提升外资营商环境需要对标国际经贸规则

李玉梅 鲁雁南

[摘要] 优越的外资营商环境是吸引外商投资企业的保障。面对经济全球化遇到挫折，全球经济增长放缓，国际经贸规则重构，服务贸易增速远高于货物贸易，数字经济有望引领世界经济发展新局的外部环境，我国需要构建中国特色的营商环境评价体系，探索对标高标准的国际贸易投资规则，深入优化服务业外资营商环境，改变传统外资绩效评估办法，以创新吸引数字跨国公司，促进吸引外资的高质量发展。

[关键词] 外商投资   营商环境   挑战   对策

[中图分类号] F279.1;F125   [文献标识码] A   [文章编号] 1004-6623（2019）06-0021-05

[基金项目] 国家社科基金重点项目“‘一带一路倡议与全球经济治理研究”（17AZD010）;对外经济贸易大学杰出青年学者资助项目（17JQ04）。

[作者简介] 李玉梅（1976 — ），女，山东诸城人，对外经济贸易大学国际经济研究院教授，博士生导师，研究方向：国际直接投资与跨国经营;鲁雁南（1992 — ），女，辽宁葫芦岛人，对外经济贸易大学国际经济研究院博士研究生，研究方向：国际直接投资与跨国经营。

优化外资营商环境不仅能为外资企业提供必要的经营保障，更是扩大对外开放、发展更高层次开放型经济的重要支撑。当前经济全球化进入波折期，外部经济环境剧烈变化，国际经贸规则面临重构，数字经济成为世界经济发展新动能，我国以扩大开放应对贸易投资保护主义、单边主义，进一步优化外资营商环境的空间还很大。

一、外资营商环境现状

我国经济已步入新常态，伴随着经济结构转型升级，外商投资企业的营商环境呈现结构性变迁。低成本劳动力优势削弱，劳动密集型加工贸易的外资营商环境吸引力下降，而我国消费增长潜力和市场潜力巨大，对市场寻求型FDI的吸引力显著提升。高端制造业、生产性服务业外资营商环境不断优化，促使外商直接投资（FDI）也出现结构性调整，低成本劳动力制造业FDI所占比重明显降低，服务业特别是生产性服务业FDI占比上升。

面对FDI的结构性调整，为实现经济高质量发展，我国不断对营商环境进行深化改革，简政放权、放管结合、优化服务，营商环境稳步提升。根据世界银行营商环境报告，中国营商环境排名从2013年的96位持续上升，特别是近三年来营商环境排名实现连级跳，从2017年的78位到2018年的46位，《全球营商环境报告2020》显示，我国营商环境进一步上升至31位，领先于法国、荷兰和瑞士，并连续两年被世行评选为营商环境改善幅度最大的全球10个经济体之一。今年我国出台了《外商投资法》和《优化营商环境条例》，外资营商环境市场化、法治化、国际化建设稳步前行。中国外资营商环境的改善，不仅从立法上保护外商投资企业，更是针对当前全球经济同步放缓，应对贸易摩擦，提振外商投资信心，激发市场活力，稳定投资预期的制度保障。2018年，美国企业在华投资收益率达到11.2%，超过8.9%的全球平均水平，40%的欧洲企业表示在华经营的盈利水平高于其全球业务的平均线。

二、外资营商环境面临的新挑战

（一）权威营商环境评价指标存在缺陷

1. 多项高权重指标仅适用于制造业外资

目前权威营商环境评价指标体系来自世界银行每年发布的《营商环境报告》，该指标体系是从微观企业角度来评价营商环境，聚焦企业经营关键环节，覆盖企业从开办到破产的全生命周期。但没有从产业发展的角度考量，无法全面、精准地反映服务业的营商环境现状。如办理建筑许可、获得电力等指标属于营商环境中的硬环境，对于需要开办工厂、用电需求量大的制造业企业成本影响显著，而对于以轻资产为特征的服务业影响相对微小，与其他指标赋予同样的权重，不利于对服务业营商环境的公平评判。再如，跨境贸易的二级指标也更偏向于货物贸易的便利化，服务贸易作为经济增长的新引擎发展迅速，产生了众多新业态，成为未来外资企业投资的重要领域，但在世行评估指标中对于服务贸易的开放度、便利化等却甚少涉及。

2. 世行营商环境评价指标偏向于行政环境

世行的营商环境评价重点在于营商的便利性、效率和法律保障力度，与行政环境的政府效率、行政费用等相契合。但是，行政环境只是影响企业运行的其中一个因素，在市场经济运行过程中，企业不仅要受到政府所建立的规制环境和行政环境的影响，也受到市场因素的影响，仅从行政环境来评估营商环境是不全面的。

3. 世行的指标更多适用于新设外资企业

世行的营商环境评价指标对已设立的外资企业考虑不多，如一级指标中“开办企业”“获得电力”和“施工许可”等多与新设外资企业相关，而已設立的外资企业遇到的问题如日常经营成本、知识产权保护等则没有在报告中体现。

（二）国际经贸规则重构将对营商环境优化提出更高要求

1. 要求营商环境对标高标准国际经贸规则

新一轮国际经贸规则重构凸显全方位覆盖、多元化领域、高质量高标准等特点，高标准、高水平的知识产权保护、服务业开放、跨境数据自由流动、竞争政策和国有企业等议题成为谈判的重点。以美欧日为代表的发达经济体，凭借技术领先优势主导全球数字贸易规则的方向，并在国内政策导向和国际谈判中坚持数字贸易开放原则。这就要求国际一流的营商环境对标高标准的国际经贸规则。

2. 世行营商环境评估指标调整对优化营商环境提出新要求

世界银行《2018营商环境报告》对营商环境指标进行了调整，更关注政府采购等方面指标。《2020年营商环境报告》推进一项新的评估指标——“政府合同”，这一新指标主要关注公共基础设施建设领域。同时，将更加重视政府决策的透明度和可预期性。我国至今尚未加入WTO《政府采购协定》，即没有在政府采购中体现WTO非歧视原则，而且因政府采购市场的封闭性，《招标投标法》和《政府采购法》几乎无法真正规范和约束政府行为，也无法根治政府货物采购、工程发包以及服务采购领域广泛存在的透明度低、价格高、质量差等乱象。我国正在改进加入WTO《政府采购协定》的出价，谋求早日加入《政府采购协定》。在优化营商环境中，需要跟踪我国加入《政府采购协定》的谈判进程，盯住世界银行营商环境评价指标的变化，及时做出改善方案。

3. 扩大开放对优化营商环境提出新方向

美国推行“美国优先”的单边主义贸易政策，挑起中美贸易争端，在技术转让、知识产权保护、产业政策、国有企业制度、市场准入、发展中成员待遇、出口管制措施、高技术领域投资审查等方面，向中国施压，并谋求改变多边经贸规则。而扩大对外开放，优化营商环境，是应对单边主义和贸易投资保护主义的根本出路，也是完善全球经济治理体系的基础。在扩大开放中优化营商环境，就必须回应中美贸易谈判中美国的要价，与国际上先进的经贸规则标准对接。

（三）数字经济营商环境发展相对滞后

1. 数字产业市场准入水平较低

根据联合国贸发组织的调查，媒体和娱乐、零售、高新技术制造、医疗、运输、电信、专业服务、金融服务等行业受数字化影响最大，其中诸多行业在我国市场准入水平较低。特别是媒体和娱乐、医疗、电信和金融行业的市场准入水平，大幅度低于发达国家平均水平。

2. 数字贸易自由化便利化水平较低

根据《全球数字经济竞争力发展报告（2018）》统计，我国是数字经济产出第一大国，但数字贸易规模落后于美国、印度、英国、德国、法国和爱尔兰，这在一定程度上反映出我国数字贸易壁垒程度较高，自由化和便利化水平较低，在跨境流动政策上总体趋向保守，与我国目前位居第二的数字经济产业能力并不完全相符。典型的数字贸易壁垒包括：数字贸易启动环境中的壁垒，如网络过滤和封锁、限制云计算、限制在线广告等;技术方面的数字贸易限制，如限制数据跨境流动、电子认证和电子签名、电子支付平台等;数据本地化要求;知识产权侵权和网络盗窃;对设立企业的限制;国有企业和政府采购限制措施。

3. 吸引数字跨国公司仍有较大空间

随着数字经济在全球范围内的快速发展，数字全球化已经成为新一轮经济全球化的主攻方向。数字跨国公司随之强势崛起，数字化企业已占据全球最大企业中的半壁江山，而传统企业也纷纷进行数字化转型。据联合国贸发组织统计，全球数字跨国公司前100强主要集中在互联网平台、数字解决方案、电子商务、电子内容、信息技术、电信等领域，我国在吸引数字跨国公司方面还有很大的提升空间。

三、改善外资营商环境的政策建议

我国要建立世界领先、富有国际竞争力的外商投资营商环境，不仅要关注世界银行营商环境的评价指标，还要把握外部经济环境的变化趋势，瞄准国际经贸规则变动的方向，主动与国际先进经贸规则对标，大胆改革开放。

（一）构建有中国特色的营商环境评价指标体系

我国是一个典型的二元经济国家，不仅存在着产业上的二元经济结构，发达的现代产业与落后的传统产业并存，而且存在着区域上的二元经济结构，发达的沿海地区和中心城市与落后的中西部、边远地区并存。这种二元经济结构的特点决定了我国在评价营商环境时不能只采用一种标准，需要根据不同地区经济发展程度，在借鉴世行指标基础上调整营商环境评价指标，更好地反映外商投资企业的诉求，如在东部沿海发达地区应增加电信基础设施、数据服务、创新人才、知识产权保护、投资信心等指标，在中西部地区应增加交通、电信基础设施、人才发展、教育、医疗、政府政策对外资的吸引程度等指标。另外，在当前世行营商便利性和法律保障力度指标的基础上，应增加市场吸引力、生产经营成本等市场环境指标、政府政策稳定性与连续性等政策环境指标以及商业信心等软环境指标。构建有中国特色的营商环境指标，有利于针对性地促进外资营商环境的优化。

（二）对标高标准国际贸易投资的便利化，促进内外资公平竞争

一是进一步简化行政审批手续，减少开办企业、获得电力和施工许可、获得信贷的办理环节，缩短办理时间，压缩不动产登记时间。二是提高解决商业纠纷效率，缩短耗时，简化外资企业破产注销手续和流程，压缩注销时间。三是提高跨境贸易货物通关效率，压缩进出口单证办理时间，确保更快、更透明的海关程序，降低进口环节费用，推动无纸化交易和国际贸易单一窗口互联互通。四是进一步明晰外商直接投资（包括服务和非服务部门）的整体准入条件，全面落实外商投资国民待遇和最惠国待遇，清理扭曲和歧视性做法，包括法律限制和经营要求，如本地采购或国产化率限制，促进公平竞争。

（三）提高政府决策和政府采购的透明度，优化外资营商软环境

1. 提高政府决策透明度

涉及外商投资领域的政策措施要及时公开发布，提高法规和标准的透明度及外商投资企业的参与度，征求企业意见，接受評议，预留一般不少于60天的评议期，在公布和生效之间留出一般不少于6个月的过渡期，供相关产业进行调整，政策制定不能搞突然袭击，政策文件不应朝令夕改，提高政府决策的可预见性，增强外资管理的执行力度。

2. 保障外商投资企业平等参与政府采购

严格执行2020年1月1日起实施的《中华人民共和国外商投资法》，国家要保障外商投资企业依法通过公平竞争参与政府采购活动。各级政府在货物采购、服务采购、工程发包中，提高透明度，对内外资企业一视同仁，对国有企业、非公经济平等相待，严格遵守《招标投标法》和《政府采购法》，硬化法律法规对政府行为的约束力，花大力气治理政府采购缺乏透明度、价格高、质量差等问题。同时要推进包括市政工程在内的政府采购招投标过程的网络化、电子化、平台化。

3. 保护外商知识产权，提升投资信心

保护外商知识产权既是吸引高质量外资的保障，也是外资结构转型升级的制度基础。强化对外商投资企业的知识产权保护，核心是提高对外商投资的知识产权保护水平，严格知识产权保护执法程序，提高执法效率，降低维权成本，公平对待内外资企业、个人和投资者的知识产权。完善知识产权保护相关法律，将侵权行为信息纳入社会信用记录。不以强制技术转让作为外商投资准入条件，清理限定外商投资技术条件的要求和做法，保障外商投资自由选择采用的技术。要平衡知识产权保护与鼓励技术转让、促进数据跨境流动与保障数据安全之间的关系。

（四）着力改善服务业外资营商环境

1. 对标国际服务业营商环境评价体系的最高标准

可以借鉴经济合作与发展组织（OECD）的服务贸易限制性指数（STRI）来评估服务业营商环境。STRI是目前发达国家专门用来研究和评价服务贸易壁垒的指标体系，使用广泛，也具有权威性，代表了服务业营商环境的最高水平。依照STRI进行自我评估和改善，是精准高效的营商环境优化方法。一方面，可以根据服务业不同行业限制特点采取不同的规制改革措施。如外资准入限制是保险行业限制的主要措施，因此探索试点取消保险业外资准入限制。人员自由流动限制是法律业限制的主要措施，可以探索在这一行业放宽人员自由流动限制。另一方面，可以优先改革最容易进行的行业，降低对外资股权限制，加快服务业对外开放的步伐，对营商环境的提升会有更为明显的作用。

2. 塑造非歧视的服务业营商环境

应对内外资企业和不同所有制企业给予同等待遇，重点是全面落实准入后国民待遇，确保内资和外资待遇公平。规范各种行业许可手续，按照内外资一致的条件和程序，审核外国投资者的许可申请，做到既准入、又准营。全面梳理地方性的优惠政策，对于外资享受的优于内资的优惠待遇，按照内外资一致原则，赋予内资企业和国外投资者同等权利。

3. 塑造竞争中性的服务业营商环境

竞争中性将成为未来指导和促进我国外商投资工作的重要原则和抓手，在企业融资中内外资一致，赋予外资与内资企业一样享有公开发行股票、公司债券以及其他方式进行融资的便利。在国有企业改革中，率先探寻分类改革的出路，按照政策性即公益性国企、商业性国企重组国有企业，公益性国企属于公共机构，履行政府职能或推进政府政策，不以商业利益最大化为目标，不适用竞争中立原则;商业性国企在市场上平等竞争，追求商业利益最大化，遵循竞争中立原则。

（五）优化数字经济外资营商环境

1. 跟踪数字贸易规则发展方向，构建数字产品投资相关国内配套制度

通过积极主动参与双边、区域等各种数字贸易规则谈判，提出有利于中国数字贸易发展的规则标准、方案。利用服务贸易创新试点城市的条件，加大对数字贸易的政策支持力度，优化数字贸易发展环境，探索发展国际数字贸易的路径和模式，按照扩大开放与适度保护相结合的原则，在试点城市先行先试数字贸易规则，形成可复制、可推广的经验。另外，在借鉴吸收国際经验和先进模式基础上，建立健全针对数字产品和服务的生产、交付、使用等环节的数字贸易规则，完善数据流动和数据保护规则、行业自律制度及监管体系，为我国参与数字贸易新规则的谈判和制定提供方案。

2. 降低外商投资市场准入水平

简化数字领域外商投资市场准入程序，运用“人工智能+大数据”的智慧政务服务模式，提升“一窗受理、并联审批”水平，缩短审批时间。扩大文化娱乐、运输、金融、信息等优先发展的数字产业开放水平，优先推动互联网和信息服务行业对外开放工作。争取率先实现信息服务业务（应用商店）、增值电信业务外资持股比例可超过50%。简化、规范互联网业务市场准入制度，加强事中事后管理手段建设，探索建立专业第三方审计跟踪机制，依托第三方力量，提升技术监管能力。

3. 改变传统外资绩效评估办法，创新吸引数字跨国公司

根据数字跨国公司跨国经营的特点，改变传统的利用外资观念和绩效评估办法。数字跨国公司的一个重要特点是轻资产化，拥有较高的国外销售/国外资产比。不同于传统跨国公司对东道国带来的高资产、高就业、高税收等有形贡献，数字跨国公司对东道国经济贡献主要体现在技术和知识溢出、营销渠道、品牌效应等无形贡献方面，应据此调整引资策略和工作绩效评估体系。

4. 夯实数字经济发展的基础设施

一是夯实数据要素基础。推进数据资源分级开放共享和统一汇聚服务，强化信用体系建设。二是着力强化数字经济的平台支撑。打造数字经济的协同创新和成果转化平台，建设支撑数字经济发展的公共技术服务平台，构建聚焦服务数字经济的创新创业孵化平台，支持服务数字经济发展的展示交流平台。三是扎实推进数据开放共享。加快相关地方性立法的制定，为数据交易划定底线，提供可靠数据源，创造良好环境。通过建立试点区域、试点行业进行数据交易的大胆探索，鼓励一些地方和行业形成引领。鼓励成立行业协会和自律组织，建立统一的交易规则，保障数据交易顺畅进行。制定数据交易的安全标准，包括匿名化技术和程度、交易形式和流程等。

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