湖南省农村居民点用地存在的问题及原因分析

摘 要：本文通过利用文献研究法、调查法、比较法等对湖南省农村居民点用地近二十年的发展变化进行系统分析，在此基础上得出湖南省农村居民点用地特征、主要问题、驱动因素等。从而为合理提出调控措施，优化湖南省农村居民点布局，提高用地效率和集约化程度，改善农村生产生活条件提供依据。

關键词：农村居民点;问题;原因

中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2019）12-0006-03

农村居民点用地主要指位于行政村的一些零散的农村住宅用地、牲畜养殖用地、设施农业用地等。农村建房缺乏统一规划，农民完全根据自己的意愿选址建设，缺少合理科学的有序规划，因此呈现出布局散、用地乱、环境差等当前农村特性。本文通过查阅文献、比较统计年鉴等方法，结合湖南省农村居民点的实际相关情况，分析居民点用地存在的问题及原因。

一、 湖南省农村居民点发展变化情况

湖南省位于长江中下游，地处东经108°47′～114°15′，北纬24°38′～30°08′。湖南是一个以农业为主的行政大省，1996年，农用地占全省土地面积的82.24%，农村人口为4821.05万人，农村居民点用地总面积为10.46万公顷。2014年，全省土地总面积2118.36万公顷，其中农用地1821.52万公顷，建设用地159.56万公顷，未利用土地137.27 万公顷，分别占土地总面积的85.99%、7.53% 和6.48%。

图1为湖南省1996～2014年农村人均用地变化情况，从1996年开始逐年上升，在2005年达到高点后，开始逐年缓慢降低，这与国家的土地政策息息相关。2004年，国务院下发了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》;2009年，湖南省出台了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，从根本上缓解了建设用地增量现象。从2010年开始，人均用地面积开始出现显著上升，主要原因是农村人口总量出现显著降低。

图2反映了湖南省近二十年农村人口数量的变化趋势，在2000年达到高点后，农村人口总数逐年显著降低。随着湖南省经济发展迅速，城镇化进程日益加快，大量农村闲置人口外出务工，再加上城市医疗、教育、收入等因素明显优于农村，落户城市人口逐年增多，导致农村“空心村”现象日益严重。

从空间结构上看，湖南省2008年农村居民点用地分布散乱，仅有长沙市、常德市、岳阳市、益阳市等地有居民点集中分布趋势，其中，长沙市由于经济发展快，农村居民点整体投入高等原因，农用地集约节约利用水平要高于湖南省其他地市区;其次是洞庭湖平原区的常德市、岳阳市、益阳市以及湘中丘陵区的衡阳市、湘潭市、娄底市，农村居民点集约用地水平相比省会长沙有所偏低，处于中度集约利用水平;而以湘西州、怀化市为代表的山地区由于经济水平偏低，道路网较为稀疏，农村居民点分布较为分散。

二、 湖南省农村居民点用地存在的主要问题

（一）布局分散混乱，土地利用结构不合理

湖南省现有自然村落总体呈现出多而散的特点，数量多、分布散，建设用地、农用地、未利用地等空间结构散乱无序，地块细碎化程度高，难以形成集中连片建设，制约了省内土地集约节约利用，难以发挥出农用地与建设用地的规模优势，农村生活质量难以得到改善。且由于居民点用地规模小而散，难以改造成集文化、娱乐、景观等功能于一体的新型农村，从而影响当前农村居民生活质量及幸福指数的提高，严重制约了湖南省农村经济的发展。

（二）农村居民点用地占地面积大且增长较快

1997～2014年，湖南省农村居民点用地总规模从81.49万公顷增长到87.61万公顷，近二十年的时间增长了6.12万公顷，年均增长率为0.44%;农村居民点人均用地面积从168.65m2/ 人增长到239.83m2/ 人。根据我国《村镇规划标准》（GB50188-93），农村居民点人均用地标准为150 m2，湖南省农村居民点人均用地面积从1997年开始就显著高于国家标准，且呈现逐年增长趋势。

（三）闲置地多，土地利用效率低下

随着湖南省经济社会的高速发展以及城镇化进程加快，以年轻人为主的大量农村人口外出，湖南省农村人口总量从2000年开始出现明显转折，自有宅基地常年处于空置状态，偏远农村地区“空心村”现象偶有出现，而城郊地区也呈粗放式发展。

（四）错误的宅基地观念，违规用地现象普遍

受农村传统观念的影响，绝大部分农村居民认为农村宅基地是祖祖辈辈一代代传承下来的私产，即便举家外迁或者子女户口已实现农转非，自有宅基地哪怕一直空置，也得留着。基于这种普遍存在的农村观念，以及现有农村宅基地制度的缺陷，不仅导致了大量空置宅基地、废弃宅基地，也增加了农村建设用地流转、土地复垦等工作的难度。

农民建房往往基于自己的喜好与攀比心理，位置好、占地大等驱动因素往往会促使农民在建房过程中出现违章违规行为，尤其是有乡镇企业且位于城郊的经济条件发展好的村镇，农村建设用地的违规违章行为相比其他村镇要严重得多。

（五）规划滞后或衔接不好

由于湖南省村镇规划滞后，现有农村宅基地的选址完全基于农民个人意愿，因此湖南省农村居民点建设总体上是一种杂乱无章的状态，且用地规模难以把控。宏观上，未能很好地衔接上位规划，科学合理地布局;微观上，又难以结合当地实际情况，千村一面，缺少地方特色。

（六）基础设施落后，居民居住环境较差

湖南省大多数村庄的基础设施都比较落后，尤其是偏远山区的村庄，建设投入不足，建设条件困难;部分地区卫生状况也不好，农村的排污管网设施基本是一片空白，都是露天排放，黑臭水沟随处可见;农村牲畜养殖各家各户自行其是，牲畜粪便处理不当;农业生产对水源污染难以控制，饮用水体多数未经处理。农村居民的生活环境、生活质量面临严重挑战。

三、 湖南省农村居民点发展用地问题产生的原因

（一）政策法律不完善与政府引导欠缺

1. 村镇建设规划的编制与管理不到位

长期以来，湖南省各地一直重视城镇建设的发展，而轻视了新农村的建设，导致湖南省广大农村地域缺乏科学有效地规划和管理，使得农村居民建房过程中违章违规现象频发，选址、占地等都缺乏有效的规范。再加上村镇土地管理部门人员配置少，技术水平低、业务工作量大，极大地增加了农村土地的管理难度，尤其是部分偏远地区，交通不便，更是难以顾及。

2. 政府资金投入不足

虽然改革开放以来，传统的城乡二元经济格局在我省已经发生了明显变化，但长久以来，农村发展滞后的格局并不会轻易改变，城乡经济发展的差距仍然存在，政府在资源与政策的优惠上仍是以城市发展为主，然后再向周边村镇辐射。同时，出于经济利益的考虑，社会资本在参与城乡建设的过程中，也是优先考虑基础设施更完善、人口更密集的城镇。而对于农村投入，则需要更加优惠的政策力度，才能引入社会资本的参与，加大政府财政资金投入的同时，引入社会力量参与，才能更好地把湖南省有条件建设的农村打造成美丽、干净、宜居的生态新型农村。

（二）自然条件的限制

由于湖南省位于长江中游，省境绝大部分在洞庭湖以南，且有“三湘四水”之冠。全省以山地、丘陵为主，气候主要为亚热带季风气候，四季分明，降水丰沛，热量充足，当地以水稻为主食。早期人们在开垦迁徙中依山而居，傍水而栖，临沃土而耕。在这错综复杂的地形地质地貌气候环境下形成错落分散的农村居民点格局。

（三）社会经济条件

1. 农村居民收入提高

随着城乡经济的快速发展与各种扶贫政策的倾斜，当前农村居民的人均收入明显提高。1996年，湖南省人均可支配收入为1792.30元/年;2005年，人均可支配收入为3117.7元/年;2014年，人均可支配收入为10060.2元/年。农村居民人均收入水平的提高，必然促进农民对于美好生活的向往，在农民的传统观念中，盖房是大事，也是改善生活品质的首选。因此，随着农村居民收入水平的提高，在农村新建房子必然成为一种趋势，在追求外表美观的同时，占地面积大也是当前农村新建住宅的明显特征。而且农民基本都存在“宅基地私有”的想法，所以，哪怕当前农村人口锐减，农村建房热仍难抑制，导致省内农村居民点人均用地规模远超国家标准。

2. 城镇化进程加快

图3为湖南省2005～2014年的城镇化率变化情况，2005年湖南城镇化率为37%，2014年镇化率达到49.28%。湖南省城镇化水平逐年提升，反映湖南省城镇化进程加快，同时说明越来越多的农村人口向城市聚集。伴随着城镇化进程加快出现的问题就是农村常住人口减少，宅基地的空置或废弃，农村的建设用地需求减少。但是，湖南为劳务输出型省份，大量的外出务工人员部分已经农转非，在外地已经解决住房问题;部分在外定居但户籍不变的人员，这些人员由于农村宅基地流转限制、社会保障不完善、国土政策不健全等原因，往往仍然会选择在原有宅基地上新建或者扩建住房。从而导致湖南省在城镇化进程当中农村居民点面积不增反减少。

3. 交通道路的兴建

在湖南省广大农村地区，农村居民点“马路效应”非常明显，村民建房自发的沿马路建设，道路的走向能决定农村居民点的分布形态。“要想富，先修路”，交通道路建设是农村经济发展的前提，农村居民点分布的主要特点就是沿路建设，交通方便是大部分村民选址建房的一个主要因素，便于耕作的同时，也方便生活。而远离道路的居民点，随着时间的推移，要么是自发修建道路连通，要么被逐渐荒废。

随着政府着力农村路网建设，道路两边的农田、山地被大量占用或者置换建房，因此交通道路的兴建必然导致沿线的农村居民点大量扩张。

（四）思想文化水平

1. 农民思想受传统观念束缚

由于农村居民信息阻塞，教育水平偏低，农民受传统观念影响较重，对于新事物、新思想的接受能力比较弱，因此，他们满足于现有的生活状态，不愿意进行集中居住，对于农村居民点集中成片建设，不能从长远的角度考虑，觉得多一事不如少一事，且村庄改造费心劳力，难以看到短期成效;部分农村居民迷信风水，对房屋选址、房屋朝向都严格按照风水选择，从而缺乏科学合理地引导;“祖厝”仍停留在“仅能维修、不宜改建”的想法上，因此后辈只能维持其原貌，若要改善居住条件，只能新建。

近代我国经历过几次土地革命，因此农民最关心的问题也是自己是否有地可种、有地可居。这样在人口不断增长情况下，各有所居的传统思想支配着人们自立门户、新建住房、各取所需也造成居民用地的不斷增涨。

2. 教育水平

当代农民在思想教育方面还是处于弱势群体，广大农民受教育水平不高，大多停留在小学或者以下教育水平，法律意识比较淡薄，特别是对于土地法方面的知识很是欠缺。同时，受到经济利益的驱使，很多农户以占地的宽广作为一种炫耀的荣誉资本。

四、 结论

综上所述，湖南省农村居民点的土地利用特点是“规模小、分布散、环境乱”，主要受自然条件、经济发展、政策法规、思想观念、教育水平等因素影响。根据成因分析，结合湖南省地形地貌及土地政策，有规划、有组织，因地制宜地开展农村居民点整理，可取得经济效益、社会效益和生态效益的协调。

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作者简介：

黎硕，男，湖南长沙人，硕士研究生，浏阳高新技术产业开发区，研究方向：土地资源管理。