确方向和重点任务，根据企业内外部环境及自身发展状况进行重塑，改变以往真实、合法、效益单一的审计目标，构建政策性为主的外部目标和功能性为主的内部目标。

从外部看。内部审计应紧紧围绕党的十九大提出的新时代国有企业深化改革的更高要求，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失，为促进混合所有制改革增强活力、提高效率，破除障碍，完善机制提供保障。具体目标包括：一是落实“三去一降一补”五大任务，推动开展瘦身健体、提质增效、处僵治困、转型升级，为企业实现质量更高、效益更好、结构更优的发展保驾护航。二是防范化解重大风险，按照决胜全面建成小康社会的三大攻坚战要求，强化企业风险意识，落实风险防控各级主体责任，提高风险应对能力。筑牢风险防控底线，确保不发生系统性风险、不发生危及全局的个别重大风险。三是实现企业高速度发展向高质量发展转变，紧紧围绕创新驱动发展战略，关注新兴产业培育和企业新的增长点，为提升企业核心竞争力、实现高质量发展目标提供保障。

从内部看。内部审计应充分发挥在提升会计信息质量、规范管理、提质增效，加强内部控制、防范风险，完善治理、改善运营等方面的自我监督作用，为企业增加价值、促进企业持续健康稳定发展和企业战略目标的实现提供有力的审计保障。具体目标包括：一是保障公司战略执行到位。推动跟进公司战略业务的开展实施情况、资源配置情况和风险防控情况，及时反映战略执行过程中存在的问题，并提出改进建议，保障公司战略有效落实、执行到位。二是促进全面提质增效。关注影响企业效益增长、价值提升的关键因素和关键业务，推动优化业务流程、精益管理，提升资源配置效率，改善企业运营水平。三是促进健全全面风险管理体系。充分发挥全面风险管理第三道防线作用，推动内部控制体系不断健全，重点关注重大风险领域，促进企业建立健全全面风险管理体系。四是健全有效制衡的混合所有制公司治理体系，跟踪监督公司制改革、股份制改革、引入多元化股权等，推进规范公司股东大会、董事会、监事会和经理层之间的制衡体系，对公司经营活动进行控制与管理的制度安排，监督落实派出董事监事履行职责。

四、内部审计重点的调整

新时代国企改革的理念从管企业为主转向管资本为主，推动国有资本做强、做优、做大，提高资本配置效率和资本运营收益，这不仅是国有资产资本化管理的新思路，也需要国有企业内部审计工作围绕国有资本重新调整思路。而对处于混合所有制改革过程中的国有企业，内部审计工作应重点聚焦在混合所有制改革的重点环节。

改革决策环节。一是关注企业混合所有制改革的必要性和可行性。引入外部资本对集团整体发展战略是否具有战略支撑作用，是否有利于优化资源配置、支持企业发展主业，是否有利于推动企业创新转型、促进产业结构转型升级，是否有利于增强国有经济的活力、控制力、影响力和抗风险能力;是否有利于国有资本保值增值、放大国有资本功能。二是关注改革决策程序。企业混合所有制改革决策的依据、过程和内容是否合规、合法，决策主体是否经过集体研究、民主决策并经过规定审批程序，引入的战略投资者是否在技术、资源和市场上形成协同效应。

资产评估转让环节。一是关注改革企业涉及的资产评估程序是否合法合规，评估机构选择及委托事宜是否经企业民主决策、审批或备案审核，选聘的评估机构是否具有相关资质，评估方案中是否明确评估目的、范围、评估方法等重要事项，评估结果是否按规定予以公示、备案等。二是关注国有产权转让是否按照“公开、公平、公正”原则，是否通过产权交易机构公开进行，转让价格是否以经核准或备案的资产评估结果为基准，是否完成职工安置方案和职工民主决策程序等。三是关注国有产权受让方的经营业绩、商业信誉、资产规模等，是否符合转让方案中确认的合格投资者资格条件，投资人选择是否通过竞价、综合评议和竞争性谈判等方式，是否具有明确指向性或者显失公平的排他性。

员工持股环节。一是关注员工持股试点工作是否严格遵守国家有关法律法规和国有企业改制、国有产权管理等有关规定，是否做到规则公开、程序公开、结果公开，是否存在利益输送等违法行为。二是关注参与持股人员是否为在关键岗位工作并对公司经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干。三是关注员工入股价格和持股比例是否合理，试点企业、国有股东是否向员工无偿赠予股份，是否向持股员工提供垫资、担保、借贷等财务资助。四是关注公司制企业、合伙制企业、资产管理计划等员工持股平台与所持股公司的关联交易等，员工出资是否全部及时到位，有无抽逃资本，避免国资流失和侵占国有权益的情况。

五、内部审计模式的优化

随着大数据时代的到来，数据已经渗透到各行業领域，成为重要的生产要素，大数据技术正广泛应用于企业管理，同时也改变着企业内部审计的内外部环境。大数据环境下的内部审计理念将逐渐由“依赖经验”发展为“依赖数据”，大数据与人工智能技术的有效融合将颠覆传统的审计技术方法，增值型、风险导向型等多种审计模式将在统一的大数据平台系统中整合实现。对于存在多种类型混合所有制形式的国有企业集团，内部审计业务拓展的瓶颈在于获取数据难，掌握的企业经营数据信息不全，无法对审计对象有充分的了解。通过建立审计数据中心，可以集中获取数据，延长集团内部审计的触角;通过审计模型工具箱，可以提高从海量复杂数据中集中分析问题的能力;通过搭建风险管控一体化的非现场审计平台，更符合企业管理者追求企业管控的效率性需求。

充分获取有价值的审计数据，建立审计数据中心。多种类型混合所有制的集团公司具有复杂的公司治理体系、多元化发展战略以及横跨多领域的经营范围，审计广度和深度增大了集团层面的内部审计难度，全方面获取有价值的审计数据成为破解内审业务扩展瓶颈的关键。从数据内容看，有价值的审计数据即载有审计信息的数据，包括直接审计信息的数据和间接审计信息的数据。从数据结构看，审计数据包括财务、统计等结构化数据，也包括经营决策、人事信息等非结构化数据。从获取途径看，审计数据包括直接从ERP等企业信息管理系统中自动抽取、转换并加载的数据，也包括从工商、税务等政务公开信息窗口获取的外部数据。内部审计部门需要获取的审计数据将迅速增长，甚至是爆炸式增长，因此在获取数据后，有必要进行数据清洗，根据审计需求设定数据筛选语句，过滤无效数据。另外，通过设计功能性中间表，将非结构化数据转化为结构化数据，结合内部审计人员职业判断，对数据进行逻辑分类，最终汇集成符合内部审计逻辑需求的标准化数据集合，统一到审计数据中心或审计数据平台集中管理。

运用智能化审计技术方法，形成审计模型工具箱。面对复杂海量的财务业务数据，传统的审计抽样技术将向全数据分析转变，个性化方法将向标准化方法转变，因果分析逻辑将向关联关系逻辑转变。这些转变不会一蹴而就，而需要经历“开发数据挖掘技术—固化审计模型”这一过程。大数据挖掘技术有很多，其中审计实务中常用的有数据聚类统计、数据关联分析、数据异常筛选等，将趋势分析法、比率分析法、结构分析法、经验分析法等传统的审计技术方法以数据特征自主学习和概括的方式，对财务业务数据的规律和异常点进行全方面分析，从而揭示关键属性和挖掘审计疑点。内部审计人员还将依托数据挖掘技术，将审计经验固化为多种审计模型，每一个模型都是一个针对某类业务分析和风险识别的工具，大量的审计经验积累将浓缩为一个“工具箱”。工具箱中的风险识别模型尤为重要，需要利用基于风险规则、风险偏好、风险信息等多方面的大数据特征，实现实时监控和事前预警。

整合风险管理、内部控制与内部审计一体化的系统平台。大数据时代的企业管理具有信息化、一体化、系统化特征，更加注重多元、前瞻和底线思维，孤立的风险管理、内部控制、内部审计逐渐满足不了企业风险管控一体化、低成本、高效率的需求，因此有必要在审计数据中心和审计模型工具箱的基础上，打造一个将风险管理、内部控制与内部审计功能相结合的系统平台。风险管理是事前预判，需要一个风险预警子系统，嵌入关键风险点预警阈值，实现重大风险防范与预警功能;内部控制是过程管控，需要一个实时监控子系统，按照内部控制流程要求设置检验模型，实现日常动态控制与反馈功能;内部审计是事后监督，需要一个审计数据收集、挖掘子系统，包含固化的审计经验分析模型和开放式可视化的数据分析接口，实现对风险预警事件和内控失效事件的追查功能。通过上述3个子系统的协同整合运用，集团内各企业的信息孤岛将被打破，整体管控水平也将得到全面提升。

主要参考文献

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