参与式治理视域下新乡贤参与乡村“扫黑除恶”的研究

潘怡丞

（中国人民公安大学 治安学院，北京 100038）

一、新乡贤的概念

“乡贤”一词作为现象始于东汉。在我国历史上，一些因品德高尚、才能出众、名望甚高而获得本地民众尊重的人，被称为“乡贤”。唐代《史通杂述》记载：“郡书赤矜其乡贤，美其邦族”，这是最早记录“乡贤”的古籍。作为“皇权不下县”的传统政治中的一种独特现象，“乡贤”在维系乡村社会秩序中发挥了巨大的作用。

2016年，《十三五规划纲要（草案）》中提到：“培育文明乡风、优良家风、新乡贤文化”［1］。党的十八大以来，由于政府转型的需要，我国对基层社会治理进行了创新性的探索，“新乡贤”逐渐成为学术界的热议话题。

对于“新乡贤”，有学者从时代的角度来考察其含义，认为：新乡贤之“新”，是相较于传统社会的旧乡贤而言的，因具有新的时代背景、特征、作用而故名之［2］。也有学者认为：“新乡贤”之所以新，并不仅仅在于其本身所具有的时代特性，更在于其来源的多元化趋势。更有学者逐字剖析“新乡贤”的词义，认为要想正确把握“新乡贤”的含义，就必须剖析其内涵和外延。从内涵上看：新乡贤要能秉承“新时代”的主流价值观念，这是对“新”字的解读；新乡贤要具有独特的地域性，这是对“乡”字的解读；新乡贤要具备赢得民众拥戴的优良品德，这是对“贤”字的解读。从外延上看，新乡贤包含两层含义：从中央层面上来看，那类核心价值观与中央保持高度的一致的基层优秀典型人物即为新乡贤；从地方层面来看，新乡贤被认为是在社会治理和发展过程中能够发挥创新性作用的社会群体。

笔者结合以上学者的观点，将“新乡贤”理解为：在党和政府号召下，能够凭借个人的才能、修养及威望，积极参与到新时代乡村治理中来，从而为维护当地社会秩序、巩固基层政权根基做出贡献的乡村贤达。

二、参与式治理视域下新乡贤参与乡村“扫黑除恶”的理论和政策依据

“治理”是人类对公共事务的掌控和管理方式的转变，关注的重点是治理绩效［3］。陈振明在《公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径》一文中就指出，治理就是对合作网络的管理，即为了实现与增进公共利益，政府部门与非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程［4］。

“参与式治理”中的“参与式”源于“参与式民主”思想，这一思想可追溯到“古典民主”理论。古典民主理论著名学者、法国著名政治学家卢梭认为，“公民的参与不仅使民主制度成为可能，而且更重要的是，通过参与过程可以推动个人负责任的社会行动和政治行动”［5］。此外，自由主义理论学家密尔在提出“微观民主”这一概念时也特别强调：“任何参加，即使是参加最小的公共职务也是有益的”［6］。参与式治理不仅仅是一种思想，它为更好地处理社会公共事务提出了一种新方案，使民众能够积极有序地参与到公共事务之中，从而弥补体制内资源的不足的困境；同时，参与式治理更为民主社会的形成指明了道路，使得政府可以通过培育公民社会的方式实现治理模式的转型和优化。可以说，参与式治理是一种将“治理效果”和“民主参与”兼容的模式，是“绩效”和“法治”的完美结合。

从乡村层面来说，中国自古就有许多社会力量参与到治理之中。古代“乡贤之治”以及宗法族规的发展与成熟，对于维护中国古代乡村社会秩序起到了重要作用，是降低政府治理成本、提高治理绩效的有效例证。近年来，许多学者指出参与式治理是广大农村地区实现“善治”的重要途径。冯广志认为“参与”是推动农村发展的重要方式，并指出：“参与”不仅仅是传统意义上的参加某一事物或活动，其更深的含义是“赋权”、“自治”、“民主”等［7］。

党的十九大报告指出，要打造共建共治共享的社会治理格局，加强社会治理制度建设，提高社会治理社会化水平；要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。可以看出，实现农村治理的现代化，不仅需要加强乡村法制建设，还需要确保自治、德治在乡村发挥有效的作用。

当前，以乡村黑恶势力为代表的违法犯罪是扰乱乡村社会秩序的重要原因。2018年1月，中共中央、国务院印发了《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》（以下简称“通知”），为如何就“扫黑除恶”开展综合治理工作提供了指导理念。通知提出：在各级党委领导下，发挥社会治安综合治理的优势，综合运用各种手段预防和解决黑恶势力违法犯罪突出问题。由此，要想发掘出黑恶势力产生的根本原因，就需要发动社会力量参与其中，这既是参与式治理理念的具体要求，也是实现综合治理的必然途径。只有这样，才能将乡村黑恶势力及其“保护伞”彻底根除。

三、乡村黑恶势力引发的问题及原因分析

近年来，我国在经济转型方面取得了辉煌的成就。然而过快的经济转型以及发展重心向城市的转移，为农村地区带来了一系列“后遗症”。基层政权的悬浮、农村权力的真空、宗族势力的复兴、贫富差距的扩大为乡村黑恶势力的产生埋下了祸根，在扰乱乡村社会秩序的同时，也使得乡村警务工作面临极大的挑战。

（一）乡村黑恶势力引发的问题分析

1.扰乱乡村治安秩序

黑恶势力在乡村要么与“村霸”相互勾结，要么本身就是“村霸”。在黑恶势力横行乡里的同时，乡村社会的治安秩序遭到了严重的破坏。主要表现为：其一，在传统“礼治”秩序瓦解，法治秩序尚未完全有效建立的社会大背景下［8］，乡村自由空间加大使某些“黑化”的村干部无视法律制度、不顾群众的诉求，这不仅“践踏”了群众的尊严，还破坏了政府在群众中的形象。深恶痛绝的群众往往通过上访、游行甚至引发群体性事件的方式对“黑化”干部进行反抗，然而这对乡村治安秩序无疑会造成极大地破坏。其二，黑恶势力通过利用暴力方式实施犯罪，对乡村社会造成了极大的心理恐惧，严重影响着人民的生活秩序。其三，黑恶势力还通过威胁、恐吓、欺诈等方式勒索他人钱财，对他人生命安危不屑一顾，近期备受社会各界诟病的“套路贷”的犯罪机理就是如此。

2.破坏乡村民主秩序

乡村黑恶势力的猖獗极易造成一个“人治”的社会。黑恶势力对于“民主”的践踏，不仅影响党和政府政策的贯彻落实，还影响到乡村集体事业、公益事业的开展，这种无视法治、破坏民主的行为势必威胁到基层社会的政权稳定。通常，在村“两委”换届期间，黑恶势力以诽谤、威胁、恐吓的形式，或者直接对地方党政干部加以威逼利诱，以此破坏基层民主选举、扰乱乡村选举秩序；此外，乡村黑恶势力在通过上述手段向基层政权和组织渗透过程中，还破坏了基层党群关系，激化了干群矛盾，进而隔阂了政府与人民之间的联系。

3.滋生基层腐败现象

黑恶势力除扰乱乡村社会秩序外，还与基层腐败的滋生密不可分。这种“密切关系”通常表现为：乡村中的一些黑恶势力看到当前农村复兴的“商机”，通过贿选成为村干部，以此来牟取非法利益；或者通过拉拢基层干部为其充当保护伞，将基层干部腐蚀掉。政治学者塞缪尔·亨廷顿曾指出：“腐败分子为实现其私利而违反公共规范的行为，其基本形式往往通过政治权力与财富的交换，即权钱交易”［9］。而乡村中的腐败分子则会通过“权力寻租”，在分配利益时获取非法收入。

4.破坏乡村调解机制

对于基层的矛盾纠纷应如何调解，费孝通先生在《乡土中国》中明确指出：“调解其实就是一种教育的过程，是对乡村社会中发生纠纷的双方进行一定程度的教化以使他们达成和解，从而使乡村社会重新恢复到原有的秩序”［10］。然而，黑恶势力的盛行破坏了乡村的调解机制，使得乡村社会原本较为成熟的矛盾化解机制不再有效。黑势力与封建宗族势力相互勾结，通过借助封建落后的宗法族规蒙混百姓，从而助推了寻仇报复的愚昧落后之风，冲击了原有的调解机制，还弱化了乡村内生权威。

（二）造成上述问题的原因分析

社会学界认为，社会转型是导致行为失范的诱因之一。在法治秩序尚未形成之前，社会转型削弱了传统社会规范的控制作用，瓦解了传统的礼治秩序，社会稳定也因此面临严重的挑战。要想探究乡村黑恶势力形成的原因，就离不开在社会转型的大背景。具体而言，包括以下几个方面。

1.“分利秩序”引发的后遗症

所谓“分利秩序”，是建立在对自上而下资源的分享上［11］。随着社会转型的加快，国家改变了过去“汲取性”的乡村治理模式。在取消农业税的同时，政府还加大了对乡村的财政投入力度，“项目下乡”等政策在这一背景下正式出台。“项目下乡”等虽然为现代农村建设提供了物质基础，但仍不能彻底弥补因社会发展重心转移所导致的基层政府和群众关系日益松散的局面［12］。“乡政村治”也并没有因此发挥出应有的作用，反而因为农村自由空间加大，宗族组织随之复兴，治村恶人进而出现。治村恶人通过假借农民的名义争取国家资源，并将争取来的资源收入私囊。因此，由“分利秩序”所衍生出的对不正当利益的争抢，是促成乡村黑恶势力产生的重要原因之一。

2.落实“扫黑除恶”的法律、规章不健全

法律、规章的不健全是造成执法办案难、黑势力猖獗的重要原因。首先，我国的法律在扫黑除恶应如何开展、责任主体应如何落实以及犯罪定性等方面的规定尚有空缺；现有的一些规章、办法也缺乏切实的可操作性。例如，《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》要求办案质量和办案效率双管齐下。但在具体实践中，对于那些并不直接采取暴力等黑恶性质手段的“干部化”或“企业家化”的黑恶势力，应如何在保障办案质量的同时兼顾办案效率，法律、规章尚无规定。此外，黑恶势力还擅于利用法律漏洞为不法行为脱罪。现实中，那些成为乡村干部的黑恶势力知道如何利用法律的漏洞实现自己非法的目标。他们通过借助“制度创新”的幌子，为自己的非法行为进行开罪，因而增加了公安机关执法办案的难度。剖析深层原因，主要是我国在转型过程中，“层层加码”的政治压力使得基层政府的“权责利”并不对称，基层政府不得不进行一系列的制度创新。此后，制度创新逐渐成为黑恶势力逃避法律的借口。

3.“大社会”参与公共事务的路径不畅

20世纪80年代，我国就提出“小政府、大社会”的构想，这标志着“全能政府”的指导理念已经不再符合现代政府的要求。然而，由于缺乏法律的保障和政策的支持，“全能政府”的治理模式尚未完全转变，社会力量能够参与的公共事务非常有限。有限的参与虽然一定程度上能够防止体制外资源寻租权力，但在乡土气息浓厚的农村地区，将能够真正代表群众利益的社会资源排除在外，无异于为黑恶势力创造了更多的生存机会。

4.道德危机与信仰扭曲

传统中国有着优秀的道德底蕴，在以宗法关系为基础的历史演变中，乡村地区逐渐形成一套成熟的“德治”体系。然而在向现代化转型过程中，社会发展重心的转移也使得乡村的人才大量流失，农村地区特有的“德治”体系也因此不再奏效。以儒家思想价值为核心的道德体系发生了解体，“封建三旧”（旧思想、旧文化、旧习俗）以及各种歪理邪说开始盛行。道德的危机与信仰的扭曲导致部分农民的价值评判标准出现偏差，也使得各种扰民滋事、横行乡里、弱肉强食的流氓文化渐受推崇。

四、新乡贤参与乡村扫黑除恶的可行性

费孝通先生在《乡土中国》一书中提到了“乡土社会”这个概念。费孝通认为乡士社会的特点是——“以官僚体系为主的体制内力量对基层进行治理过程中，从未离开过乡土社会中的体制外力量的参与”［13］。这种观点为开展“扫黑除恶”提供了新的思路，即以公安机关为代表的体制内资源有限的现实背景下，发动社会力量参与其中，是将“被动打击”转为“主动出击”的关键。

（一）有利于发挥“公民社会”的作用

著名政治学家盖伊·彼得斯曾指出：“要使政府的功能得到更好的发挥，最好的办法就是鼓励那些一向被排除在决策范围外的成员，使他们有更大的个人和集体参与空间”［14］。新乡贤不是村干部，但必须是村民中那些威望较高、公正热心、敢于直言的人。这些人能够赢得村民的尊重，有利于发挥自下而上“公民社会”的作用。一般而言，新乡贤主要包括以下几类：一是老党员、老干部、老教师以及退伍军人。这些人不仅对国家政策较为熟悉、对村中事务颇为热心，且与上级政府关系密切。凭借这些优势，他们敢于对村务发表看法，是建立在基层政府与广大村民之间的纽带和润滑剂；二是品行端正的技术工人、个体户、民营企业家等。这些人有一技之长，而且在外见过大世面。他们凭借自己的能力，在村民中有较高的影响力。如果国家能够正确引导，他们也将成为“扫黑除恶”的一把利剑。

（二）更好地监督村干部

乡村黑恶势力盛行的一大表现是“村霸”的出现。在以血缘、地缘为纽带并普遍带有宗族色彩的农村地区，黑恶势力有的通过恐吓、贿选等手段帮助其“代言人”竞选村“两委”人员，为牟取非法利益找到看似合法的通道；有的通过腐蚀拉拢两委人员的方式与两委人员打成一片，在利益分配时获取不应所得的份额；还有的通过竞选村“两委”干部的方式成为实际上的乡村干部，在利益分配时掌握分配权，从而为非法获利取得“合法”的外衣。“村霸”型村干部通常“欺软怕硬”，而那些热衷于村务、敢于直言、代表群众利益的乡村贤达恰好是对抗“村霸”的致命法宝。如果国家能够将其动员起来，不仅可以“人尽其才”，也会对打击乡村黑恶势力及其背后的保护伞起到更大的作用。

（三）弥补警务资源的不足

如果扫黑除恶仅仅依靠警务资源，其工作将会面临不充分、不灵活的局面，基层治安治理工作也会变得比较被动。正如有学者提到：“虽然治安本质上是国家对社会的统治、治理和控制［15］，然而这并不意味着治安控制为国家所垄断”［16］。《社会治安防范体系若干基本问题研究》一文中也指出：治安治理社会化本质上是治安主体的社会化，要求发挥社会组织、市场和公众个体在治安秩序维护中的作用［17］。在“皇权不下县”的传统中国，国家行政资源缺位的情况下乡村治安秩序之所以还能保持稳定，主要得益于乡村治理模式的社会化。以乡贤为代表的社会力量担负起了治理乡村的主要责任，弥补了政府力量的不足。当前，我国正处于向“有限政府”转型的实践中，如果仅依靠警务资源去扫除乡村黑恶势力，势必导致社会治安治理功能的弱化。如若将新乡贤纳入到乡村扫黑除恶的工作体系中，既有效的弥补了警务资源的不足，又能为维护乡村社会秩序、落实基层民主起到积极的作用。

五、新乡贤参与乡村扫黑除恶的基本路径

参与式治理理论将社会力量视为政府与公众沟通的桥梁。社会力量通过承担部分的治理责任，将政府从“治理乏力”中解救出来，对“有限政府”的形成起到促进作用。然而以新乡贤为代表的社会力量在承担治理责任的过程中，倘若遇到政策无保障、职责不明确或政府不支持的问题，其发挥的作用就会大打折扣，甚至还可能因思想松动而酿成事故。因此，为保障新乡贤更好地参与到乡村扫黑除恶工作中，现提出以下对策。

（一）保障的落实——完善相关法律法规

要想调动新乡贤的积极性，必须让其真正参与到基层治理的过程中，并在此过程中受到尊重，实现社会价值。而法律法规正是帮助新乡贤参与社会治理的重要保障。因此，要想提升新乡贤的积极性，就必须加强和完善国家有关新乡贤的立法工作。具体来说，一是国家应从政策方面作出适当的调整，允许新乡贤在民政部门登记备案后可以在法律规定的范围内开展活动，并依法加大对新乡贤的管理力度。二是国家可以在实地调研的基础上，制定适用性较强的《新乡贤参与扫黑除恶的职责范围和组织管理规定》，明确规定新乡贤参与扫黑除恶的具体范围，以及具体的组织流程。三是《劳动法》应对新乡贤的奖励方式做出说明，从而更好激发新乡贤工作的积极性。例如给予奖金、颁发精神文明奖项等，使新乡贤能够积极、主动的协助政府进行扫黑除恶。

（二）措施的兼容——协调礼治、德治与法治

从事物的属性来看，法律的适用范围总是有限的，再健全的法律也难以触及社会的每个角落。因此，要想将参与式治理落实到乡村地区，就要协调好礼治、德治与法治的关系。因为从乡村来看，我国社会主要特征为乡土性，这种特性通常表现为乡村社会是兼容礼俗性和法理性的。况且，随着事件的变化，法律也不是一成不变的，在法律变化的过程中，乡村的公众往往不能及时知晓。所以，只有保障法治与传统社会中的礼俗、道德相融合，才能将没有生命的法律条文在乡村扫黑除恶中发挥实际作用。

（三）工作的支持——党政发挥引导、规范的作用

1.党和政府要积极的发挥引导作用

在参与式治理视域下，党和政府有责任对新乡贤起到引导作用，以使其发挥正向功能。首先，党和政府要提升新乡贤参与民主监督的历史使命感和荣誉感，以便新乡贤可以凝心聚力的参与到扫黑除恶工作中去；其次，党和政府还要增强新乡贤的法律意识，如通过培训、座谈会等形式进行法律宣传和政策宣讲，确保新乡贤能够及时掌握政策和法律的动向，从而形成一支专业素质过硬的社会队伍；最后，党和政府还应定期开展考核工作，确保新乡贤的纯洁性和责任感。

2.规范监督、举报制度

在提高新乡贤专业素质的同时，党和政府还应建立完善的监督、举报制度。第一，党和政府要完善村民自治格局，确保普通民众的合法权益。通过明确新乡贤监督选举的责任义务、简化村委班子罢免流程等方式，使新乡贤在扫除“村霸”过程中不再有所顾忌；第二，应以新乡贤为纽带，建立网格化的乡村举报平台，为基层民众举报乡村黑恶势力及其背后的保护伞提供一条有效的途径。

3.确保新乡贤与公安机关的有效协作

参与式治理理论表明，国家力量与社会力量之间并不是非此即彼的关系，不能在不了解扫黑除恶实际需要的情况下盲目扩大以新乡贤的作用；更不能淡化体制内资源，让国家力量在乡村社会彻底退出。在新乡贤参与扫黑的过程中，党和政府应依法明确其与公安机关等体制内资源的职责界限，并在此基础上增进默契程度，进而为两者的有效协作打下坚实的基础。笔者认为，党和政府应指明新乡贤在参与扫黑除恶中主要从事预防、监督、举报以及事后教育等工作，并明确新乡贤不能代替公检法部门擅自行使公权力，以防出现“权力寻租”或因工作流程不畅而贻误战机。

（四）自身的修炼——提升个人素质和能力

1.不断增强个人素质，时刻提高思想觉悟

孔子曰：其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。当前，“新乡贤”也被视为一种荣誉称号。被称为“新乡贤”的人必须有较高的素质和觉悟，否则将会被公众抛弃。因此，新乡贤必须不断提高自身素质，并用正确的价值观武装自己的头脑。只有这样，才能紧跟时代的步伐。首先，新乡贤应努力学习相关法律知识，知晓国家的政策，为扫黑除恶工作打下扎实的理论基础；其次，新乡贤要与公众保持密切的关系，了解公众的诉求，做好政府与公众之间的纽带；最后，新乡贤还要以身作则，杜绝沾染不正之风，防止自身的蜕变。

2.随时掌握乡村动态，及时化解社会矛盾

在乡村社会，矛盾与纠纷的存在为黑恶势力的形成提供了温床。及时化解矛盾与纠纷，营造和谐的社会环境，是防止乡村黑恶毒瘤出现的前提。考虑到乡土社会的矛盾与纠纷往往出现在熟人之间，如果直接使用政府力量来解决，将会使乡村“差序格局”的秩序遭到破坏。这不仅不利于矛盾的化解，反而还会引发混乱，为黑恶势力的出现提供了机遇。因此，新乡贤要随时掌握乡村动态，当发现矛盾时，应及时化解。这不仅能够有效预防违法犯罪的发生，还将孕育黑恶势力的温床“拆除”，对维护乡村治安秩序具有重要意义。