多中心治理视域下西北地区农村公共资源治理模式研究

邓美婷，王 进

（延安大学 经济与管理学院，陕西 延安 716000）

一、引 言

20世纪70年代，西方掀起了新公共管理运动浪潮，旨在打破传统单中心治理，提高公共事务治理的效率，弥补政府和市场失灵［1］。在此背景下，埃利诺·奥斯特罗姆夫妇以公共池塘资源为例探讨政府及市场之外实行自主治理在理论上的可行性，提出多中心治理理论。多中心治理理论结合集权与分权的治理特点，重新定位政府角色，将有限的决策权下放给不同层级的主体，使每个主体为实现集体目标独立而又相互协作，有效解决了传统“自上而下”的单一治理中供给低效等弊端［2］。

对于多中心理论，国内外学者对其有不同定义，但对主要特征达成一致，一是治理主体的多元化，公共事务的复杂性及社会需求多样性需要多个主体相互协调共同治理。多中心意味无唯一主体，强调多元主体参与，但又不是无政府状态，主体间相互作用具有一定规则。二是治理权力的多向度化，多中心治理要求将决策权分配给很多独立的权力决策机构，它们间的沟通、协调、合作是多向度且自由的［3］。三是治理空间的多维化，既可指地理上的交叠管辖也可指各个决策中心的相互嵌套［4］。总之，多中心理论的核心就是打破传统单一治理模式，实现权力主体多元化，为社会公共事务治理提供新视角，为组织间合作提供新路径，为各个地方创新公共资源治理模式提供新思路。

近年，国内研究者从协同理论、多中心供给机制、社会治理场等视角，对公共资源从单中心治理向多中心治理转型这一趋势进行了持续性探讨。一是建构环境公共事务的多中心合作治理模式应简化政府环境管制、推行地方化及区域合作、建立政府与企业的合作伙伴关系［6］。二是农业节水灌溉治理多中心治理应是整合政府、农民组织及市场三方面的力量。三是构建自然资源多中心治理体系要强化基层治理主体能力建设并鼓励基层治理主体开展制度创新和学习［7-8］。四是农村公共资源治理机制创新的路径选择为网络治理机制［9］。五是社区公共资源治理在于激发居民的主体性。可见，国内对于公共资源治理大多注重提出对策和运行机制，未进行“模式化”处理。因此，深入探讨我国公共资源治理模式，对提高公共资源治理效率具有重要意义。

二、多中心治理在公共资源治理中的必要性

1.需求多样

公众对公共资源需求日益多样化、差异化，而政府单一供给的模式由于受人、财、物限制，导致农村公共资源供给效率较低。并且，从公共资源的性质上看，它既包含有形的资源，也包含无形的资源；从地域上看，有辖区内的，有辖区外的，甚至有农村内部的；农村公共资源的受益主体多元，有些是惠及全村，有些只针对部分农村居民，甚至单个的主体［10］。农村公共资源治理的状况关系到地方甚至全国农村的发展，可见，单中心的公共资源治理模式显然不切实际，公共资源治理主体也应积极吸纳多方主体参与其中。

2.政府失灵

由“公地悲剧”引起的“环境群体事件”频发，破坏了市场秩序，降低了公众安全感，影响了社会稳定，进而表明政府在治理公共资源上政府失灵［11］。从治理角度看，公共资源治理问题会涉及公共利益，因此，对其治理离不开政府、市场及社会间的相互协作。在国外，尤其是发达国家，政府、企业和NGO在公共资源治理中长期博弈互动，形成动态平衡，公共资源治理模式较完善。而在国内，面对公共资源的损坏，政府也做出努力，并在一定程度上改善了问题，但由于治理成本高，其作用具有局限性。政府失灵找市场，市场失灵找政府的问题解决思路不再适应，日益复杂的公共资源治理需要社会各方面的共同努力［12］。

3.资源有限

社会对公共资源的需求逐渐变得复杂与多样，并且呈上升趋势，而人力、财力、物力等资源的有限性决定了并不是所有的公共资源都能由政府单一提供与管理，这就形成资源有限性与社会对公共资源需求增长之间的矛盾。公共资源的提供与管理的渠道需要拓宽，需制定各种政策激励社会公众参与到公共资源的管理中，从而形成公共资源多中心治理的局面。

二、西北地区公共资源治理现状及问题

（一）西北地区公共资源治理现状

为使调研结果具有代表性，本文选取西北地区S省Y市具有代表性镇、村为研究对象。主要采用访谈法及文献资料的调研法，对公共资源管理部门的人员以及当地居民进行了实地访谈。其调研结果如下。

1.治理主体

根据调查得知，在53个公共基础配套设施中，有50个项目由市政府政策主导提供，各镇、村相关分管部门相互配合执行，政府提供率94.3%。5个重大环境治理项目，全由政府提供，提供率100%。道路、桥梁等5类公共产品，整体实施过程由政府统一安排，无企业参与。对于城市公共资源治理主体，由省级政府派遣相关部门进行指导公共资源项目的建设与维护；对于乡村公共资源治理主体，由镇政府相关人员进村入户，对村两委会成员、党员代表及村民代表进行指导。

2.治理内容

上述规定反映出非全日制用工形式的突出特点是灵活性，因相应的劳动者可以随时工作、随时休息，所以，此类用工不适用年休假的相关规定。因此，按照法律规定，洪小芳无法享受跟其他员工一样的待遇，公司以此为由拒绝其要求不违反法律规定。

公共资源治理内容主要包含了以下4个方面：一是公共设施配套。例如YD镇根据医疗、教育和文化等，从2011年至今，共实施53个项目，已建成47个项目，建设中的有6个，建成率88.7%。二是环境资源治理，为防治水污染，在辖区范围内共建立5个污水处理站。三是镇域道路建设。如ZY镇，中间隔离带修建8.3公里，建设完成金德路1.5公里等，尤其是改造永安路西段4.5公里及建设西部公交环线13.2公里，解决了西部居民的出行不便。四是生命工程防护，为使西外环、永安路的生命防护工程顺利建成，谭庄改厕210户，东河南改厕190户。

（二）西北地区公共资源治理存在的问题

1.治理主体单一

公共资源提供的主体主要是政府。虽存在其他供给方式，比如城市民间组织或农村中农民自主提供，但数量和资金投资规模均远远无法与政府相比。其次，西北地区普遍存在着公共设施配套不健全，公共服务不足等问题，对于这些问题的解决仍未跳出政府这一主体。最后，笔者在访谈过程中了解到多数地方政府人员特别是乡村政府人员对于第三方组织的认识仍停留在维持治安、文体娱乐和保护环境等层面，并未认识到第三方组织在公共资源治理中的重要作用。

2.治理方式落后

地方政府主要利用行政手段进行项目设施的筹资与建设，而市场、社会和经济等手段尚未使用，也缺少制度实施的环境及相关的配套政策。正因如此，出现了部分公共产品和设施不能正常使用，部分自然资源被过度使用等问题。针对这些问题，政府也做出努力，但由于其职能的局限性，公共资源问题仍然存在。

3.监督机制弱化

政府提供公共设施但缺乏相应维护机制，部分社会成员不遵守社会规则，破坏公共设施，例如，村镇公共健身器材被盗或被损。在治理环境方面，政府修建污水处理站，保护水资源，但仍有居民乱投垃圾、倾倒污水的现象。这些问题的形成归咎其原因就是治理过程监督机制弱化。总体而言，上述问题是公共资源单一治理导致的，要解决目前的问题，就需进行制定新多中心治理规则，进行相关制度创新。

三、西北地区公共资源治理新模式及保障机制

（一）西北地区公共资源治理“4+1”模式

西北地区存在的问题，表明公共资源治理需跳出传统思维定式，从理论和模式上进行创新，整合多方力量，形成相互促进、相互监督的格局，因此，提出公共资源多中心治理“4+1”模式（见图1）。“4+1”模式是将政府、企业、居民、非营利组织这4类主体联结起来的一种治理模式，也是对政府和市场作用的补充的制度形态。它们共同指向公共资源，具有平等治理公共资源的资格。在多中心治理“4+1”模式下，政府是该模式的重心，对其他三个主体承担着组织、协调和引导职责，应当主动在公共资源治理中寻求居民、企业、NGO的支持，建立多主体的政策制定及执行框架，形成共同分担的责任机制，明确各自的权利和义务［13］。因此，4大主体之间是协同合作的关系。

图1 西北地区“4+1”模式治理模式

第一，政府政策主导。对于公共资源治理，归根究底是对党的治理政策的执行问题。在整个政策执行过程中，政府政策主导的内涵是要求方案与执行协调一致，进而形成政策与行动的连续性。为了更好地发挥政府主体地位作用，加强政策的执行力：首先，当地政府必须在民主的基础上制定具体政策及政策实施细节；其次，要求各级部门及相关机构将公共资源破坏问题交由市场和社会解决，由此形成多中心的决策中心；最后，政府公共资源管理部门要集中力量进行整体控制和综合决策，保证公共资源治理到位，真正起到“掌舵”作用，从而动员社会以及民间力量来为提高公共资源治理效率“划桨”［14］。

第二，企业资源提供。对于公共资源而言，要打破政府单一供给，引入竞争机制，搭建民营企业提供公共资源的平台。一是民企参与筹资建设。区分公共资源的不同种类，针对不同类型，鼓励当地或外地民营企业参与投资建设，也可通过政策支持，补贴优惠等方式，为企业参与项目筹资建设创造良好的条件，最终形成多元筹资和平等协作的局面。二是民企参与资源维护。政府可采用“委托-代理”的方式，将一些资源项目的建设和维护交给民企，发挥其灵活高效的优势［15］。

第三，居民合作参与。在面对公共资源治理问题时，个人也能拥有提供信息和建议的权利，以促使公共利益与居民的效益最大化。首先，培训群众参与意识，强调个人义务与责任。其次，创建信息沟通和反馈渠道。例如，居民可通过网络、电话和信件等方式进行最广泛地参与，进而加强地方政府与居民的互动［16］。最后，相关地方政府也应注重信息反馈，让民众第一时间知道是否采纳其意见，采纳其意见的理由是什么和采纳后的效果怎样等，提高进一步居民参与公共资源治理的积极性。

第四，NGO过程监督。公共资源治理方式改革的过程虽是发挥各个参与主体在公共资源治理中作用，但是也需着手营造NGO监督环境。一是注重地方NGO的监督、问责和罢免等职能，完善公共资源治理问题问责和责任追究制［16］。二是培育新型社会组织，增强监督的组织化程度，发挥组织在公共资源治理中的主体监督作用。三是提高治理过程透明度，这需发挥NGO传播与监督职能，对治理过程进行适时监督和信息披露［17］。

2.“4+1”治理模式的保障原则

“4+1”治理模式的这4大主体相互发展，不能再单纯遵循“权力单中心”的科层原则，各级政府是多中心治理结构的重心。因“失灵”的存在，致使政府部门、企业、组织和个人都不可能及时全面地反映公共资源治理的状况。这需要主体间共同协作加以弥补，更好满足公共资源多层次、全方位的治理［18］。因此，采取此模式要求4大主体各司其职，又需遵循“协同合作”的原则［3］。

（二）公共资源“4+1”治理模式的保障机制

1.组织管理：纵横向互动与协调合作

治理模式运行与其相关组织的结构形态密切相关。实现公共资源的治理绩效要加强组织间纵横向管理。第一，构建上下层级主体间有效的互动平台，纵向上实现“上下互动”。省级政府可以划定政策的指导性框架，规定政策的基本原则和目标，赋予各级政府等基层治理主体相应的财权、事权进行政策试验。在局部性试验取得一定成效后，再由上级政府对地方创新进行修改完善和因地制宜地推广［19］。第二，构建同一层级主体间的良性互动平台，横向上实现“左右合作”。进行政策试验的同时，相互间沟通交流，总结经验。

2.人力资源：新人才培养与激励措施

推动公共资源多中心“4+1”治理模式的运行，需要整合人力资源，培育新型治理人才。一是分层规划人才的培育。主要指从不同层级的地方政府选拔优秀人员进行系统性学习，例如，邀请相关专家进行理论教育和实践经验的分享。二是精英队伍的建设。对参与学习治理模式的人员进行二次选拔，进行“精英化”培训，同时鼓励居民参与到多中心治理的学习中。

3.经济保障：多渠道融资与合理分配

资金来源单一，资金不足是制约公共资源治理转型的突出问题之一。实现治理方式转型，一是拓展资金渠道。寻求企业、NGO和居民对该模式的资金支持，建立生态公益基金和社会募捐制度。二是建立合理分配制度，针对不同的类型的公共资源按照当地实际情况要通过比例进行分配资金，同时，公开资金来源和使用明细，保证资金使用的公开化和透明化。

4.技术创新：大数据统计与宣教措施

公共资源治理方式转型最深刻的动因是技术的进步，传统的治理方式与现代化的治理方式的差别在于治理主体是否会利用科学技术处理公共资源治理的相关数据［19］。现代化社会具有信息化、数据化的特点，多中心治理的主体面对公共资源治理日益复杂，急需摒弃传统思维。首先，建立“大数据”信息系统。整合和改造行政服务、巡查、信息共享服务等功能，促进公共服务能力建设。其次，实行动态管理。对公共资源实行监控、信访举报处理、居民参与、统计报表等。同时，要利用传媒技术，加大宣传力度，营造全社会关注的良好氛围，调动全社会积极性。

四、结论与讨论

结合西北地区的现状，笔者整合了各治理主体优势，提出政府政策主导、企业资源提供、居民合作参与、NGO过程监督的对策，并在此基础上，以“协同合作”为原则，形成符合西北地区公共资源治理的“4+1”模式，创新了西北地区公共资源治理方式。因此，本文的意义在于提供了西北地区情境下公共资源多中心治理方式变革思路，有利于引导西北地区公共资源治理向多中心发展，实现治理创新。然而，在西北地区的情景下，政府部门是否愿意将自治权授予当地民营企业、NGO和个人形成智力主体多元，以及如何授权才会增加群体的信任互惠，是下一步要研究的方向。笔者将对公共资源多中心治理转型成功的地区进行实地调查，对其改革过程进行动态分析，为西北地区公共资源治理模式创新提供现实变革经验。