农村社区能力建设中的政府职能选择与转换

2016-09-14张丽娟

商业经济研究 2016年14期

内容摘要：农村社区化治理是农村基层管理新模式，其中农村社区能力建设显得尤为重要。中国多元化治理模式下，社会多元治理过程应该由政府主导下的参与发展为社区主导下的参与。在政府参与社区能力建设中，应明确政府价值理性和工具理性下的角色选择，遵循循序渐进原则，通过派生服务队伍，推进“村改社区”转型，协助构建社区管理机制，建立社区共同体等职能发挥，持续推进农村社区能力建设，实现农村社区的功能完善和新农村的跨越式发展。

关键词：社区能力建设政府职能多元治理

随着各地城镇化步伐的加快，我国社会建设与管理价值取向不断强调创造平等，追求社会更公平、群众更和谐。社会建设进程的延伸必然地出现了从农村地区向城市地区转变、农民身份转变成城市居民身份的趋势，推动社会管理进入新一轮的城市化加速期。然而，即使如此，我国农村仍然面临着“变形”后的巩固时期，需要向实质性的城市地区转变。“由于历史造就的原因，我国仍然存在城乡二元结构，需要全面缩小城乡差别，加快城乡一体化进程弥合结构性断裂”（孙柏瑛，2012）。如何通过政府主导下的参与转向社区主导下的参与，以推动农村社区能力建设，将直接影响农村社区化治理的实效。

社区中的政府职能研究现状

关于政府职能的课题，学者们一般都将其放在政治层面来讨论，而且既可从宏观层面分析又能从微观层面解读。从国内现有的研究来看，研究文献最为集中的时间段是20世纪80年代新公共管理运动中的政府改革时期，研究角度是宏观层面探讨政府职能。然而，随着中国基层的多元化治理格局、社区网格化管理的提出，越来越多的学者将着眼点定格到社区中的政府职能研究。笔者通过中国知网文献检索发现，从20世纪80年代中国城市社区出现，学术界对政府在社区发展中的职能直接提出了“政府职能社区化”（孔娜娜，2010；卢爱国，2008；和经纬，2003），学者致力于研究政府在城市社区中的职能定位问题，包括政府在城市社区养老、社区教育、社区卫生、社区自身建设等方面的职能研究（史丹，2007；杜生权，2012；胡本春，2008；刘君德，2002）。直到2010年，随着农村社区格局的普及化，学者们开始将目光投向探索政府在农村社区中的职能定位，有的学者提出政府在农村社区建设中定位于服务化、企业化、市场化、社会化、透明化的价值取向（申坤，2012），在农村社区实施参与式管理（李少惠，2008），主要在制度设计、平台建设、监督服务等方面加强管理（鲁莹莹，2013）。

国外关于政府在社区中职能问题的研究成果较多，欧美国家的政府基层治理体制与中国不同，学者的探讨视角也有差异。因为技术的发展，居民已不再依赖政府获取信息，加上私人企业与社区合作效果好，所以值得政府效仿。例如澳大利亚政府投入大量的人力、物力参与社区能力建设（Christine King，2013）。在社区这样的集体生活下，政府需要平衡个人、组织、商业之间的内在联系和不同利益诉求，所以政府在社区能力建设方面的职能作用显得尤为重要（Richard Penn，1993），特别是政府职能部门安排了许多会议和主题研讨来讨论政府参与社区的决策过程（Brisbane，2005）。尽管政府参与社区和政府在社区的职能发挥存在于社区发展的实务和研究中，但对于如何衡量和评估这种参与的实体性产出的认知还存在局限性（King，2000）。

其实，不管是国内还是国外，学术界对政府在社区中的职能定位的研究成果都是非常丰富的，为本文研究提供了许多参考。概括国内的研究，笔者发现，对政府在社区中的职能问题的探讨，学者们还是立足于政治学和行政管理学视角，即提出政府的参与式角色，在强化政府能动性的层面上提出职能定位问题，这是由中国政治体制所决定的。而国外对这一主题的讨论，强调政府作为社区民主化建设中的其中一股力量，往往忽视政府的主观能动性，完全从社会学角度出发，探讨性地分析政府能够在社区能力建设中发挥一定的作用。综合国内外的研究，本文立足于中国本土实际情况，提出中国农村社区能力建设是基于治理的集权化向基层分权逐步演进，是强化“参与性”以推进社区化的民主治理模式的过程，文章围绕“参与性”梳理“政府参与社区”与“社区参与政府”之间、“政府主导下的参与”与“社区主导下的参与”之间的联动关系（见图1），通过“政府参与社区”的路径选择，即政府在农村社区中的职能定位，强调社区共同体在社区发展中的重要作用和社区自身自我修复的功效，是农村社区自我完善和社区能力建设的体现，最终实现“社区参与政府”，而这样的联动机制也是社会多元化治理的组成部分。

农村社区模式与社区能力建设

（一）农村社区模式

传统的农村基层社区是一种在自然状态下，由于长期共同生活而形成的具有共同文化理念的共同体。但随着外部因素的不断渗透和政府行政部门自带的“孤岛思维（silo mentality）”，基层社会的发展必然朝向一种依靠政府主导力量、社会多元参与、以自治为主的模式进行改革，即社区化治理。由于受政治体制的影响，新型农村基层社区建设被纳入城镇化体系建设之中，地方政府立足于基层农村发展现状，充分利用新农村建设现有成果，不断推进农村基层管理创新，在农村地区广泛推行农村管理的社区化、网格化治理。政府主导下的农村社区化治理只是农村管理创新的初级阶段，而真正的社区化治理，要不断打破“国家强制权”作为唯一管理力量和单一权力中心的现状，实现管理主体和权力中心的多元化，调动社会基础权力共同治理，突出政府的社区参与，形成多中心治理体制，实现农村社区主导下的、以自然村或行政村为主的、包括乡镇管辖区域和村民小组范围的社会生活共同体的参与格局，是构建依托地域特征，以农民认同感为纽带，社会主体多元参与的社区组织体系，并在这样的体系中培育和整合社区资源，发展社区福利，创建和谐文明的新型化社区。

发展农村社区，不能脱离地方区域性特征，特别是社区规划模式有多重标准，有从农村体制改革角度划分为村落自组织模式、联村建社模式、村社合一模式、村企主导模式；有从农村社区的建置及其边界角度划分为一村一社区、一村多社区、多村一社区和集中建社区。为了更明确农村社会多元化治理过程中“政府主导下的参与”与“社区主导下的参与”的演化过程，文章在研究社区模式做了详细的界定，分为：

自治型。自治型的社区治理模式，是以农村社区自治组织作为社区建设的支柱力量，承担起社区公共事务管理与决策活动，积极与政府配合，为农村社区提供发展资源。自治型模式利用现有的社区社会资本，并对其加以整合，使社区内各种资源不断进行互补，进一步提高了农村社区整合资源、利用资源的能力。自治型模式是农村社区的发展趋势。

行政主导型。行政主导型模式主要依靠政府组织社会资源和社会力量参与社区管理，政府借助其行政优势成为农村社区的核心管理主体，在管理过程中对社区资源和社区组织实施控制。该模式在短时间内能实现社区建设的高效性，但由于基层政府对社区事务的大包大揽，不利于提高农民的参与意识和参与行为，不利于社区自治能力的提高和社区建设的深入开展。

合作型。合作型模式主要由政府与地方及其它社团代表所组成的机构对社区事务进行管理。政府在这样的管理机构中充当规划者和指导者的角色，予以较多的经费支持，对社区事务实行间接的干预，而社区内的社会组织履行着实施者的角色，履行着政府让渡出来的部分管理职能。合作型模式利于提高农村社区村民参与民主选举、进行自我管理和自我服务的能力。

（二）社区能力建设

农村社区化治理是为了实现社区主导下的社会多元主体的参与，实现社区参与政府的目标。在这样的实现过程和目标下，前置条件是加强社区能力建设，这是农村社会多元治理过程至关重要的一个环节。针对“社区发展”方面的研究，常用的概念有社区能力建设、社区化参与、社区发展、社会资本创新、社区改革等，文章选用“社区能力建设”，这是集知识、能力、参与者于一体的概念。自然状态下的传统农村基层社区是随着长期共同的生活而慢慢形成的具有相同文化理念的共同体，由原来的自然状态演化成国家城镇化制度性变迁的产物。由共同体构建的社区，从民主政治层面而言，它与政府是两个平行的主体，应该不断巩固和加强社区自身能力，以期实现正外部效应。为此，明确农村社区能力建设的内涵和属性，定位好政府参与社区及政府在社区中的职能定位，才能更有效地推进社会多元化治理实现。欧美国家学者在界定“社区能力”时，常常将其与社区发展、社区增权联系在一起，认为社区能力是由社区职责、资源、技能构成，发挥社区优势来解决社区自身问题，社区的职责是增强社会支持以寻找机会解决问题和增强社区回应；社区资源是社区配置和调动的财力、自然资源、人力资源和信息资源等；社区技能指个人和组织具备较好的天赋和能力，能够服从于安排，参与解决社区问题，从而推动和强化社区组织机构建设。所以社区能力建设是以社区为对象进行的能力建设，社区是能力建设的主体，通过对社区内部结构的优化实现能效的提升，这也是农村基层社区能力建设的真正内涵。而且，不同的社区能力建设发展程度和进度是不同的，需要通过社区所有成员的努力、意愿、创造力和领导力来实现。同样，农村基层社区能力建设把农村基层社区作为一个客观整体进行分析，分析农村基层社区的结构特征与外部环境的关系，整合农村基层社区的社会资源，优化农村基层社区的内部结构，完善农村基层社区的动力系统，增强农村基层社区的发展能力（樊雅丽等，2013）。特别在本土化视角下，一些具有多样性、交叉性管辖权体制的农村社区中，更多的是要依靠社区增强自身能力建设，才能更好地预防、控制灾难性事故，解决社区突发性问题。

社区能力建设的路径：政府职能选择与转换

（一）政府职能选择与转换的必要性

转变政府职能，发挥政府的社区参与职能，是实现和增强社区能力的前提，由此才能不断提高社区参与政府治理的能力。当前农村社区化模式有自治型、行政主导型、合作型三种，而自治型是农村社区发展的主导模式，自治型社区的实现首先要经过“政府主导下的参与”阶段，政府参与社区，明确其在社区中的职能定位，并辅助性地加强社区能力建设。这一前置阶段对于实现自治型社区的“社区参与政府”是不可逾越的。另外，从我国行政改革层面来说，公共部门不再是公共物品唯一的提供者，政府在慢慢抽离公共事务管理领域，私人经济与私人领域拥有了越来越广阔的自主空间，私人个体越来越多地担当着政府的某些角色，公共事务管理领域开始出现一种多中心、多元化治理结构，调整治理主体秩序，即政府、市场、社区协同治理秩序，越来越多的由原来政府执行的但却效率低下的公共事务开始走向社会。在自治空间嵌入环境下，政府对基层职权的退让，有效发挥社区参与公共治理的主体作用，不仅能填补政府能力的真空地带，进一步拓展社会的包容力，而且能在社会资本作用于公共事务的同时提高公民参与社会管理的能力及其张力，加快我国迈向公民社会的进程。

（二）政府职能选择与转换的原则

1.坚持依法自治原则。依法自治是农村社区居委会进一步实现基层民主、完善社区功能建设的重要保证。坚持农村社区能力建设的法制化、制度化、规范化，严格依照法律法规开展社区治理，深入贯彻《居委会组织法》，可以确保社区民主管理、民主议事、民主监督、民主公开。在坚持社区依法自治的同时，发挥农村领袖、精英作用，创新农村社区民主协商制度，搭建民主协商平台，从而提升农村社区能力建设整体水平。

2.坚持职能明晰原则。社区居委会、街道办事处、政府职能部门各司其职，社区居委会是社区群众选举产生的基层自治组织，是社区能力建设中的直接行为主体；街道办事处作为区级政府的派出机关，指导与服务社区居委会，引导和帮助社区居委会开展社区工作；而社区居委会与政府职能部门及其派出机关之间是监督与服务、协助与指导的关系。政府行政部门应尊重社区居委会的自治权利，充分履行行政职能，主动接受居委会的监督。当政府需要社区居委会协助办事时，财力与利益也随事转移，并做到权责利真正落实，“权随责走、费随事转”，才能调动社区居委会的积极性，保障社区能力建设各项工作的落实。

3.坚持便民服务原则。社区作为社区居民的自治组织，其宗旨就是为了服务居民，满足居民多样化的社会需要。因此，政府在助推社区能力建设过程时，贯彻以人为本、执政为民理念，配合与指导社区，以服务居民为出发点，把社区群众最基本、最急切、最需要的服务及时、有效提供。坚持便民服务原则，不仅是创新社会管理、树立政府亲民形象、促进社区社会和谐稳定的有效载体，而且是密切党群、干群关系的重要举措。

4.坚持科学发展原则。农村社区是公民社会发展的基本单元，是创新社会管理、实现社会善治的重要平台，是基层社会和谐稳定的重要基础，社区能力建设发展必须确保科学可持续。发展农村社区建设，合理规划、科学定位，既力推经济发展，又强调生态和谐；既要考虑管理制度的公共适用性，也要考虑社区发展的差异性；既重视短期发展，也注重长期发展。同时，在农村社区发展的过程中坚持问题导向意识，针对出现的法律界定、民主自治等方面的难题，必须善于把握关键环节，借助社区自身特色优势，对其重点研究、加以解决，农村社区能力建设才能走上可持续发展道路。

政府职能的价值理性选择

马克斯·韦伯将人的理性分为价值理性和工具理性，所谓价值理性即“通过有意识地对一个特定举止的——伦理的、美学的、宗教的或作任何其他阐释的——无条件的固有价值的纯粹信仰，不管其是否取得成就”。政府行政行为过程中，坚持公平、公正原则正是其行为价值信仰，强调终极的价值关怀。在政府的多元治理过程中，不断强调公共事务管理过程中应追求公共性、效率性、服务性，强调组织效能，注重与公民社会的合作共治性，从而保证在多元治理过程中实现公共管理的效能化目标。“将政府治理中的理性价值界定为公平效应、服务取向、意识责任和有效治理，这些都体现了市场理念不断地融入到政府管理的最具有操作性的环节，重点是要强化对公平、服务、责任和回应性等的关注，不断体现现代公共行政的民主价值理念，从而不断推进政府的效能建设”（张丽娟，2010）。这种价值理性的诉求，决定了政府作为参与者的一员，尊重基层农村社区的发展选择，积极辅佐社区不断强化社区能力建设和发展。“一种现存的制度、人们的社会行为，都会具有一种类似物理学中的‘惯性，一旦采取了一种制度，实施了某种社会行为，进入了某种特定的路径，那么，这种制度或行为就可能会情不自禁地产生一种惯性，对以前人们的选择和路径产生出一种依赖”（卢爱国，2008），实现基层农村社区的常态化发展。政府角色的转化可以追溯到20世纪80年代末的公共管理运动，20世纪末，我国政府顺势而上，提出从“划桨者”转向“掌舵者”角色，从上至下逐渐退出许多政府难以有效发挥作用的社会领域，开始“让贤”。随着社会发展的不断推进，改革的决策者将目光投向基层，投向农村。乡镇基层政府的角色与其他层次的政府角色有着很大的不同之处，需要遵循一种渐进的角色转化过程，角色需要兼顾彼此，需要相互柔和，而不是角色的跳跃性转化。基层政府的服务对象——农民，由于他们对社区治理的认知程度普遍较低，无法全面地发挥能动作用，所以，在农村社区化治理模式的建构初期，地方政府掌握着社区发展的主要政治、经济和文化资源，充当着决策者和引导者的角色，通过履行、发挥思想引领者的功效和行政职能，协助农村优化资源，强化农村社区能力。在中期，基层政府可以将主要角色定位于引导，弱化行政职能，强化辅助、服务职能，让其他治理主体走向社区治理领域，培育社区的决策能力，全面加强社区能力建设。在农村社区化进入发展成熟期后，政府全面放开社区管理，让渡社区范围内的公共事务，社区能力不断增强，社区积极参与政府治理。

政府职能工具的理性选择

（一）派生服务队伍

政府在基层社区能力建设中处于关键地位，是战略决策者，负责把握社区发展方向，为社区提供直接或间接的服务。为了搭建地方政府与基层社区群众联系与合作的桥梁，贯彻并强化群众路线，更好地获取社区能力建设所需要的信息，各级政府应挑选一支精干的工作队伍，这支“工作队”走向农村，服务于农村社区，帮助基层农村社区增强社区组织建设，夯实对农村社区能力建设的嵌入性领导。为了提高社区能力和服务绩效，政府人员不仅在职责范畴内当好“人民联络员”和“人民意愿代言人”，做知民情、听民声、解民忧的工作，而且在农村基层社区组织建设中探索建立“四个给予”的工作机制，即政治上给予出路，使农村干部成长有途径；在经济上给予待遇，使社区干部收入有保障；在管理上给予强化，使社区干部履职有压力；职能上给予完善，使社区干部履职有权力。另外，“工作队”加大对存在领导团队软弱涣散、矛盾纠纷突出、事务管理薄弱问题的社区的整顿力度，协助农村社区进一步推行党务政务村务公开，提高基层组织科学决策水平，打造社区“流线型”的工作机制，推动农村社区工作实现发展规模、发展层次和发展水平的跨越式发展。

（二）推进“村改社区”转型

社区能力中一个重要的能力就是社区资源的配置能力，包括了人力、物力、财力、环境资源的配置问题，推进村庄重组，规范“村改社区”，完善社区居民的居住环境是社区能力的重要体现。在“村改社区”的初始阶段，社区服务的发展还未形成产业化，相关法律法规还不完善，基层政府则肩负着组织和推动职能，成为农村“村改社区”的主导者，依靠行政手段，推进村庄重组，实行基层农村格局社区化，在具体操作上可适时地、稳定地利用传统的“以村带组”来实现“村改社区”的转型。首先，基层政府通过思想教育、政策宣传、文化教育等工作为“村改社区”转型奠定群众基础。其次，依托农村地域性特征，打破原来的行政区划，适应乡村布局结构调整的要求，培育建设社会主义新农村特别是培育中心村。在社区资源的配置过程中，政府既要把握前瞻性，体现出社区建设特别是社区化管理服务的新意，又要注意防止规划资源的浪费，提高规划的效率和效益来建立符合社区化发展的行政区域划分。以江西省赣州市为例，赣州市政府已对20个县（市、区）编制实施了县域村庄布局规划，有3000多个村遵循工业化、城镇化规律，优化人口空间布局，编制、实施了村庄建设规划，引导农村人口由自然村向较大村庄、边远村庄向交通便利村庄、一般村庄向中心村和小城镇及县城聚集，实现对城乡空间布局的全面优化、调整。最后，政府的主导作用还体现在为农村社区提供和配置公共资源，加强基础设施建设，建构公共服务体系，如农村社区文化教育、社区救助、社区卫生等，实现城乡基本公共服务均等化。

（三）协助构建农村社区管理机制

社区能力建设，不仅要具备优化社区资源的配置能力，而且必须要结合地方社会经济发展、族群关系、文化习俗等，明确社区建设的性质、规模、类型，明确社区定位，构建完备的组织管理机制。对于农村社区的划定，有“以人口多少为标准、以人口密度为标准、以所从事的生产劳动的性质为标准”（范和生，2005），在此前提下，有效仿城市社区的城郊型，以当地村落大多同宗同族聚居为准（以乡镇和中心村为建设重点）的村落型，以非建制镇为核心建设的集镇型等运行模式。当前，在政府的组织下，很多地方依托城镇规划进程，在社区规划模式上建设集镇型、村落型的社区治理模式，如在农村中组建自然村落或中心村落社区，推行“一区两会三中心”的农村社区管理机制（即农村社区，社区理事会、监事会，经济发展中心、和谐社区服务中心、公共资源管理中心）；在自然村基础上创新设置“五室六站两栏一校一中心”农村社区服务中心；建立“一组两会+N个社团组织”（“一组”即社区党组织，“两会”即社区建设管理理事会、社区建设监事会，“N个社团组织”即若干自愿义务参与社区建设管理的团体）新型社区管理模式等，形成各具特色的农村社区治理模式。基层政府在农村建构适合当地实际情况的运行模式，创设不同的社区管理机制，发挥评价职能，为农村社区提供科学的考核和奖惩机制，以保障社区治理的规范有序进行。

（四）建立农村社区共同体

“‘村改社区和农村社区能力建设并不单纯是社区自然禀赋的改变，社区自治程度取决于地方基层政府社区职能的转变，也即取决于基层政府对待社区自治的意愿和能力”（陈惠敏等，2013）。农村社区能力建设过程涉及农民社会生活的方方面面，如解决居民收入差距、农村社会保障、基本公共服务等，是一个复杂的系统过程，这一过程需要政府转化自身职能积极参与配合，联合社区多元主体的支持和参与。社区能力建设需要借助沟通系统，即社区共同体，包括社会组织、农民理事会、政府和被边缘化的农村本土化的团体，当社区遇到困难和问题时，社区通过沟通系统，及时与共同体联系，调动相应的资源，积极开展合作，有效解决问题。当前在农村社区发展中，这种高效的沟通系统借助政府发挥行政职能和连接作用，辅助搭建合作平台，建立合作关系，构建出多层级的社区能力架构体系。例如，社会组织利用其在凝聚农村社区社会资本中的独特优势，能够更容易接近服务对象获得更准确的需求信息，使农村社区在市场机制作用下，不断提高公共服务的有效性，实现农民利益的最大化。针对农村社区养老、留守儿童教育等问题，政府可以通过购买服务、项目管理等多种形式调动社会组织参与农村社区治理，使社会组织成为社区中的一员，共同参与到社区的能力建设中。又如农民理事会，可“在乡村现代化进程中培育农民的公民参与意识和公共精神，激活乡村社区组织的自治力和独立性，不断扩大农民参与村务的社会活动网络”（曹海林，2009）。社区个体成员是社区能力建设的推动力量，社区能力建设水平在很大程度上取决于农民个体的意愿。政府在尊重农民个体意愿的前提下，提供相应的政策、制度和财力支持，使其能不断形成自发性的自治意识，这样才能在根本上加强社区能力建设，解决农村社区服务、扶贫开发、农村环境综合治理过程中所涉及的涉农资金筹集难、工作开展不配合等问题。

结论

紧随城市发展的农村，呈现出基层需求复杂化、利益主体多元化趋势，这要求农村发展中社区化治理的进一步深化，以一元化为主要标志的行政一体化社会管理模式向农村社区化治理发展，是社会发展的必然趋势。加强社区能力建设，实现社会多元化治理的愿景，迫切要求政府能适时而变，积极变角色、变职能、变手段，从管理者角色转向协同治理者角色，从主导职能转向引导、参与职能，坚持“民生为本、创新为魂、发展为先、生态为重”的理念，在农村社区发展中坚持走新时代群众路线，在角色转换和职能转变中推进农村社区发展，加强社区能力建设，真正实现基层公民社会的“社区参与政府”。

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