外资营商环境：进展、问题与改善

2019-01-03张晓涛易云锋

开放导报 2019年6期

张晓涛易云锋

[摘要] 近年来，我国外资营商环境建设在取得显著成效的同时，仍面临政府职能转变不到位、融资服务体系不完善、创新资源供给不足与创新资源分配不均、显性不公平向隐性不公平转变、减税减费效果有待巩固、知识产权保护中执法水平与立法水平不匹配等问题。要全面推动政府职能转变，促进金融市场功能不断完善，深化要素市场供给侧改革，推动体制机制改革和加强立法，优化税务营商环境，突出抓好知识产权执法能力建设和政策宣传，持续优化外资营商环境。

[关键词] 外资营商环境外商直接投资开放经济高质量发展

[中图分类号] F74 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2019）06-0026-05

[基金项目] 中央财经大学2019年度一流学科建设项目“建设开放型世界经济背景下中国对外贸易政策研究”（GMYL2019019）。

[作者简介] 张晓涛，中央财经大学国际经济与贸易学院院长、教授、博士、博士生导师，研究方向：国际贸易理论与政策、国际直接投资与跨国公司管理、“一带一路”投资与经贸合作;易云锋，中央财经大学国际经济与贸易学院博士研究生，研究方向：国际贸易理论与政策、国际直接投资。

近年来，我国营商环境建设取得显著成就，特别是2019年新的《外商投资法》落地实施为我国全面开放打下了坚实的法律基础，外资营商环境进一步优化，吸引了更多外部高端资源加速向中国集聚，全面推动中国开放经济不断取得新成果。尽管如此，我国与世界主要发达经济国家以及部分新兴经济体相比，外资营商环境仍有不少改进空间。在建设开放经济的新时期，要充分高效利用外部资源和外部市场促进我国经济提质增效，还应持续优化外资营商环境。

一、我国外资营商环境建设的主要进展

党的十八大以来，为适应国家全面开放新格局的需要，中国持续深化营商制度改革，不断推进简政放权和行政服务创新，外资准入大幅放开，营商环境得到显著改善。世界银行发布的《世界营商环境报告2020》显示，2019年中国在全球190个经济体中的综合排名居第31位，较上年提升15位，其中，建设许可、保护中小投资者、税收、跨境贸易和破产办理等5项指标的排名显著上升。

（一）外资准入范围大幅放开，管理措施显著简化

以“放管服”改革为抓手的营商环境建设，在市场准入和贸易投资便利化方面取得了长足进步，政策壁垒得到大范围清理，市场活力不断释放。第一，在自贸区负面清单管理方面，负面清单的长度大幅压缩，制造业基本放开，服务业和其他领域有序推进开放。自2013年9月首份自贸区负面管理清单推出至2019年9月，负面清单六年内经历五次“瘦身”，从首份清单的190项压缩至37项，被大幅精简的清单主要集中在交通运输、增值电信、金融及基础设施等领域，营商环境的便利性极大提升。第二，在全国范围的市场准入方面，市场准入负面清单的结构不断优化，具体管理措施大幅精简，根据《市场准入负面清单（2018版）》的记录，清单主体的准入范围中，禁止准入类被压缩至4项，许可准入类被压缩至147项，具体管理措施被压缩至581条，相比2016年推出试点的首份市场准入负面清单，准入事项和管理措施分别减少了177项和288条，面向市场主体的市场准入公平性和透明度大幅提升，市场规则趋于统一。

（二）知识产权保护力度增强，保护效果显现

外资企业知识产权是产权保障制度的主要内容，完善的知识产权保护体系有利于外资企业开展技术创新和技术合作。近年來，我国在外资企业产权保护方面不断进步。一是外资企业产权保护的顶层设计不断完善，从我国已出台的《知识产权战略纲要》《新形势下加快知识产权强国建设的若干意见》《“十三五”国家知识产权保护和运用规划》等纲领性文件看，外资企业知识产权保护工作的地位不断上升。二是对知识产权的保护力度持续增强，2019年4月修订完成的《商标法》中已引入“惩罚性赔偿”条款，对于恶意的商标侵权行为可将赔偿上限从原来的3倍提高至5倍。

（三）政务活动与“互联网+”紧密融合，外资营商环境的信息化和智能化水平不断提升

高效便捷的政务服务是优化营商环境和提升市场主体获得感的重要条件，随着“互联网+”技术的成熟和推广，各级政府通过“互联网+政务服务”，加快实现外资企业审批业务的连通性和部门协同性。一是依托“互联网+人工智能+机器人”技术，以及我国全面实现商事登记、不动产登记、纳税、进出口报关、知识产权申报等业务的全流程信息化改造，政府审批效率显著提高，外资企业所面临的营商环境进一步优化。二是“互联网+”技术推动了信息平台的建立，不同地区、不同部门、不同层级间的信息孤岛问题显著减少，外资企业获取政策帮助的渠道大大增加，政府与外资企业之间的信息不对称程度下降。

（四）营商环境评价体系不断完善，激励效果进一步发挥

外资营商环境是国内营商环境建设的一部分，营商环境的整体优劣程度反映出国家和地区竞争力的高低。对营商环境的评估不仅有利于建立健全常态化的督导检查机制，形成浓厚的营商环境竞争氛围，也有利于让各类市场主体的投资选择回归理性。为形成适应中国国情、客观全面的评价指标，推动和提升营商环境建设成效，2018年8月，国家发改委会同有关部门，在对标世界银行做法和借鉴国际经验的基础上，初步构建起从企业全生命周期、城市投资吸引力、城市高质量发展等三个维度评价营商环境的指标体系，该指标体系共有23项指标，并已在22个城市进行试点评价。

二、当前我国外资营商环境

建设中亟待解决的问题

（一）政府职能转变不到位，外资营商环境与企业预期存在差距

政府是外资营商环境建设的主角，近年来，“放管服”改革在加大简政放权力度、提高行政服务效能和推动政府职能转变等方面取得诸多成效，但是，由于政府职能转变不到位，外资营商环境建设效果与外资企业的期望仍有一定差距。突出表现在：一是政府职能转变过程中出现了由“乱作为”演变为“不作为、假作为”等新问题，一些与外资企业紧密相关的问题长期未能得到有效解决。二是行政审批多头管理、审批手续繁杂等问题突出，外资政策落实中的“肠梗阻”“最后一公里”“一刀切”及“准入不准营”等现象时有发生。三是随着外资监管流程从事前审批过渡到事中事后监管，原有的外资监管方式与当前的监管要求不匹配，而新的监管框架与统一的操作口径又尚未形成，政府职能难以有效发挥。

（二）融资服务体系不完善，外资企业融资难和融资贵问题仍然突出

一是外资企业可选择的融资渠道较少，以银行信贷为主的间接融资仍然是外资企业的主要融资方式，这与发达国家发达的直接融资市场不同，以银行信贷为主的融资结构决定了外资企业要面临比直接融资更高的交易成本。二是对合格担保资产的过度依赖决定了外资企业难以获得银行信贷支持，外资企业在国内从事生产的土地和厂房主要通过租赁取得，而本土企业自有或购买厂房、土地的情况则较为普遍，相对而言，外资企业由于不具备与本土企业等同的担保条件而导致外资企业融资风险溢价普遍较高。三是外资企业的股东为境外企业或个人，银行面临贷前尽职调查不便、贷后风险监控成本过高、不良贷款追偿难度大等问题，使得银行的放贷意愿不高。四是外资企业通过境外银行融资以及获取境外融资担保仍面临严格资本项目管制，复杂的外债审批手续使得企业难以及时获得境外的融资支持。

（三）创新要素供给不足与创新资源分配不均，外企企业创新环境有待改善

在创新要素供给方面，国内科技研发的资源瓶颈突出，无论是研发人员密度还是人均研发经费，我国距离发达国家和一些新興经济体都还有明显差距，短期内本土有限的研发资源难以满足外资企业的科技研发需求。在创新资源分配方面，一是外资企业参与关键性要素分配的难度和成本较高。由于外资企业的人才落户指标、科研立项指标较少，使其在争取科研人才和科研经费支持方面需要面临更高的成本和更大的难度;二是科技研发成果的分配缺乏保障。目前国内重大科技创新项目主要以政府或大型国有企业为主导，在一些科技联合攻关项目中，由于缺少制度化的成果分配机制，外资企业往往会担心由于缺乏话语权而使得其科技创新投入与创新成果分配不对等。

（四）显性不公平向隐性不公平转变，外资公平任重道远

随着外资国民待遇原则的推行以及负面清单的进一步压缩，外资企业面临的市场准入门槛大幅降低，基于制度歧视的显性不公平已逐渐淡化，但是，基于所有制歧视、规模歧视、来源地歧视等隐性不公平仍难以消除。目前外资企业所面临的隐性不公平现象主要表现为：企业获取信贷支持不公平、政府招标与采购规则不公平、政府责任追究规则不公平、企业信息反馈渠道不公平、企业取得科研经费不公平、企业优惠政策落实不公平、政府对传统产业扶持不公平。这些不公平问题不仅具有较深的隐蔽性，而且牵涉的部门利益复杂，从而使得问题解决的难度较大，所需时间也较长。

（五）减税减费效果有待巩固，外资企业税收营商环境有待优化

尽管我国已完成“营改增”改革，外资企业的整体税负水平有所下降，但是，在外资企业税务营商环境方面，一些突出问题仍需高度关注：一是双重征税问题依然突出，主要表现在生产环节征收增值税，而在价值活动末端分别征收消费税、社会保障费（税）和企业所得税，这与国外主要对分配和消费等末端环节征税的做法不同，这种双重征税的税制直接使得企业的利润空间受到挤压。二是缺少全国统一的、面向外资企业的专业涉税政策宣传平台，关于外资企业税收优惠、出口退税以及涉税维权等方面的政策指引，无法通过统一的平台向外资企业传达。三是外资企业维权申诉机制不畅，申诉时间过长，在企业退税、税收抵免、税收仲裁、行政诉讼等方面，仍缺少专业高效的税收救济公共服务体系。

（六）知识产权执法水平与立法水平不匹配，对外资企业的政策效应难以充分发挥

从2019年先后发布的最新版《中华人民共和国专利法》和《中华人民共和国商标法》可以看出，我国在对标知识产权国际公约完善知识产权立法方面不断进步，但是，相对于知识产权立法水平，我国的知识产权执法水平和维权环境尚有较大的提升空间：一是司法救济的便利性和及时性不高，外资企业专利维权“举证难、周期长、成本高”等问题突出，简易案件和纠纷的快速处理机制应用不足;二是辅助外资企业获取知识产权保护政策的公共服务平台没有建立，多国语言的知识产权政策文本库缺乏，面向外资企业的知识产权保护政策传递渠道不畅。三是缺乏面向外资企业产权保护政策执行效果的专业评估机制，外资企业未能通过官方渠道反馈专利维权的实际效果。

三、进一步优化我国外资营商环境的路径

（一）全面推动政府职能转变，打通外资营商环境建设的“难点”和“堵点”

优化外资营商环境需要以高定位、高标准推动政府职能转变，坚定不移地落实简政放权，不断打通各种“难点”和“堵点”。一是明确政府与市场的边界，既要充分发挥市场对资源的配置作用，又要整治政府职能转变过程中的“乱作为” “不作为”和“假作为”。二是严格落实权责清单制，明确划分各级政府的权责范围，在权力下放各环节中要加强过程监督和事后评价，真正实现权力下放。三是加强公职人员思想建设、作风建设和履职考核，完善行政问责机制，提升行政人员服务外资企业的效率和质量。四是综合运用大数据技术、人工智能技术和“互联网+”技术，全面打造智慧型政务服务体系。五是推动协同监管与社会共治，着力构建以政府为主导，行业协会、媒体机构以及社会公众多方参与的外资企业信用约束和激励机制。

（二）以金融供给侧改革为抓手，促进金融市场功能不断完善

深入推进金融供给侧改革，切实解决企业融资难、融资贵等问题。一是以投融资体制改革为抓手，有序放开外资银行以及外资担保机构的市场准入，增加外资企业的融资渠道;二是加快多层次资本市场发展和债券市场创新，围绕产业链，鼓励探索面向外资企业的股权融资、债权融资、银行信贷和财政支持相结合的综合融资服务;三是鼓励国资金融机构在解决外资企业融资需求方面对银行信贷、融资担保、企业发债、金融租赁、股权交易等融资业务开展全流程创新;四是提高社会信用体系建设覆盖面，建立健全社会联合奖惩机制和信用信息共享机制，推动开发面向外资企业的信用评价数据产品。五是建立健全全口径跨境融资监管，推动自贸区开展新型外债管理模式探索和经验推广，着力简化企业跨境融资项下的资本结售汇审批程序。

（三）深化要素市场供给侧改革，提高外资企业在要素分配和成果共享中的公平性

针对我国创新要素供给不足、关键要素支撑不强以及创新成果分配不均等问题，一是加大全社会高等教育投入，增强高端人才的供给能力;二是加强户籍制度改革，进一步放开外资企业获取人才户籍指标的限制，提高外资企业在人才竞争中的吸引力。二是政府加大对产学研协同创新的引导，鼓励外资企业参与建设国际开放实验室、世界产业创新联盟、全球创新网络等，通过技术合作推动形成新一轮科技引资热潮。三是建立健全科技联合创新制度，对外资企业在联合科技创新活动中的权利与责任予以明确，着力消除科技成果分配和科技成果转化过程中的所有制歧视。

（四）推动体制机制改革和加强立法，提高外资营商环境中的竞争公平性和政策确定性

一是全面推进经济体制改革，着力加强要素市场、产权市场、流通市场等领域的管理体制改革和创新，消除资源配置中的制度性限制和歧视性做法。二是以混合所有制改革为重心，综合运用合资、合作、并购、参股、入股等方式，引进外资参与国企改革和垄断行业改革。三是应用更為市场化的资源配置方式，在政府招标、政府采购、政府补贴等环节，进一步增加外资企业参与竞争的机会。四是提高外资营商环境的法治水平，尤其是要通过立法的形式对现有关于外资企业的相关法规和规章作进一步明确，切实提高外资营商环境中的政策确定性。

（五）优化税务营商环境，切实降低外资企业经营成本

一是进一步优化税收结构，逐步降低企业增值税税率。随着外资企业国民待遇的实施，我国已取消针对外资企业的税率优惠，因此，通过整体性降低增值税税率水平，不仅有利于减轻双重征税对生产环节的扭曲程度，也有利于降低内外资企业的生产经营成本。二是构建集政策宣传、缴税申报、退税申请、维权申诉等功能于一体的外资企业税务服务平台，丰富税收政策的宣传形式和传递渠道;三是建立健全外资企业税务救济服务体系，扩大税务行政复议的受理范围，提高外资企业参与涉税听证的比例。四是加强外资企业纳税监控，加强对外资集聚行业和集聚区域的税务调研，对于税负上升的外资企业，税务部门应及时主动开展“一对一”实地辅导。

（六）突出抓好知识产权执法能力建设和政策宣传，增强知识产权保护制度对于外资企业的保护效果

一是加强知识产权执法队伍的执法能力建设和服务意识培养，主动深入外资企业开展现场调查或现场审理，对于中小外资企业应提供必要的专家咨询服务。二是加强知识产权保护研究，尤其是要加强对“互联网+”、电子商务、大数据等新业态和新领域中的外资企业知识产权保护规则。三是深化知识产权保护的国家合作和国际交流，借鉴国际先进经验完善我国外资企业知识产权保护机制。四是政府牵头建设面向外资企业产权保护的专业性公共服务平台，集中加强对于知识产权登记、交易、维权和救济等政策指引的宣传，提高外资企业获取知识产权政策的便利性。

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