我国环境污染责任保险中的政府职能研究

摘 要：环境污染责任保险在西方发达国家经历半个世纪的发展已日趋完善，我国近年来的试点实践却存在诸多问题，尤其政府职能一直存在缺失。本文通过分析我国试点经验并参考西方发达国家政府成功经验，提出了完善我国政府在环责险中职能的相关建议。

关键词：环境污染责任保险 政府职能 试点经验

中图分类号：D912.6 文献标识码：A

一、我国政府在环责险实践中职能概述

1991年，在大连市政府的积极推动下，环保部门与当地保险公司共同开发了环境污染责任保险，这也是我国环责险实践的开端。随后沈阳、长春、吉林等一批深受重化工业污染困扰的东北老城也都在各地政府的鼓励下投入到环责险实践的大潮中。在这一阶段，地方政府是环责险的发起者和倡导者，与保险公司合作开发环责险。

随着环责险实践的深入，保险运行不规范、企业投保积极性不高等问题逐渐浮现，有些地区甚至出现全年零投保的尴尬。针对这一形势，环保部和保监会于2007年制定了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》、于2013年制定了《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》，目的是引导和规范环责险运行，我国政府在环责险实践中开始成为政策的制定者和规则的创建者。

由于我国幅员辽阔，各地经济发展水平不平衡、环境的承载力不同、对环境损害的抵御能力也不尽相同，各地政府不断根据本地环保形势开展环责险推广工作。深圳市政府及环保部门在2014年与保险经纪公司共同合作，着力推进承保环责险的保险公司在保障范围的革新，经过不懈的谈判及努力，深圳承保环责险的保险公同意将环责险保障范围增加自然灾害造成的损失、污染发生后自由场地清理费用、为应对污染的应急处置费用等，这一举措大大增加了企业投保的积极性，投保企业的增加也分散了保险公司的承保风险。同样是为增加企业投保积极性，江苏省无锡市政府为参保企业提供了10%的政府财政补贴，以缓解企业因投保环责险造成的资金紧张，推动了无锡市环责险实践的飞速发展。江苏在环责险配套机制的创新方面颇有心得，江苏省政府牵头几大保险公司联合承保船舶污染责任保险，以共保的形式增强了保险公司抵御风险的能力，客观上提高了保险公司承保积极性。

二、外国政府在环责险实践中的职能综述

美国政府在美国环责险实践的初期主要扮演守夜人角色，希望通过市场来调节，但是环责险与其他保险的区别在于环境污染事故的损害严重性、持续性及广泛性，这都在客观上加大了保险公司承保风险，也降低了其承保的積极性。在20世纪80年代末期，面对着严峻的环保形势，美国政府在权衡市场利弊后筹建了环境保护保险公司，动用国家力量来承保环责险。该保险公司聘请了大量专业人士评估风险、核定保费、核算理赔并从环保、安全等专业角度指导投保企业安全生产及管控风险。美国环境保护环保公司因为有政府的资金支持和政策支持，承保能力及抵御及环境风险的能力要显著强于商业保险公司。美国政府在承保范围方面还对保险公司进行了细分，在环境保护保险公司基础上，又成立了专门承保渐进性环境风险的政策性保险公司，确保了在不同领域保险公司的专业性，大大促进了美国环责险的发展。

德国有着世界上最完备的环境保护法律体系，相关法律法规有数千部。德国的环境执法严格、高效并且极具震慑力，使得德国的环责险得以有序推进。德国保监会在德国环责险发展中扮演了关键角色，其不断地通过与保险行业协会、工业协会的谈判、协商和沟通来平衡政府、保险公司及投保企业的利益，使得各方都得到了符合本方心理预期的利益，这大大增加了各方对于环责险的积极性。

英国的海上污染及海上石油泄漏问题日渐严重，英国政府因此开始推行环责险。英国的传统是判例法为主，极少出现成文法典，因此政府的行政指令占据了环责险发展的重要位置，英国政府针对环境污染损害具有大量自由裁量权。而且英国政府对于环境监管非常严格，对污染行为的惩治措施也使得企业非常注重清洁生产，避免污染行为造成的严重后果。

三、我国政府在环责险中的职能缺失分析

（一）缺少税收优惠及财政支持。环责险的运行需要企业投入保费，为了降低保费企业还要投入资金用于加强对生产的监管和设备升级;由于环责险的风险评估和损害核定涉及多个学科，保险公司需要聘请专业人才，加强对投保企业生产的监督也需要资金支持。这些都在一定程度上增加了保险公司和投保企业的负荷，发达国家的普遍做法是降低税负、加强财政支持，而我国无论是中央政府还是地方政府，在财税方面给予保险公司及投保企业的政策支持都难言满意。河北省政府和江苏省无锡市政府在这方面走在了时代的前列，纷纷对积极投保环责险的企业予以一定的财政支持，尽管补贴的数额不大，但是给全国范围内的试点省市做出了良好的示范。

（二）对企业的监管过于宽松。企业造成环境污染的最主要的是生产环节，生产环节粗放、设备落后达不到环保标准、安全监督不足，这都会造成环境污染事故。环责险不但具有事后救济的功能，更重要的是通过对企业生产环节的监管防患于未然。我国地方政府多年来为了完成GDP指标，放松监管，也造成一些企业生产管理松懈、安全意识淡薄。这种宽松的监管环境放任了一些企业的污染行为，造成了恶劣的后果。一旦发生环境污染事故，群众的矛头直指监管不力的政府，降低了政府的公信力。

（三）缺少协调参与环责险主体利益机制。调动起参与环责险各方的积极性是政府推广环责险的重大课题，各国政府在推广环责险的过程中都探索出一些独特的协调机制以协调各方利益，当各方利益符合自己的心理预期时，环责险就会顺利有序的开展和运行。以德国为例，德国环保部门以及德国保监会通过与保险业协会、工业协会协商、沟通，共同制定标准化保险合同，并为企业投保提供专业的服务和帮助。目前我国环责险运行依然是混乱无序，政府并没有牵头建立多方沟通协调机制，这是实践中政府亟待解决的重要问题。

（四）配套机制建设迟缓。环责险的运行需要多种配套机制辅助，外国政府经过多年努力探索出多种配套机制服务于环责险，我国政府在配套机制建设方面十分迟缓，也阻碍了环责险的顺利运行。另外我国环责险相关数据极度匮乏，严重影响了风险评估、保费核定等活动;保险公司依然承担着极大的风险，而西方发达国家已经开始尝试共保、污染再保险甚至将风险引向资本市场;环责险风险评估、责任认定等由保险公司完成，无论从专业度还是公正性都有待商榷，引入第三方评估机构势在必行。

四、完善环责险中我国政府职能的建议

（一）加大财税支持。我国财税部门可以对承保环责险的保险公司予以税收优惠，而且可以根据其承保的风险大小、企业规模大小及保险价值的大小来确定税收优惠的幅度;财税部门也应对积极参保的企业给予税收优惠政策，根据其投保的情况确定减免的额度。税收上的减免政策可以在客观上提高环责险参与双方的积极性。前文提到河北省政府及江苏省无锡市政府已经对投保环责险的企业给予了一定程度的财政支持，但全国范围内依然没有具体政策，中央政府可以制定对环责险参与双方提供财政支持的指导意见，地方政府根据本地的经济发展实际及环保形势予以保险公司和投保企业适当的财政补贴，促进承保及投保双方对环责险的支持。

（二）加强对企业的监管，严格执法。政府是环境执法的核心力量，只有加强对相关企业生产行为的监管，并通过严格执法惩治污染环境企业，才能遏制企业逃避投保的侥幸心理。目前我国很多地方政府片面追求GDP，追求经济效益而忽视环境效益及社会效益，对很多纳税大户睁一只眼闭一只眼，很多纳税大户又是排污大户，长此以往造成了严重的环境污染。环保部门对企业的生产及排污行为要进行严格监管，依法对其进行处罚，让企业心存敬畏，不敢犯、不能犯到不想犯，使企业自觉加强生产环节的监督管理及加强安全防范，主动投保环责险。

（三）尝试建立协调环责险参与主体利益机制。政府、保险公司、投保企业作为环责险参与主体，有各自的利益需求。政府希望通过企业投保环责险来将环境风险分散，并在环境损害发生后由保险公司承担赔偿责任，以摆脱多年来企业造成污染事故政府埋单的恶性循环，并通过环责险来改善生态环境、使企业走清洁生产、安全生产之路，并促进经济平稳运行。保险公司希望承担较小的风险，并通过大数法则来实现盈利。企业投保是为了转移环境风险，即便因事故造成污染，也有保险公司为其赔付。当前亟需建立相应的机制来协调三方利益，政府作为环责险的推广者和主导者，需要牵头建立该机制，确保环责险的有序运行。政府可以学习德国模式，组织环保部门、保监会、中国工业协会、中国保险行业协会共同协商、沟通，达成各方都认可的环责险细节共识，区分各方权利义务，保障各方利益，相互配合、互相监督，共同促进环责险良性发展。

（四）加快配套机制建设。西方发达国家的环责险运行有着大量成熟的配套机制保驾护航，而我国配套机制建设方面速度依然比较缓慢。首先，要建设环责险大数据系统，政府需要牵头组织该系统的建设，大数据平台应该提供对历年环保形势、各地环保形势的准确数据，政府、保险公司、企业都可以利用环责险大数据平台系统来安排自己在环责险运行中的工作，如政府根据大数据可以加强对污染严重企业的监管，保险公司可以根据企业历年排污及生产指标、安全指标核定保费，企业可以根据大数据选择投保公司及险种实现风险管理。其次，政府应该组织建立第三方评估机构，独立进行环境风险评估，并且出具评估报告供政府、保险公司及企业三方共同使用，这就避免了各方因为利益问题而產生的分歧。第三，通过多种途径风散风险。意大利政府牵头建立了保险联盟，使得保险公司用共保形式分散了风险也增强了保险公司抵御风险的能力;法国政府则牵头成立了污染再保险联营，通过再保险形式转移风险。我国政府可以参考上述国家经验，通过共保及再保险形式，分散保险公司承保风险。我国政府也可以支持环境风险证券化，保险公司通过发行者金融产品及将环境风险引入资本市场，相对于较小的保险市场，资本市场完全有能力消化这些风险。并为环责险发展提供更多资金支持。

五、结语

归根结底，我国政府还是要根据本国实际与实践经验选择正确的促进环责险发展的方式，同时汲取发达国家成功的经验，为我所用。我国政府作为环责险的重要参与者，应当厘清本职工作，做好环责险运行保障，扩大群众参与，综合全局协调参与各方利益，为环责险发展营造良好的社会环境。

参考文献

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[2] 王换娥，杜亚涛，耿平.我国环境责任保险发展模式创新研究[J].科技管理研究，2011（7）：15-17

[3] 王亚男.我国环境污染责任保险管理体系构建[J].浙江学刊，2012（2）：201-204

作者简介：孟凡杰，性别：男，单位：兰州理工大学，法律硕士。研究方向：环境法。