中国内地与香港旅行社管理体制的比较研究

2019-06-29李晓红

北方经贸 2019年4期

关键词：比较研究管理体制

李晓红

摘要：现通过比较研究的方法和比较研究框架的构建对中国内地与香港旅行社的管理体制进行比较，主要从发展历程比较；市场环境比较；制度环境比较；经营方式与发展战略比较，从而提出中国内地旅行社管理体制改革的结论与启示。

关键词：中国内地；香港旅行社；管理体制；比较研究

中图分类号：F59 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2019）04-0150-05

一、引言

旅行社是旅游业的三大支柱之一，在旅游业中发挥着龙头和纽带的作用。随着我国内地旅游业务的发展，旅行社的管理也暴露出种种问题。内地中小型旅行社存在“散、小、弱、差”的现象，竞争与合作的不规范性导致其经营较困难。市场竞争激烈，产品同质化高，价格战是旅行社间主要采取的竞争战略，低价格战导致旅行社行业处于无序竞争的恶性循环中。旅行社管理落后，如存在经营分散、部门承包、内部倒管理等问题。近年来，游客呈现出“两高一低”（收入高，学历较高，中青年为主）的特征，但内地导游队伍等级结构不合理，导游以初级导游为主，中级、高级和特级导游的比例很低。《中华人民共和国旅游法》的出台，也无法杜绝旅行社管理的不良现象。旅行社对导游人员管理不依法执行，导致像导游辱骂游客、强制游客购物等事件不断发生。内地对旅行社的监管存在漏洞，导致承包、非法设点、买团卖团等旅行社违法经营现象发生。

上述现象说明内地旅行社管理难以适应旅游业的发展要求，魏小安将这些问题概括为“行业范围小，不符合现实；法规滞后，不便于管理；缺少市场规范，不公平竞争”这三个本质问题。上述现象存在的主要原因是内地旅行社管理体制存在问题，因此，需要从管理体制的层面去理清旅行社体制运行中的主要逻辑关系，从而找出有助于加强旅行社管理的措施，有利于内地旅行社更好地发展。香港特别行政区较早发展旅游业务，对旅行代理商（下文为统一名称，将香港的旅行代理商统称为旅行社）的管理形成比较完善的体系，现通过构建管理体制的框架，运用比较研究的方法对中国内地与香港旅行社管理体制进行比较，借鉴香港旅行社管理的有效措施，从而为内地旅行社管理体制改革提出建议。

二、研究方法

学者认为比较研究方法是最基本的分析工具，通过比较，使得关注的案例之间隐藏的异同凸显，描述的对象更准确。在概念的形成过程中，比较研究方法往往扮演关键的角色。同时，比较研究方法一般运用在“多变量，小样本”的案例比较之中。贾佳介绍了比较研究方法主要包括内部与外部比较、宏观与微观比较、纵向与横向比较以及实体与形式比较。黄俊提出运用比较研究方法要注意三個问题，比较事物本身的性质决定了不同事物是否具有可比性，比较的价值往往在于对共性和个性的分析、对问题的分析以及挖掘深层次的可比性，最后要关注比较事物的衡量尺度问题。

三、比较研究框架的构建

赵理文将体制定义为“社会活动的组织体系和结构形式，包括特定社会活动的组织结构、权责划分、运行方式和管理规定等”。

通过查找相关研究文献，现发现旅行社管理体制的相关研究比较少。杜江和戴斌通过结合比较经济学、比较管理学和旅游学的学科背景，以及在对各国旅行社管理理论研究与实践运作的基础上，提出了旅行社管理比较研究体系。现通过对中国内地旅行社管理的主要条例《旅行社条例》以及对香港的《旅行代理商条例》进行研读，并对相关资料进行查询，对杜江和戴斌提出的旅行社管理比较研究体系模型进行修改，提出比较研究框架（见图1）。现主要研究旅行社管理体制的宏观层面，从中国内地和香港旅行社的发展历程、市场环境、制度环境、经营方式与发展战略这四方面进行比较研究。

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四、比较研究

（一）发展历程比较

1.中国内地旅行社管理体制的发展历程

中国是社会主义制度的国家，对旅游业采用政府主导型的发展战略。我国旅游业先发展入境旅游业务，再发展国内和出境旅游业务，学者将我国旅行社的发展划分为新中国成立前时期、改革开放前时期、中国旅行社行业初创时期和中国旅行社行业增长四个时期。

新中国成立前时期（1923～1948年），这一时期的旅行社规模很小，发展缓慢，主要代表是1923年陈光甫先生在上海商业储蓄银行创立的旅行部，现在是香港中国旅行社股份有限公司。

改革开放前期（1949～1978年），这一时期的旅行社主要服务于华侨、外籍华人、香港、澳门和台湾同胞，厦门华侨服务社是新中国成立后的第一家旅行社。这时期的旅行社业务有所发展，并为今后的发展奠定基础。

中国旅行社行业初创时期（1979～1989年），该时期形成了中国旅行社行业三大社三足鼎立的局面。1984年，旅行社外联权下发，国内旅行社获得迅速发展，1985年《旅行社管理暂行条例》的颁布，标志着国家对旅行社的管理进入相对规范的阶段。

中国旅行社行业增长时期又可以进一步划分为快速增长时期（1990～1994年）、结构调整时期（1995～2001年）、全面开放时期（2002～2008年）和加快发展时期（2009年至今）。

在快速增长时期，我国旅游业务快速扩大，国内旅行、出境和入境旅游获得不同程度的较快发展，旅行社在市场竞争中成长起来。在结构调整时期，政府出台了一系列的条例规范旅行社的经营，包括《旅行社质量保证金暂行规定》、《导游人员管理条例》等。在全面开放时期，我国旅行社加大与国外合作的力度，中国出境旅游市场达到较大的规模并开始走向成熟。在加快发展时期，线上线下不同形式的旅游经营模式获得长足发展，2013年《中华人民共和国旅游法》出台，对我国旅游业务的经营进行规范化管理。

2.香港旅行社管理体制的发展历程

1997年，香港回归中国，中国对香港实施“一国两制”政策，香港实行资本主义制度。因此，香港对旅游业的管理主要采取市场调控的方式。学者将香港旅游业的发展历程划分为三个阶段，分别是第二次世界大战前、第二次世界大战到九十世纪六十年代末和七十年代以后。

在第一阶段，1841年英国政府宣布香港为自由贸易港，主要为各地来港洽谈贸易的人士提供服务。这类人士对服务行业的需求较大，为适应这一需求，便出现了一批旅社（客栈和酒楼）。该阶段以接待服务为主，旅游业没有对社会和经济产生明显的影响。

在第二阶段，以接待度假和商贸游客为主。旅游业开始获得重视，1955年香港成立“发展旅游业委员会”并颁布了旅游业的相关条例。1957年，香港旅游协会成立，以指导香港旅游业发展，规范旅行社的经营。

第三阶段，香港旅游业进入了以综合旅游为特征的新发展阶段。设立了一系列机构对香港旅游业进行管理，主要有香港旅游发展局和香港旅游业议会，香港旅游业议会属于行业组织，该组织是对旅行社进行管理的主要机构。1985年颁布了《旅行代理商条例》。香港回归后，内地制定了一系列有利于香港旅游业发展的优惠政策，包括内地开放个人赴港旅游等。

3.中国内地和香港旅行社发展历程的总结

由以上分析可以看出，首先，在开始阶段，中国内地旅行社以政治接待为主，而香港旅行社以商务接待为主。其次，在管理主体方面，内地旅行社是以政府为主导的管理，香港则是以市场调节为主，由行业组织进行管理，行业组织的成员主要是各旅行社的管理层。

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（二）市场环境比较

1.旅行社态势

对中国内地与香港旅行社2010～2017年的数量及其变动情况进行对比（见表2），从而得出两者的发展态势。

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由上表可以看出，中国内地地大物博，旅行社数量大约是香港旅行社的十五倍，而从变化幅度来看，中国与香港旅行社数量的变化幅度总体呈下降趋势，并且中国内地旅行社数目的变化幅度大于香港旅行社的，但在2014年，香港旅行社的增长率大于内地旅行社的，现认为由于在2013年，中国《旅游法》的实施对内地小型旅行社的影响较大，部分旅行社选择退出市场，部分准备进入市场的旅行社也中止了进入市场的计划，导致旅行社增长缓慢。

2.市场结构比较

（1）旅行社进入壁垒。通过对内地和香港的旅行社设立条件进行比较，可以看出内地与香港旅行社均强调有固定的营业场所，最低的注册资本要求，并且缴纳必要的保证金。但两者的设立条件细则仍存在不同点。首先，最低注册资本的要求不同，香港旅行社对最低注册资本的要求较高，是五十万元港币，按汇率兑换成人民币（按港币兑人民币的汇率为0.8来计算）大概为四十万元人民币，相对于内地国内旅行社的三十万元人民币要求更高。其次，香港对每个旅行社营业点营业人员的从业经验有一定的要求，而中国内地旅行社没有这方面的要求。再次，中国内地旅行社只需向国内相关行政管理部门申请，但香港旅行社若要获得牌照，需申请加入香港旅游业议会，成为议会的会员才能获得牌照。最后，关于保证金方面，内地要求经营国内旅游业务和入境旅游业务的质量保证金是二十万元，经营出境旅游业务的增存一百二十万元，比香港旅行社的十五万元保证资金要求更高。因此，中国内地对旅行社进入壁垒主要设置在经济壁垒，而香港旅行社对管理人员的要求，以及强制加入旅游业议会这些非经济壁垒较高。现认为在审批旅行社设立的时候，可以借鉴香港旅行社的管理，不仅需要关注资本的数额，而且需要对从业人员的职业资格进行相应的规定。

（2）旅行社退出壁垒。内地与香港旅行社退出壁垒较低，由于旅行社的资产专用性和投入的沉没成本较低，同时，没有相关的政策法律限制旅行社退出市场。中国内地旅行社规定，如果旅行社因解散、破产或者其他原因造成旅游者预交旅游费用损失的，旅游行政管理部门可以使用旅行社的质量保证金进行赔偿。而在香港旅行社，已缴付外游旅费及印花费的旅客，可获得旅游业赔偿基金的保障，万一旅行社倒闭，旅客可以从旅游业赔偿基金获得团费九成的特惠补偿。由此可见，中国内地与香港的旅行社退出市场的壁垒都较低。

（三）制度环境比较

1.管理对象和管理主体

在管理对象方面，中国内地与香港对旅行社的定义相似。根据旅行社条例，中国内地对旅行社的定义是“从事招徕、组织、接待旅游者等活动，为旅游者提供相关旅游服务，开展国内旅游业务、入境旅游业务或者出境旅游业务的企业法人。”而香港对旅行社的定义是“包括到港旅行代理商及外游旅行代理商”，其中“到港旅行代理商”即对应入境和香港境内旅游业务，而“外游旅行代理商”对应出境旅游业务。

在管理主体方面，内地旅行社以政府行政管理部门为主导，主要是中华人民共和国文化和旅游部以及各级政府设立的旅游行政管理部门。而香港旅游相关部门主要有三个，即香港特区政府旅游事务署（政府部门）、香港旅游发展局（法定机构）和香港旅游业议会（行业组织）。而香港旅游业议会对旅行社的管理承担主要责任。把旅行社管理主体赋予了市场分工上游环节的香港旅游业议会，采取高度市场化、行业协会式的管理方式，有利于展现出市场机制和行业协会的强大潜力，真正实现让旅行社自己管理自己，这种形式的管理具有成本低和效率高的优点。

2.监管管理

中国内地旅行社实施“旅游、工商、价格、商务、外汇等有关部门应当依法加强对旅行社的监督管理，发现违法行为，应当及时予以处理。”并且对违法经营行为进行公告，对违反条例的旅行社主要由旅游行政管理部門或者工商行政管理部门给予处罚。但这种由多个部门负责监督的制度在实际情况中往往存在部门间分工不清，相互推卸责任的情况，导致消费者投诉无门，繁琐的监管方式，不能达到良好的监管效果。而香港主要由旅游业议会依据相关的法制规则和市场机制进行监督，议会非常重视游客的投诉，在其官网中列出游客保障措施，并且提供具体的投诉方式。香港对旅行社的监管更直接，能够高效地达到监管效果。在保障消费者权益方面，内地主要采用质量保障金制度，香港主要采用旅行团印花费制度。印花费与旅行社的经营业绩相挂钩，可以缓解旅行社资金压力，同时给予香港旅游业议会充足的资金保障，既保证协会的日常运作，又有利于保障消费者权益。

（四）经营方式与发展战略比较

1.分工体系

中国内地旅行社采用水平的分工体系。旅行社水平分工体系是由执行同一职能的旅行社，按照服务的市场和业务范围分工而成的。中国内地主要分为国内旅行社和国际旅行社两大类。香港旅行社也是按照水平的分工体系分为三类，组织常规性旅游的旅行社、專项旅游的旅行社以及专营机票和代订业务的旅行社。相比较之下，香港旅行社的分工更加明确，避免了小旅行社与大旅行社恶性竞争的局面。而内地旅行社经营业务大多重叠，旅行社之间的竞争激烈。

2.与相关部门和行业的关系

内地的旅行社协会（英文名称China Association of Travel Services缩写：CATS）成立于1997年10月，是由中国境内的旅行社、各地区性旅行社协会等单位，按照平等自愿的原则结成的全国旅行社行业的专业性协会，是在国家民政部门登记注册的全国性社团组织。中国旅行社协会会员单位共有1 537家（截止至2018年12月10日），仅是中国内地旅行社总数的5.6%。由此可见，内地的旅行社行业协会形同虚设，并不能真正发挥其作用。而香港旅行社要获得牌照必须先成为香港旅游业议会的会员。香港旅游业议会旗下有八个属会，每个属会负责不同的市场，任何一家旅行社可以按旅行社的主营业务加入到不同的属会，成为香港旅游业议会的会员。因此，香港旅行社与行业组织间的联系更加紧密，会员部门之间的联系更加密切，而内地旅行社较少与行业组织联系，不能共享行业资讯。

五、结论与启示

（一）结论

基于历史发展的原因以及社会制度的差异，中国内地为社会主义制度，旅行社管理以政府为主导。香港实施资本主义制度，对旅行社的管理以市场调节为主，由行业组织进行管理。

在旅行社经营态势方面，中国内地旅行社数目大约是香港旅行社的十五倍。而从变化幅度来看，内地与香港旅行社的变化幅度总体呈下降趋势，但内地旅行社数目的变化幅度整体大于香港旅行社的。

在进入壁垒方面，内地对旅行社的进入壁垒主要设置在经济壁垒上，相对而言，香港旅行社对从业人员的要求，以及强制加入旅游业议会这些非经济壁垒较高。在退出壁垒方面，中国内地与香港旅行社退出市场的壁垒都较低。

在管理对象方面，中国内地与香港对旅行社的定义相似。在管理主体方面，内地旅行社以政府行政管理部门为主导。而香港旅游业议会对旅行社的管理承担主要责任，采取高度市场化、行业协会式的管理方式，有利于展现出市场机制和行业协会的强大潜力，真正实现让旅行社自己管理自己，这种形式的管理具有成本低和效率高的优点。

在监管管理方面，内地的监督制度存在部门间分工不清，相互推卸责任的情况，不能达到良好的监管效果。香港对旅行社的监管更为直接，能够高效地达到监管的效果。在保障消费者权益方面，内地主要是质量保障金制度，香港主要是旅行团印花费制度。印花费与旅行社的经营业绩相挂钩，可以缓解旅行社资金压力，同时，给予香港旅游业议会充足的资金保障，既保证议会的日常运作，又有利于保障消费者权益。

在分工体系方面，香港旅行社的分工更加明确，避免了小旅行社与大旅行社恶性竞争的局面。而内地旅行社经营业务大多重叠，旅行社之间的竞争激烈。

与相关部门和行业的关系中，香港旅行社与行业组织间的联系更加紧密，会员部门之间的联系更加密切。而内地旅行社较少与行业组织联系，不能共享行业资讯。

（二）对内地旅行社管理体制改革的启示

通过对中国内地与香港旅行社的管理体制进行比较可以看出，香港对旅行社的管理是一种“有法制化和市场化特色的管理体制模式”。中国由于历史原因和社会性质，形成了由政府主导的管理模式，该模式在当下旅行社管理中的弊端已经逐步显露，因此，内地旅行社可以借鉴香港旅行社的管理体制。

首先，要求内地旅行社加入旅行社行业协会，或者对加入协会的旅行社给予优惠政策，鼓励旅行社加入行业协会，加强协会会员部门之间的联系，共享行业资讯。采取行业协会自主管理的方式，扩大协会的权力，有利于展现出市场机制和行业协会的强大潜力，真正实现旅行社自主管理和行业自律。这种形式的管理具有成本低和效率高的优点。在实施监督的时候，可以由协会来负责，减少繁琐的多部门监管程序，赋予旅行社协会较大的权力。

其次，在审批旅行社设立的时候，不仅需要关注资本的数额，而且需要对从业人员的职业资格提出较高的要求。

最后，参照香港的印花费制度，将印花费与旅行社的经营业绩相挂钩，既有利于缓解旅行社前期的资金压力，又有利于保障协会的资金来源。

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