农村社区治理创新的重点领域和核心机制

张文惠

（中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 430073）

一、引 言

在以城市为中心的发展战略影响和制约下，我国农村社区治理长期落后于城市。随着城镇化的启动和推进，我国城乡关系发生了重大变迁，农村社会亦发生了剧烈变动。农村社会在取得发展进步的同时，不可避免也产生了一些问题，如村庄老龄化、农村人才流失、村庄空心化等。城乡发展不均衡不协调依然是制约我国经济社会发展的最大瓶颈［1］。为了摆脱城乡二元结构的影响制约，克服城镇化推进过程中衍生出来的农村社会问题，党和政府在新时期着力统筹城乡发展。2017年6月，中共中央、国务院颁布《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，由此，改革开放以来党和政府打破城乡二元结构、建设社会主义新农村的努力，进入了实质性操作阶段［2］。2018年中央一号文件对实施乡村振兴战略进行了全面部署，明确提出“加强农村社区治理创新”的任务要求，指明了进一步加强和完善农村社区治理的基本方向。在实施乡村振兴战略大背景和国家治理体系创新总体框架下，农村社区治理创新是解决农村发展和民生改善等社会难题的需要，同时亦是中国社会转型过程中再造农村社会秩序，实现农村社会治理现代化的需要［3］。

当前，理论界对农村社区治理创新的研究主要侧重于两个方面：一是对创新的法治保障［4］、公共服务［5］等较为具体的内容展开研究；二是结合某一视角对农村社区治理创新过程中存在的现实困境以及对策进行探索［6-8］，缺乏对农村社区治理创新内容或创新领域的整体把握以及对农村社区治理创新具体推动机制的思考。基于此，本文以48个全国农村社区治理实验区为分析载体，坚持理论与实践相结合的原则，对我国农村社区治理创新的重点领域和核心机制进行探索和分析，以期为我国农村社区治理创新持续有效推进提供一些参考。

本文所选案例来自国家民政部同意确认的48个全国农村社区治理实验区①项目材料。案例数量虽然有限，但鉴于这48个试验项目是在各地申报和省级评估的基础上经专家评审和研究审核而选出的，具有较高的真实性和代表性。

二、农村社区治理创新的重点领域

农村社区治理实验区承载着先行先试的功能，是现阶段我国创新农村社区治理的重大举措。各实验区在国家政策引导下大胆实践创新，对农村社区治理创新内容和领域进行了丰富探索。本文对48个全国农村社区治理实验区的实验任务进行分析，发现我国农村社区主要是围绕社区治理体系完善、社区服务功能提升和群众自治机制建设等展开治理创新。其中，社区治理体系完善占比最高，为41.7%，社区服务能力占比27.1%，群众自治机制建设占比12.5%，其余的占比都比较小（见表1）。

表1 社区治理创新领域分布情况

（一）社区治理体系完善

在当前农村社区治理创新进程中，传统的主要由村庄两委构成的组织体系正逐渐被打破，具有社区治理色彩且凸显服务功能的适应农村社区建设和发展需求的社区治理体系正在逐步建设和完善，以农村党组织、群众自治组织为主要依托，并包含村务监督组织、群团组织、社会组织和集体经济组织等在内的社区治理组织体系正逐渐建立和丰富。在这一组织体系中，社区党组织是领导核心，群众自治组织是主体，村务监督组织是重要的制约性组织，群团类组织发挥纽带连接作用，社会组织和经济组织是补充［9］。

首先，社区党组织是农村社区治理组织体系的核心，发挥核心的引领和指挥作用。加强基层党的建设、巩固党的执政基础是贯穿农村社区治理创新过程中的一条红线，充分发挥乡镇（街道）党委、农村社区党组织的核心领导作用是各实验区开展治理创新的核心要求。其次，基层群众自治组织是农村社区治理创新的重要主体，很多地方都在积极探索提升其协商能力，推动农村社区协商制度化的有效创新路径，而村务监督组织作为农村社区治理的制约性组织也在成为很多试验区创新完善的重要内容，社区社会组织的培育与发展成为统筹城乡发展的重要创新点，比如，四川省成都市郫都区积极培育和发展社区社会组织，新疆维吾尔自治区察布查尔锡伯自治县积极完善农村社区社会组织发展扶持政策，探索建立健全政府购买服务机制和培育孵化基地。除此之外，拓宽农村“五老”人员、乡贤人士等优秀人才参与渠道，探索保障外出务工人员在户籍所在地的合法维权路径，引导居民参与社区公共事务管理等亦是农村社区治理体系完善的重点内容。

总之，我国农村社区治理体系完善的核心，在于构建党组织领导、多方参与的社区治理机制，这是新时期农村社区建设和发展的基本要求和重要内容，深刻体现出了我国农村社区治理创新的特色与重心。

（二）社区服务功能提升

社会治理创新的基点在社区，而核心在服务［10］。当代农民不再是传统意义上被束缚在土地上的生存者，而是具有自主精神和生活要求的独立个体，他们的服务需求随之产生了很大的改变，如何提升农村社区的服务功能、满足新时期农民的服务需求成为农村社区治理创新的重要内容。发展和完善农村社区公共服务是新农村建设的重要内容，是构建农村社区公共性的重要举措［11］。农村社区公共服务质量和水平的提升成为促进农村社区治理和改善农民生活福祉从而实现农民美好生活向往的重要途径。

公共服务社区化是当代国家治理策略的重大调整和现实选择。党的十八大以来，为了使农村社区居民能够便捷的获得公共服务，各地政府纷纷将部分公共服务逐步向农村社区下沉，政府虽仍是社区公共服务的直接提供者，但其更多地注重行政性公共服务的提供。农村社区自治性公共服务功能逐渐得到开拓和发挥，社区居民的自我服务意识逐渐得到调动和开发。目前大部分农村社区都具有了人口普查、法律援助、社区矫正、劳动保障、低保、残联等便民公共服务。农村公共服务基础设施建设和完善步伐加快，其覆盖率逐步提升。截至2017年底，全国共建成农村社区服务指导中心16个，农村社区服务中心1.0万个，农村社区服务站7.5万个，农村社区服务中心（站）覆盖率达到15.3%②。农村社区公共服务体系逐渐完善，社区公共服务水平逐渐得到提高。

“十三五”时期是夯实农村社区服务体系基础，从而为其立柱架梁的关键阶段。在此阶段，加强农村社区信息化建设和应用是一项重要任务。在农村社区治理创新过程中，“互联网+政务服务”深入实施，公共服务综合信息平台建设加快，线上线下相结合的服务体系正处于不断探索和完善构建中。当前，“一站式”服务进农入村正如火如荼开展，很多农村地区利用现代互联网技术建立“一站式”服务大厅和公共资源交易服务中心。山东省招远市积极推动实现互联网与社区治理和服务体系的深度融合；河南省西平县积极建设和完善农村社区服务设施，探索实现农村社区公共空间建设和运行机制的创新。

（三）群众自治机制建设

以农村社区为基本单元的群众自治机制建设与完善是我国农村社区治理创新探索的重要方面。社区自治是指脱离强制性干预的外部力量，社区各利益主体通过民主协商的方式处理社区公共事务，并使社区呈现出自我教育、自我管理、自我服务、自我约束的良好发展状态［12］。其中，农村基层群众自治组织建设是核心，建设良好的基层群众自治组织进入与退出机制是重点，这就需要科学合理的村民自治制度来加以引导和规范，引导农村居民依法依规管理村级公共事务、协调利益关系。

在民主选举方面，民政部于2013年5月印发的《村民委员会选举规程》在全国农村得到深入学习和贯彻实施。如今，大多数地方村“两委”同时进行着换届选举，村党组织“两推一选”、“公推直选”等普遍推行；一些地方还引入“本届选民”概念，建立选举监督员制度，进一步规范了选举活动［4］。在民主决策方面，各地积极按照《关于加强城乡社区协商的意见》推进社区农村社区协商制度化、规范化和程序化，在协商治理的主体、形式、机制和内容等方面开展了积极探索，安徽省芜湖市南陵县“村民项目理事会”、浙江省温岭“民主恳谈”等创新经验成为全国学习典范。在民主管理方面，各地都在积极探索扩大基层民主、规范村民自治之道，村民自治程序逐渐规范和科学。上海市奉贤区积极引领乡贤人士参与到农村社区治理中，努力创建“生态村组、和美宅基”；贵州省湄潭县充分发挥群众会在社会治理中的作用，经过实践探索不断丰富和发展，形成了“群众会+”的农村社区治理新模式。在民主监督方面，各地纷纷探索建立村务监督委员会。浙江、贵州和吉林等地实现了村务委员会的全覆盖。很多地方出台相关规定指导和规范村务委员会的建立和运行。比如，浙江省2010年出台《浙江省村务监督委员会工作规程（试行）》，甘肃省2013年出台《甘肃省村务监督委员会工作规则（试行）》，湖北省2015年出台《湖北省关于加强和规范村务监督委员会工作的意见》，为村民监督村级权力运行和村务公开提供了合法渠道。

三、农村社区治理创新的核心机制

作为一项促进农村社区建设和发展的基础工程，现阶段农村社区治理创新已经取得了比较丰硕的实践成果。对其内在机理进行研究，不难发现自上而下的制度激励、地方官员的积极作为等是其得以深入开展并取得成效的重要因素。但不得不承认的是，在具体创新实践中还是存在很多掣肘因素。基于此，有必要对我国农村社区治理创新的核心机制进行探讨，从中把握创新过程的不足，为创新实践的完善做出有价值的探索。

（一）中央主导与地方实践相结合的实施机制

农村社区治理创新是中央政府主导下的基层治理创新实践。中央主导是创新实践得以有序推进的重要保证。进入全面深化改革新时期，中央政府始终牢牢握住改革主导权，地方政府在中央指导下开展工作。在征求中央组织部、国务院台办和全国社区建设部际联席会议各成员单位意见后，民政部决定在全国范围内开展“全国农村社区治理实验区”建设工作。民政部在深入了解农村治理现实问题和创新需求基础上开展试验布局，确定试验地区、试验内容、试验周期等，由此展开农村社区治理创新的重要举措。民政部作为发起者和主导者，负责整个创新试验的统筹规划和整体监管，各实验区在获批后，根据批复的实验方案，明确领导责任和部门分工、制定实施计划和工作方案、完善政策措施和工作机制，以确保各项实验目标和任务有序推进。

试验机制将中央主导与地方实践有效统合。在“先行先试、创新扩散”逻辑的引导下，中央政府出于风险最小化的考虑，先在小范围内开展试验，待取得一定实践经验和试验成果之后，再在更大范围内进行推广，扩散可行的创新经验。农村社区治理实验区是在顶层设计基础上摸着石头过河，地方政府在遵循中央决策部署基础上可以运用其被赋予的在实验区内“先行先试”的政策试验权进行探索创新和自主实践。在这个过程中，地方政府会进一步加强对农村社区治理需求的了解，增强自身基层治理的能力，并取得创新成果，而中央政府可以吸纳基层创新成果，利用地方试验所获的创新经验去推进整个农村社区治理创新进程，实现基层社会治理体制和治理能力现代化。

（二）政府管理与社区自治的良性互动机制

构建以互助、合作为导向的社区治理主体规范机制，尤其实现对基层政府和社区自治组织功能的合法合理定位和关系的重塑调整，从而实现政府管理与社区自治的有效衔接与良性互动是农村社区有效治理的重要前提和基础条件。十九大报告明确指出要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。这为政府和群众自治组织的关系定位提供了明确的方向指引，表明农村社区良好治理效果的取得需要实现基层政府治理与农村社区群众自治的有效衔接，建立良好的互动机制。在农村社区治理创新过程中，基层政府和社区自治组织应是指导与被指导的关系。从实践层面看，领导与被领导的权力关系早已渗透农村社区治理生态圈，基层政府与社区群众自治组织的关系在短期内无法彻底理顺。现阶段，一些基层政府还是习惯沿用传统的自上而下的方式管理农村事务，形成农村自治组织行政化以及村干部官僚化等不利于农村社会发展的结果，无法实现自身由管控角色到主导、服务角色的完全转变。如此，基层政府和社区自治组织无法在一个平等的平台展开对话和合作。当前，应继续从转变基层政府职能、健全社区自治体系、完善相关法律法规等方面来实现社区自治与政府管理有效衔接与互动。

（三）社区治理有效运行的资源保障与整合机制

农村社区治理创新作为统筹城乡发展的重要手段，需要促进社会资源的开发与整合，实现社区内部资源与外部资源的有效互动与配合。现阶段，社区内部资源还是处于比较短缺的状态，无法维持社区治理有效运转。而外部资源的单向度输入亦无法与社区内部实际需求有效对接。农村社区治理创新应在党和国家的领导下，充分利用政策红利，调动社区自身力量，吸收外部组织的帮助，建立具有持续性和有效性的资源保障机制，从而实现社区治理功能的整合与发挥。

一方面，要建立农村社区治理有效运行的人、财、物等基本资源保障机制。稳定化、专业化的农村社区工作队伍是核心支撑，引入专业的社会工作者对推动形成平等、公正的参与社区治理格局，培养村民的公民意识和参与治理能力以及协助农村社会组织成长为社区治理创新搭建组织平台具有重要的作用［3］。多元化的经费保障机制是建设保障，加大财政投入力度的同时探索“社区自筹、政府托底、市场参与”的财力支持新模式。科学、合理的社区基础设施网路是重要基础，在合理规划的基础上按照社区服务需求建立相应的公共服务设施，同时，要建立覆盖面广、兼容能力强的信息网络平台，以满足农村社区治理现代化的发展需求。另一方面，在深入了解农村社区建设所需、所有、所缺资源基本内容的基础上，寻求外部资源的援助与共建。比如，利用“产业互动”、“资源联姻”等平台吸引外部资源入驻社区，实现城乡社区信息资源的共建共享，让各类资源得到合理且充分的利用。当然，城乡社区建设需求具有很大的差异性，资源整合应在注重城乡社会发展平等性和均衡性的基础上尊重农村社区的乡土性，满足农村社区建设的现实需求。

四、结论和讨论

在当前乡村振兴战略深入实施的大背景下，对农村社区治理创新展开讨论具有重要的理论意义和现实意义。本研究以农村社区治理试验区为分析载体，对我国农村社区治理创新的重要领域与核心机制展开了研究。研究发现，我国农村社区治理主要是围绕社区治理体系完善、社区服务能力提升和群众自治机制建设这几个方面进行创新，这与中央对农村社区治理与建设的政策要求相契合。中央主导与地方实践相结合的实施机制、政府管理与社区自治的良性互动机制以及社区治理有效运行的资源保障和整合机制是我国农村社区治理创新的核心机制。这些核心机制是创新农村社区治理的重要保障。现阶段，它们在具体实施中并没有得到完全的落实，也就是说我国农村社区治理创新依然存在不足，不符合乡土需求的盲目创新、大量的形式性创新等现象还是广泛存在。

创新的根本目的在于回应现实需求，解决实际问题。农村社区治理创新关乎我国乡村振兴战略的实现效果，其植根于农村社会发展的现实需求，要兼顾农村社会建设的现代性与乡土性。现阶段，我国农村社区治理创新正如火如荼开展，需进一步从理念层面和操作层面进行鼓励和完善，必须在坚持党的统一领导下寻求政策环境的优化，通过良性激励提升多元主体参与建设的积极性，促进农村社区治理创新有序、有效开展。

注 释

①2017年12月国家民政部正式在全国各地开展农村社区治理试验区建设工作。

②数据来源：中华人民共和国民政部2017年社会服务发展统计公报。