打造适应高质量发展的营商环境

廖萌 黄茂兴

[摘要] 改革開放40多年来，我国营商环境持续优化，上升至新的高度。新时期仍需在营商环境的优化上继续发力，通过持续深化“放管服”改革、提升企业获得感、构建营商环境评价体系、增强人力资源服务能力、营造创新创业氛围、进一步推动营商环境国际化、促进投资贸易自由化、便利化等举措，打造适应高质量发展的营商环境，激发全社会的创新创业活力。

[关键词] 优化营商环境   “放管服”改革   企业获得感   国际化   便利化

[中图分类号]  F279. 2   [文献标识码] A   [文章编号] 1004-6623（2019）06-0031-05

[基金项目] 国家社科基金重点项目（16AGJ004）。

[作者简介] 廖萌（1982 — ），福建邵武人，福建师范大学经济学院博士研究生，福建社会科学院副研究员，研究方向：政治经济学;黄茂兴（1976 — ），福建莆田人，福建师范大学经济学院院长，福建师范大学福建自贸区综合研究院院长，博士，教授，博士生导师，研究方向：区域经济学、国际贸易。

营商环境是影响区域市场主体行为的一系列综合发展环境的总和，包括政治环境、经济环境、社会文化环境等因素，是市场与政府、社会相互作用的结果。良好的营商环境不仅是一个国家和地区经济软实力的重要体现，也是提高综合竞争力的重要内容。

一、我国优化营商环境的阶段性特征

改革开放40多年来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立与完善，我国营商环境不断优化。

1. 第一阶段（1978—2000年）：开启对内改革、对外开放，投资环境大幅改善

自1978年开始，中国改革计划经济体制，实施对外开放，设立经济特区，经济建设迅速发展，投资环境大幅改善。这一阶段，中国逐步向市场经济转型，已经意识到营商环境对中国经济发展的重要性，开始优化营商环境。一是对内改革。通过税收优惠等多项措施，积极引进外资，以市场换技术，外资进入有超国民待遇，但某些进入手续又有着更多的流程。到2000年引进外资额达593.6亿美元，累计实际利用外资额达到3702亿美元，成为全球第二大外资流入国。二是对外开放。通过设立深圳、珠海、汕头、厦门、海南经济特区和上海浦东等国家级新区，发挥“四个窗口”（技术、知识、管理和对外政策）作用，从管理水平（政府的效率等）、经营条件（货币和物价、外汇管制、金融、信息服务和自主权等状况）等方面着手，建立一种灵活而有效的适应国际市场的经济体制模式。

2. 第二阶段（2001—2011年）：接轨国际经贸规则

2001年加入WTO，标志着我国进入参与国际经济合作与竞争的崭新阶段。一是按照WTO的要求进行系统改革，既有能源、交通、通信、市政设施等“硬环境”的改变，也有在加快市场化进程、完善法律体系、转变政府职能等“软环境”上的改善。二是各地积极响应中央政策，出台更加细化与多样的引资政策，主要体现在外商投资企业的重要机构吸引、按照地方特色建立产业园区及世界级港口环境的营造，接轨国际投资规则。

3. 第三阶段（2012—2017年）：优化营商环境与政府改革扩大开放有机结合

党的十八大以来，我国系统推进营商环境优化。一是从政府自身改革进程看，在简政放权、实行全国统一的市场准入负面清单制度、放管结合、优化服务改革等改革上持续发力;同时加强对非公经济，特别是中小企业的市场保护和资金支持，这一系列举措极大地降低了营商环境要支付的制度成本，为优化营商环境设定的市场化、法治化、国际化的高标准原则奠定了基础。二是从扩大开放进程看，汽车、船舶、飞机相关领域取消了持股比例限制，金融业确定了全面对外开放的时间表，外资银行、保险、支付和征信领域业务扩大，扩大贸易外汇收支便利化试点，允许非投资性外商投资企业以资本金开展境内股权投资等。这些扩大开放的措施与政务改革一道，形成了优化营商环境的两大驱动。

4. 第四阶段（2018年—至今）：改革力度更大、精准度更高、节奏更快

党的十九大以来，营商环境成为从中央到地方各级政府推进全面深化改革和体制机制创新的重要内容。我国市场准入不断放宽，开放度不断扩大，营商环境不断优化。据统计，2018年中国新设立外商投资企业60533家，同比增长69.8%，累计外商投资企业599878家。2019年上半年，中国平均每天新设企业1.94万户;实际使用外资金额4783.3亿元人民币，同比增长7.2%;国外在华知识产权申请稳步增长。相关的举措有，一是国家层面的相关政策密集出台。根据中国政府网“营商环境政策库”专题网页中公布的相关政策文件数量，2018年至今，国务院发布的各类营商环境相关政策文件明显增多，2018年达到12个，2019年到目前为止出台13个，客观反映了从国家层面对优化营商环境的重视程度。二是地方层面狠抓政策落实。北京、上海在营商环境方面做出6个方面13项改革举措。三是开始重视营商环境的评价问题。国家发改委牵头，结合世界银行指标体系和中国特色建立了中国营商环境评价体系，用企业全生命周期、城市投资吸引力和城市高质量发展水平三个维度，23个一级指标和106项二级指标来评价营商环境。

二、我国优化营商环境尚存问题

（一）营商环境评价体系有待健全

目前国际上对营商环境评价较为权威的机构是世界银行。但是世界银行的营商环境评价体系有其局限性：一是覆盖范围有限。世界银行仅仅对全世界190个国家和地区的最大和第二大城市进行指数测算。在中国只有北京和上海两个城市被纳入指标体系中。因此，无法从宏观角度了解中国其他城市的营商环境情况。二是评估体系复杂。世界银行往往用复杂案例设问的方式来了解条例规定的情况，并通过对大量中小企业的问卷调查了解实际执行情况，数据样本广度和精度存在一定的局限性。三是评价维度偏窄。世界银行主要从营商程序便利程度和法律保障力度两个维度来衡量一个经济体的营商环境，然而企业实际经营中需要面对的环境因素不能仅限于行政机构的直接影响，要素获取难易度、经济景气程度等也会影响企业的运营，这些都没有纳入指标体系中。

（二）企業获得感不够强

企业在生产和经营的过程中普遍关注的就是获得信贷和纳税两大方面。2012—2019年，中国企业获得信贷和纳税的两个指标排名靠后，获得信贷的排名从2012年的70名降至2019年的80名，纳税从2012年的122名小幅升至2019年的105名，上升幅度较小。同样，根据上海新沪商联合会大商学院发布的《2019中国民营企业营商环境报告》，民营企业认为涉企事项中问题最突出的是获得贷款，缴纳税费的问题也较为突出。

（三）地区差异性明显

我国解决不平衡不充分的发展问题需要大力实施区域协调发展战略，而区域协调战略与改善营商环境息息相关。2018年普华永道通过分析中国GDP排名前80的城市、总计1244324家企业的行为数据认为，营商环境质量指数排名前30的城市主要集中在东部地区，占比为50%，其次为西部地区24%，中部和东北部地区分别占13%。从排名变化来看，2018年指数排名提升最快的城市集中在东部地区。从这一数据可以明显看出，东部城市营商环境明显优于中西部地区。而东部城市之间的营商环境也略有差异，珠三角和长三角城市群的营商环境优于其他城市①。营商环境的地区差异较为明显，将会影响我国区域协调发展战略的实施。

三、新时代优化营商环境的政策建议

（一）持续深化“放管服”改革

一是简政放权，降低准入门槛。从企业需求出发，按照“能减则减、能放则放、能优则优”的原则，最大限度减少投资项目审批、生产经营活动审批、资质资格许可认定等。对减权放权各类事项，及时下发衔接文件，强化对接指导，定期“回头看”督查，避免“自由落体”。二是公正监管，促进公平竞争。要依法严格监管，严厉打击违法违规和失信行为，把该管的管住，发挥市场在资源配置中的决定性作用，努力营造稳定、公平、透明、可预期的营商环境，让企业在市场上公平竞争，充分竞争。三是高效服务，营造便利环境。通过政策和资金的支持，加大税收优惠力度，放大服务效应，营造综合成本适宜的产业发展环境和更加开放的贸易投资环境，同时深化“互联网+政务服务”。

（二）构建营商环境评价体系

引入第三方评价机构，与自下而上和自上而下的两种评价体系相结合，积极探索建设全面客观的营商环境评价体系。自下而上的评价体系由当地的企业、消费者和其他居民来评价，他们在本地生活和工作，最有资格对地方政府的服务和廉政做出评价。这种方式把当地人作为评价主体具有信息对称的优势，但却存在激励扭曲问题。自上而下的评价体系由上级政府对下级政府进行考核和评价，信息不对称、不充分，会导致单纯的上级评价失真或者存在偏颇，甚至会引发下级政府的寻租或游说行为。对比来看，第三方评价体系能够有效避免前面两种体系的不足，逐步形成独立、公正和有竞争的评价格局。事实上，引入第三方评价已成为一种国际惯例。我们也应借鉴此种形式，消解原有评价模式的弊端，形成一种有序竞争的格局，最终由来自官方、民间和市场的共同力量一起推动中国营商环境的改善。

（三）提升企业获得感

1. 优化政务环境

一是政府职能部门要更好地推进和落实“放管服”改革，该给企业的给企业、该压缩的压缩、该简化的简化，为企业营造宽松的发展环境，杜绝随意执法、重复执法的情况。二是强化涉企工作人员服务意识，提高服务质量，建立政务中心和市民之家相关办事机构（柜台）的企业监督和考评机制，设立专门投诉举报平台。三是制定政策和办理相关手续时，要站在企业的角度，为企业着想，在规范程序的基础上大力推进“容缺审批”机制。四是加大各级领导联系重点项目、重点企业制度，把企业帮扶落到实处，做到“一个项目、一套班子、一抓到底”，切实解决企业生产经营中的困难，提升企业获得感。

2. 优化融资环境

一是创新担保方式。建议由国家财政安排专项资金，在各地市分别建立1～2家政府主导的民企政策性担保或再担保机构，鼓励银行对政策性担保机构担保的民企贷款提供优惠利率，加大对有市场、有订单的企业的信用担保。二是政府设立信贷风险补偿资金。对提供民企融资额达到一定规模的银行在2.5%以内的不良贷款损失由政府信贷风险补偿资金全额承担，从而推动银行降低放贷门槛。三是探索民企保证保险贷款创新。将高新技术企业贷款保证保险、科技性企业专利权抵押贷款保证保险等创新险种纳入小微企业贷款保证保险省级方案。四是支持开辟融资新渠道。支持民企通过主板、中小板、创业板、新三板、区域性股权交易市场等新渠道融资。鼓励科技股权众筹，对新注册的科技股权众筹平台以及科技创业项目通过科技股权众筹平台成功融资的，给予一定比例奖补。五是创新金融产品。推广“无间贷”“连连贷”等无还本续贷产品，稳定经营面基本正常的民营小微企业的信贷资金供应。继续推出“税贷通”“税易贷”等金融产品，对纳税信用记录良好的民营小微企业发放无抵押贷款。

3. 优化法治环境

一是严格规范行政执法行为。继续完善相对集中行政处罚权制度，推广智能监管、部门联合监管和“双随机一公开”抽查。全面落实权责清单管理，落实行政执法责任制，明确并公开执法职权、机构、责任等事项。完善行政执法案卷评查制度，充分利用信息化手段开展执法案卷评查、满意度测评等工作。二是畅通企业投诉和诉求反映渠道。完善12345等综合服务投诉渠道和各部门专门服务投诉渠道的受理和跟踪反馈工作机制，及时有效地解决损害企业利益的问题。三是充分发挥商会协会作用，积极探索构建“商会调解+仲裁”“商会调解+诉讼”的民商事纠纷解决机制。四是加大对民企法律风险防范服务，引导民企建立危机处理机制。严格界定消费侵权和知假买假行为，依法遏制恶意敲诈企业行为。

4. 优化诚信环境

一是加快统一信用信息平台应用。推动各部门加强信用信息归集、共享、公开和使用，充分利用好全国信用信息共享平台及企业信用信息公示系统，解决“信息孤岛”和信用数据“碎片化”问题。二是支持第三方信用评价机构发展。引入第三方征信机构参与行业信用建设，鼓励信用保险公司、商业保理公司开展企业信用专业评价，开展电子商务信用评估与认证，帮助企业有效识别和防范信用交易风险。鼓励相关行业商协会建立会员企业诚信档案和行业信用信息数据库，发布“红黑榜”，支持上下游关联的行业商协会信用信息共享。三是加强守信激励和失信惩罚机制。建立各行业黑名单制度和市场退出机制，定期公布失信企业名单，让失信企业“一处违法，处处受限”。在试行成熟的基础上，加快守信联合激励、失信联合惩戒部门“立法”和综合立法，增强确定性、稳定性，提升执行合法性。

5. 优化税务环境

一是对在“营改增”中税负上升的建筑、物流、住宿餐饮等行业企业，扩大进项税抵扣范围，帮助其合法取得抵扣凭证，制定统一、明确、可持续的财政返还政策。二是加强税收优惠落实力度。严格落实企业所得税研发费用加计扣除、农产品初加工、小型微利企业等各项所得税优惠政策。加快出口退税进度，缓解出口企业资金压力。三是进一步扩大政府性基金免征范围，继续停征、降低和整合部分政府性基金及行政事业性收费。加强行政审批、中介服务等领域的收费检查，严打利用垄断地位乱收费等行为。

（四）增强人力资源服务能力

一是建设大数据平台推动实现就业精准服务，探索引入政府购买机制进行就业援助。如厦门部分下辖区建设“智慧就业”服务信息化平台，对就业进行精细化、规范化管理，平台与居民信息库、政策法规库、企业招聘信息库等信息平台相通，通过平台的资源对接实现精准匹配，从而对重点人群开展推送岗位上门的服务。二是建立企业白名单、建设多元平台、组建专业化团队，完善劳动纠纷解决机制。借鉴苏州设立“劳动关系和谐企业”名单的做法，对进入名单企业提供一定程度上信用、监察、稽核等方面的政策减免，通过正向激励推动企业内部和谐劳动关系的建立。三是放宽落户门槛、简化落户手续，为外来人口提供均等服务。进一步放宽落户渠道和年龄要求，吸引不同层次人才落户，同时取消农业、非农业户口的性质划分，可供各地参考。四是创新职业技术人才培养模式并加深校企合作，培养知识型、复合型实用人才。可启动“中等职业教育—应用型本科教育”贯通培养模式试点，探索学历教育与职业资格培训的衔接贯通，培养更加适应经济社会发展的知识型、复合型技术技能人才。五是积极援引社会各方资源投入高校创新创业人才的培养。引导各高校通过整合校内外资源，依托各级各类实验室、实验实践中心以及校内外产学研基地等，构建大学生创新创业实践训练平台。

（五）营造创新创业创造的氛围

一是完善公共平台服务。打造一批软件园、电子信息园、创新科技园等特色科技产业园，积极引导高新技术产业向科技产业园集聚。建立政府支持的各类博士后工作站，有条件的地区要投资建立公共实验室、标准化中心和检验中心，为企业创新提供技术支撑平台。大力发展创业服务中心、生产力促进中心、信息服务中心等科技创新服务机构，发展与高新技术产业成果转换、产业化进程相配套的各种中介服务业。二是加强政策导向服务。完善风险投资机制，营造良好的创新融资环境。加大知识产权保护力度，防止劣币驱逐良币。推广兼顾价格、服务、信用、经验等因素的综合评标，改变片面追求低价的评标模式，营造有利于高品质竞争、创新型企业成长的环境。三是建立完善小微企业培训服务机制。通过资金等方式支持小微企业员工培训和小微企业主培训，提高企业主创新创业能力和管理技能，提高员工创新能力和职业技能。支持技工院校与民企开展校企合作，建立实训基地，共建重点专业，实行技能人才定向培养、联合培养。

（六）进一步推动营商环境国际化

从基本国情出发，在营商环境优化上更多兼顾国际通行规则。一是以自贸区为抓手，对标WTO、FTA国际营商环境标准，实施商事制度集成化改革，创新便利企业登记举措，改革投资审批流程，大幅压缩企业开办环节时间，并逐步把在自贸区成功经验移植、复制和推广到全国其他区域。二是营造高度开放的社会文化氛围。在公共安全、公共服务、文化氛围等方面形成与国际接轨的体制机制，吸引全球先进生产要素向区域集聚。打造稳定安全公共环境，健全社会和谐共治机制，完善均衡优质公共服务。加强国际社区建设，为国际人群提供良好的城市居住环境，形成多元包容的城市文化形态。三是积极参与全球经济治理。推进全球经济治理体系改革，支持联合国、二十国集团等发挥全球经济治理主要平台作用，推动金砖国家合作机制发挥作用，共同提高新兴市场和发展中国家在全球经济治理领域的发言权和代表性。全面參与国际经济体系变革和规则制定，在全球性议题上，主动提出新主张、新倡议和新行动方案，增强我国在国际经贸规则和标准制定中的话语权。

（七）促进投资贸易自由化便利化

一是争取同更多国家商签高标准自由贸易协定，加强海关、税收、审计监管等领域合作，建立共建“一带一路”税收征管合作机制，加快推广“经认证的经营者”国际互认合作。二是以金融市场双向开放为重点，有序推动不可兑换项目开放，适度增加外汇市场参与主体，丰富外汇交易品种，支持科创板建设发展，鼓励境外投资者参与科创板。三是建立高标准的投资贸易便利化自由化的制度体系，保障外商投资的合法权益，内、外资企业以及大中小微企业，形成各类市场主体一视同仁、公平竞争的经营环境。四是提升通关效率，加快建立国际贸易服务体系，对外贸易经营者备案、原产地证企业备案“两证合一”，出口信用保险服务等业务模式全国复制推广。

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