国内价值链重构下外资营商环境的优化

郭周明 裘莹

[摘要] 外资企业是我国重构国内价值链、打造国内一体化大市场的重要组成部分。目前需要从总体、细分领域和城市营商便利度三个维度，研究我国外资企业营商环境发展现状，并基于价值链理论框架，从市场环境、生产要素、供应链构建和贸易成本四个方面，分析优化外资营商环境对重构我国国内价值链的重要作用，进而，重塑引入外资比较优势，推动市场开放转向制度开放，完善知识产权保护体系，构建高效供应链，打造数字政府，改进外资营商环境。

[关键词] 国内价值链   外资营商环境   全面开放   制度开放   数字政府

[中图分类号]  F279.1;F125   [文献标识码] A   [文章编号] 1004-6623（2019）06-0014-07

[作者简介] 郭周明（1979 — ），中国商务出版社社长，中国国际经济交流中心博士后，中商智库执行理事長，研究方向：宏观经济、国际贸易和文化产业; 裘莹（1984 — ），江西财经大学经济学院讲师，对外经济贸易大学全球价值链研究院博士后，研究方向：数字经济、服务业发展与全球价值链。

一、引 言

2014年以来中美经贸摩擦等逆全球化现象凸显，全球价值链深入发展进程受阻，越来越多的学者开始关注全球价值链的国内基础，即国内价值链。国内价值链是一国国内贸易和生产网络的相互依存关系（Kowalski和Lopez-Gonzalez，2016）。我国近年来成功实施进口替代战略，国内增加值比率不断提升，国内价值链越来越呈现对全球价值链的替代作用。打造强劲的国内供应链是实现一国产业升级的重要基础，而持续吸引外国直接投资是加强国内价值链，构建国内一体化市场的重要抓手。根据Ohno（2009）赶超工业化的理论框架，虽然我国已经具备了相对完整的工业体系，但是在高技术领域仍然需要国外资本代表的先进技术深度嵌入国内分工网络，再通过技术吸收完成从工业化第二阶段到第三阶段的跃升过程。外资企业不仅是新知识和竞争压力的来源，而且可以作为本地分工网络中的高附加值环节来参与分工，加快我国完成进口替代到高质量发展与价值链攀升的过程（Fernandes和Paunov，2013）。

在持续吸引外资并使外资企业稳定长期经营的过程中，一国制度环境起到显著促进作用，因为一国制度环境作为潜在外资企业市场进入决策的重要因素，会对企业进入选择产生事前影响。习近平主席在第二届进口博览会上明确提出“以国家治理体系和治理能力现代化为高水平开放、高质量发展提供制度保障”，并将不断完善市场化、法治化、国际化营商环境，放宽外资市场准入，继续缩减负面清单，完善投资促进和保护、信息报告等制度为抓手，来继续完善营商环境。因此，我国政府应当对标世界最高开放水平，不断改进外资营商环境来为外资企业提供高质量制度供给。

近年来，我国就外资营商环境陆续出台了《中华人民共和国外商投资法》《优化营商环境条例》《关于积极有效利用外资推动经济高质量发展若干措施的通知》《国务院办公厅关于做好优化营商环境改革举措复制推广借鉴工作的通知》等一系列重要法律法规和配套举措。尤其是外商投资法的出台填补了中国优化营商环境立法的空白。2018年，负面清单大幅度放宽外资市场准入，由原来63条减至48条，在金融、交通、汽车、船舶制造等22个领域放宽了外资准入限制。外资营商环境持续得到大幅度改进，为稳定外资进而持续促进我国经济高质量发展提供了良好的制度保障。

二、我国外资营商环境的现状分析

根据商务部最新统计数据，截至2019年前三季度，我国外商直接投资规模在中美贸易摩擦的大背景下依然保持总体稳定。尽管外商投资新设企业数量同比下降32.8%，但实际使用外资金额达6832.1亿元人民币，同比增长6.5%。同时，外商直接投资结构出现明显差异。从区域方面来看，东盟和“一带一路”国家外资规模保持稳定增长，实际投入外资金额分别为53.5亿美元和55.6亿美元，同比增速分别达到12.3%和9.9%。从产业分类来看，一二产业外资规模分别同比下降28.2%和9.1%，但第三产业外资增速依然保持9.2%的较高水平①。

营商环境是指经营主体从事组织或经营行为的各种境况和条件，包括影响外资企业在内的经营主体行为的政治要素、经济要素、文化要素等，是一个国家或地区有效开展交流、合作以及参与竞争的依托，体现了该国或地区的经济软实力。

（一）我国总体营商便利度现状分析

根据世界银行《2020年营商环境报告》，在190个经济体中，我国营商便利度排名由2018年的第46位上升至第31位，营商便利度得分为77.9，连续两年跻身全球营商环境改善最大的经济体排名前十位。美日德英法等发达经济体的营商环境排名相对平稳，但自2016年开始不约而同出现下滑，尤其是法国排名下降到第32位。但中国和印度作为发展中国家代表却经历了排名的飞跃。2005—2019年，中国由108位上升至31位，印度由138位上升至63位。2019年中国排名超过法国，这一变化凸显发展中国家在营商环境改进上赶超发达国家的趋势。

（二）我国营商便利度细分领域的现状分析

《营商环境报告》涵盖12个业务监管领域②，2019年，中国在其中8个领域实施了效果显著的营商环境改革措施。

具体来分析相关指标。第一是开办企业。如北京市政府以精简时间、精简成本、精简环节、增加透明度为原则，精准制订了北京市“9+N”系列措施，将企业开办流程整合为一站式服务。第二是办理施工许可证。我国简化了低风险建设项目的审批流程，缩短了连通给排水的时间，帮助企业快速获得建筑许可证。目前在我国办理施工许可证耗时111天，在该指标获得满分15分，远高于东亚地区132天和9.4分的平均水平。第三是保护中小投资者。通过加强关联交易中的控股股东责任监管，并明确所有权和公司治理结构，加强了对少数投资者的保护。该项目在全球排名上升至第28位，高于地区平均排名（第99位）和经合组织经济体的平均排名（第46位）。第四是交税。我国对符合条件的小微企业分别按照5%、10%和20%的优惠企业所得税税率计征，普及纳税电子申报和支付系统，大大提高了纳税效率。第五是合同执行。上海市通过发布法院绩效评估和进度报告，将法院的合同执行纳入公众监督范畴，大大提升了合同执行效率。企业解决商业纠纷平均耗时496天，诉讼费用为索赔金额的16.2%，均高于亚洲平均水平，在这一指标满分18分中获得全球最高分17分。第六是通电。我国简化了电力申请流程，发改委发布了《优化电价政策发布机制》来提高电价透明度。目前我国在获得电力方面全球排名第12，企业接电需要两个环节，耗时32天，仅为东亚地区平均周期的一半（4.2个环节和耗时63天）。第七是跨境贸易。我国通过完善提前报关流程，升级港口基础设施，优化清关流程和公布费用表等措施大大提升了贸易便利度。第八是破产制度。我国明确规定了破产启动的优先次序，并提高了债权人对破产程序的参与度和知情度，提升了解决破产问题的透明度和便利度。

（三）中国城市营商环境的现状分析

中国战略文化促进会等机构发布的《2019中国城市营商环境指数评价报告》在世界银行指标体系基础上进行改进①，并进一步分为硬环境指标和软环境指标，对我国主要城市营商环境进行打分和排名。其中，上海以86.73的评分居第一位，北京、深圳和广州等大城市分居二到四位。其中，前十位城市中粤港澳大湾区城市群占据2位，长三角城市群占据3位，京津冀城市群占据2位，长江中游城市群和成渝城市群分别占据1位，说明我国主要城市群在重塑营商环境比较优势方面依然发挥增长极的带动作用，引领全国各地区进行优化和改进。

三、国内价值链重构视角下

优化我国外资营商环境的机制分析

优化外资营商环境，将从优化价值链空间布局和生产网络结构两方面持续促进国內价值链重构。一方面，沿海地区生产成本上升引起产业在区域间转移，原有内陆为沿海地区提供中间投入品，沿海地区直接为全球价值链提供中间品或最终品出口的分工格局，将进一步向广大中西部地区拓展。优化内陆地区营商环境将有助于吸引沿海外资企业从转移至国外变为转移至内陆地区。另一方面，随着五批自贸区和海南自由贸易港引领的我国全面开放新格局基本成型，中西部地区对沿海地区主导价值链的依赖性降低，转而依靠本地要素禀赋和产业结构带来的比较优势，培育并发展新的价值链分工形态。外资营商环境优化有助于降低国内贸易壁垒，加快形成国内高效生产网络。本文从市场环境、生产要素、供应链构建和贸易成本四个方面，阐述国内价值链重构视角下外资营商环境优化的理论机制。

（一）市场环境

市场环境主要分为市场准入、国民待遇和破产制度，对于外资企业来说，以市场配置资源为基础的市场环境，能保障各类企业之间公平竞争，降低外资企业由于政策不确定性带来的风险预期。

第一，市场准入将影响行业内企业规模分布与资源分配。新企业进入，将市场资源从在位企业向新进企业重新分配，加强行业竞争，减少资源分配扭曲（Alfaro和Chari，2014）。消除实缴最低资本有助于鼓励新企业进入市场。注册实缴资本可能迫使创业者采取先注入再转出的应对策略，阻碍其创业决策，减少新进企业数量。

第二，赋予外资企业国民待遇是鼓励外资企业长期发展的重要措施。跨境贸易与商业存在具有替代性，当高贸易壁垒或信息不对称而导致跨境贸易成本较高时，外商直接投资将代替高质量进口品，产生绕道效应，对东道国生产网络提供高质量投入品。因此，我国《外商投资法》对标世界最高开放水平，将外资企业准入前国民待遇以立法形式加以明确，充分保障了外资企业公平竞争权利。

第三，通过引入或加强重组程序来解决破产问题，降低外资企业退出市场风险。拥有重组程序可以降低包括企业经营失败率，帮助负债企业恢复财务状况和生存能力，使企业持续经营。根据《2020年营商环境报告》的测算，相比企业清算等退出机制来说，重组将企业整体价值回收率从每1美元回收27美分增加至72美分，大大降低外资企业退出风险。

（二）生产要素

为外资企业提供充裕且价格具有竞争力的初始要素（资本、劳动力和技术），是保障其良好运营的基本条件。尤其对于技术密集型行业的外资企业来说，除了基本的熟练技术人力资本和融资渠道之外，良好的知识保护政策和研发支持体系，是决定其在东道国长期永续经营的关键。

第一，营商环境对于资本的保障主要来自于股东和债权人权益保护，以及建立良好征信体系。加强对债权人的保护措施能够提高信贷市场的效率和获得资金的机会，增加企业价值，应当建立良好的产权交易市场来保障债权人权利。保护股东权益，尤其是保护少数股东权益有助于保障外资企业长期经营收益。应当严格实施股东权益保护的相关法律，鼓励股票市场为企业提供稳定的资金来源，提高股东的长期投资以及研发动机。良好的征信系统亦能有效缓解借贷双方的信息不对称，提高借款信息透明度。

第二，改进劳动力市场法规将降低失业率，提高劳动力参与率和企业生产率。良好的劳动力市场应当尽量避免政策干预造成劳动力市场供求扭曲。根据Alvarez和Fuentes（2018）的估计，最低工资增长22%，将导致熟练劳动力占比较高行业的全要素生产率降低2%，非熟练工人占比较高的行业TFP降低4%。职业培训属于公共物品，基于市场需求和产业结构变化来保障持续有效的高端人力资源供给是完善包括外资企业在内的本地生产网络的重要任务。

第三，建立规范的知识保护制度是鼓励生产网络持续发挥创新潜力的基础。缺乏良好的知识产权保护制度易引发外部性导致的市场失灵。创新主体承担研发和创新成本，但是其收益却分化为私人收益和社会收益两部分，造成成本和收益不匹配，降低创新企业的创新积极性。尤其对于知识密集度高的服务类产品，明确的版权保护能增加知识产权所有者的收入，激励其进行创新，显著提高产品质量。

（三）供应链构建

从改进营商环境角度来构建供应链，主要包括高质量基础设施建设和鼓励上下游产业链的本地化及协同合作。

第一，高质量的基础设施对于经济的良好运行至关重要，包括传统基础设施（港口、道路、桥梁等）以及软性基础设施（网络、金融、通讯等生产性服务或教育医疗等消费性服务）。对于欠发达地区而言，电力、道路等尤其是吸引外资企业入驻的重要基本保障。作为营商环境的重点，软性基础设施的构建能显著降低价值链分工中不同环节的固定成本，文化、教育等软环境也是吸引并留住高端人才的重要影响因素。

第二，构建上下游产业链高度协作的本地生产网络，是留住外资企业的关键措施。我国具有完备的工业体系和较高的经济复杂度，因此相对于劳动力和经营成本更为便宜的东盟诸国来说，良好的供应链将成为我国在传统要素成本优势之外的新型比较优势。除了初始要素成本之外，外资企业同样重视高质量且成本较低的中间投入品供给市场。因此，改进营商环境应当基于供应链视角，立足于为外资企业搭建一体化高效的国内供应链。

（四）贸易成本

改进营商环境还应当从政府公共服务的角度为外资企业提供便利，如提高政府政务效率、提高法院等司法机构解决纠纷的效率以及降低纳税成本，将显著促进外资企业生产率。

第一，法院判决效率将提高解决劳资纠纷速度，同时降低企业解雇成本。高效的法院能及时执行债权保护，改善融资渠道，提升金融市场效率。法治环境好也将提升外国创业者的创业意愿，降低获取长期投资的难度，降低公司增长的风险。

第二，税收成本是外资企业选择东道国进行投资的重要影响因素。简化纳税流程或降低税率均有助于鼓励外商直接投资进入东道国，尤其是发展中国家。税务软件与在线征税系统的普及改变了税收的管理方式，使税收系统更加健全并降低运营成本，同时可减少税务官员与纳税人之间的实际往来，杜绝现金支付，减少寻租活动。

四、国内价值链重构视角下

优化我国外资营商环境的对策建议

（一）牢牢把握全面开放和高质量开放战略目标，重塑引入外资比较优势

第一，推动构建全面开放新格局，重塑我国引资比较优势。首先，以自由贸易港和自由贸易试验区为抓手，持续优化外资营商环境，打造一体化国内价值链。我国开放逐渐由局部开放、区域开放转向全面开放，随着我国自由贸易港与自由贸易试验区全面开放格局逐渐形成，中西部地区已逐渐从开放末梢变为开放前沿。应当在全面开放中重点解决国内贸易壁垒过高问题，塑造国内一体化大市场优势，对外资形成要素—供给—市场需求的叠加优势，鼓励外资企业深度嵌入国内价值链。其次，鼓励外资企业向内陆地区转移，重塑我国引资比较优势。内陆地区地方政府应当充分发掘制度改革红利，先行先试，发挥本地区资源丰富、资源价格低廉的优势，基于要素—制度叠加形成全新比较优势。利用外资企業投资黏性特征，推动沿海传统制造业，包括沿海外商投资与传统制造业投资向中西部地区转移和集聚，优化我国产业空间布局，从而将稳外资与打造高质量一体化国内价值链的战略目标紧密结合起来。

第二，引进高水平的外资，进而促进我国高质量开放。将引入高质量外资与产业结构升级相结合，共同促进我国高质量开放。采取全面准入与重点扶持相结合的方式，鼓励准入前国民待遇+负面清单模式与本地区产业结构升级调整的目标深度融合。在开放的全领域上进一步聚焦符合本地产业发展方向的特定行业或高技术行业，大力引入能促进我国产业价值链攀升的高附加值行业外资企业，打造负面清单+正向条款的开放比较优势，从而为实现我国高质量开放提供有力保障。

（二）推动市场开放转向制度开放，全面营造竞争中立的市场环境

第一，推动市场开放转向制度开放，推进国内政策与国际协议规制融合，将对引入外商直接投资从市场开放转向规则开放。全球价值链的跨国业务分工网络之中，外资企业面临不同的环境、劳工、标准、投资、贸易便利化政策等，将使得跨国业务面临国际协议和国内政策双重不确定性，应当进一步推进规制融合。即逐渐将国内投资和贸易政策与国际协议的规制和监管进行融合，先从较低标准开始向上竞争。将营商环境的改进从传统的产业、经济要素自由化转向政府采购、环境、安全、文化等深层次改进，将我国开放全面推向制度创新的高质量开放。

第二，确保在全国范围内负面清单的执行尺度一致，从制度层面降低国内贸易壁垒，促进国内一体化市场形成。应当继续推进在现有负面清单基础上进一步放开，持续降低外资企业准入门槛。同时，各地政府应当严格执行负面清单，保障其落地和坚决执行，全面营造竞争中立的市场环境。尤其应当注意和各地方政策、其他投资政策进行关联，在执行尺度和高度上保持一致，确保外商投资负面清单真正进入法治化管理。

（三）完善知识产权保护体系，提高外资企业获取高质量要素的便利程度

第一，健全涉外沟通保障体系，确保外资企业技术创新主权。首先，健全与国内外权利人沟通渠道，完善创业创新生态链，为企业创新提供“保姆式一条龙”服务和最佳环境。充分调动国内外行业协会、商会、社会团体等机构的媒介作用，吸纳外资企业参与知识产权保护要情通报会，增加行业创新对外资企业的透明度，尤其是针对合同密集型和知识密集型等新兴高技术产业打造一体式、便利化的营商环境，诸如按照产业链耦合环节建设线上线下业务办理平台，最大限度为高技术外资企业提供便利。其次，完善对知识产权保护的法律制度。各地政府应建立国外知识产权法律动态跟踪机制，对本地区外资企业及时发布风险预警报告。增加对知识产权侵权行为的处罚力度，包括刑事指控与经济处罚措施。该处罚应当保证对外资和内资企业均一视同仁，公平公正。发展和完善专业知识产权法院体系，并在全国范围推广。再次，加强知识产权保护国际协同治理。目前，知识侵权现象在全球价值链中境内外分工合作的现象愈发明显，跨国违法犯罪日益突出，侵权产品跨境流动越发频繁，治理难度不断加大，迫切需要健全打击侵权假冒协作机制，加强生产国源头治理，规范输入国销售网络，提升执法效能和监管合力。同时，综合利用各类国际交流合作平台，加强知识产权保护交流合作与磋商谈判。

第二，保障外资企业在获取高质量要素方面的国民待遇，提高便利化程度。首先，进一步放宽外籍人才的流动限制，鼓励外资企业在全国范围内招聘人才。简化外籍人才跨境流动申请流程，充分发挥自然人移动等携带要素流动方式带来的创新外溢效应。同时，内陆地区应当出台配套人才优惠政策，吸引外资企业将生产线转移至内陆地区，充分发挥内陆地区人才成本低于沿海地区，人才技能熟练程度高于东南亚国家的比较优势，吸引外资企业将生产线拓宽到广大中西部地区。其次，拓宽外资企业融资渠道，保障国外投资者和债权人权益。外资企业除了通过公开发行股票、公司债券、银行贷款等传统商业性金融渠道筹集资金外，还应当对符合政策鼓励行业以及企业申报条件的外资企业给予中国企业相同的政策性融资优惠，比如普惠金融、绿色金融、开放性金融、小微金融等，全方位保障外资企业的融资便利性。

（四）围绕高科技以及先进制造业外资企业打造高效供应链，完善上下游产业链

第一，以实体经济为发展重点，构建适应外资企业采购需求的高效本地化供应链。各地政府应当基于本地比较优势产业，聚焦我国高质量制造业发展目标，针对先进制造业外资企业的采购需求来构建完整产业结构，完善本地供应链，进一步提升本地经济复杂度。扩大研发材料海关进出口绿色通道，放宽进口优质二手试验设备限制，为有资质的外资研发中心加快研发材料进口流程。为外资企业提供高质量低成本的中间投入品，构建完整的上下游产业链。

第二，发展高端生产性服务业，降低中间环节税收。将高端服务业的服务对象扩大至外资企业，引入数字化技术打造现代化物流系统，保障本地通讯与互联网基础设施，支持外资企业通过电商平台进行线上销售，帮助外资企业全方位降低贸易成本，深度融入国内价值链，持续获得较高收益与利润，从而打造先进制造产业体系。

（五）打造数字政府，提升行政效率，增加政府决策透明度

第一，通过推进电子政务和构建数字政府，提升企业便利化。以信息为中心，推动数字政府建设。将政府资料由文档管理转为开放数据管理，全面实现政府文件数字化，建立跨政府部门信息共享平台，创新数字技能以实现软件系统、网站和应用程序联通，建立全机构数字化治理结构，以开发和提供数字服务。建立面向所有企业的资产管理和采购清单。构建衡量数字化服务客户满意度的评价体系和衡量标准，同时制定数字隐私控制标准化实施指南，确保企业信息的数据安全。

第二，规范政府补贴，提高政府决策透明度。首先，简化外资企业申请政府科研项目补助和补贴的流程，允许所有企业对补贴进行公平竞争，尤其是应当允许外资企业享受政府奖励创业公司的优惠政策，鼓励外资企业参与本国初创行业的技术创新。其次，从促进公平竞争的角度规范政府补贴行为，使补贴政策遵循多边规则，并且对内外资企业一视同仁，切实履行国民待遇原则。另外，提高政府决策透明度，实时公布包括政府采购、产业政策等相关信息，减少外资企业对于政策不确定性的担忧。

[参考文献]

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[7] 国务院办公厅. 国务院办公厅关于做好优化营商环境改革举措复制推广借鉴工作的通知[Z]. 2019.9.3. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2019-09/19/content_5431319.htm.

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[9] 国务院. 关于积极有效利用外资推动经济高质量发展若干措施的通知[Z]. 2018.06.15. http：//www.gov.cn/xinwen/2018-06/15/content_5299005.htm.

[10] 国务院办公厅. 国务院办公厅关于做好优化营商环境改革举措复制推广借鉴工作的通知[Z]. 2019.09.03. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2019-09/19/content_5431319.htm

[11] 商务部外资司. 2019年1-9月全国吸收外商直接投资快讯[N/OL]. 2019.10.18. http：//www.fdi.gov.cn/1800000121_33_12904_0_7.html.

[12] 司法部. 中华人民共和国外商投资法实施条例（征求意见稿）[Z]. 2019.03.15. http：//www.gov.cn/xinwen/2019-11/02/content_5447867.htm.

[13] 中國战略文化促进会、中国经济传媒协会、万博新经济研究院、第一财经研究院.2019中国城市营商环境指数评价报告[R/OL]. 2019.05.21. http：//www.wanb.org.cn/yjcg/gkfb/2019/0521/374.html.