国际主要央行矩阵式预算管理模式研究

李静 裴丽娟 季韩波

摘 要：本文在梳理总结国外发达经济体中央银行预算管理模式的基础上，探索将现代企业组织结构中的矩阵管理引入财务预算管理范畴，对人民银行推进矩阵式预算管理的实施路径进行了探索研究。

关键词：预算管理；矩阵式；路径

中图分类号：F061 文献标识码：A 文章编号：1674-0017-2018（6）-0083-04

一、矩阵管理概念与文献综述

（一）矩阵管理概念

矩阵最初是一个数学概念，由19世纪英国数学家阿瑟·凯利（Arthur Cayley）首先提出，一般是指一个按照长方阵列排列的复数或实数集合，其来自于方程组的系数及常数所构成的方阵。20世纪50年代末60年代初，为与前苏联开展全方位的太空竞赛，美国国家宇航局（NASA）启动了阿波罗登月计划，由于该项目时间紧、任务重、规模庞大且复杂，传统的直线职能型或事业部型的组织结构无法适应这一项目的管理需求，为在短时间迅速实现众多部门、机构和人员的相互配合、协同作战，NASA管理层开始着手建立一套强有力的计划管理体制和严密科学的组织管理方法，在不打破原有组织建制的基础上，在总部设立计划办公室，并根据不同任务在不同地点设立项目办公室，并在计划办公室和项目办公室均分别设立系统工程、计划控制等部门，纵横结合全面负责该计划的规划进度、预算与成本控制等，从而正式将矩阵管理概念引入组织结构管理范畴。自20世纪60-70年代起，矩阵管理开始在企业组织管理中日益流行并得到广泛采纳。

组织结构的矩阵管理通常是指按照职能划分的纵向领导系统和按项目（任务或产品）划分的横向领导系统相结合的一种组织形式。在该管理模式下，参与人员分别来自不同的部门，有着不同技能、不同知识和不同背景，并为了某个特定的任务（项目）而共同工作，其优势在于能够把职能分工与组织合作结合起来，具有较高的适应性和灵活性，能够从项目的全局出发，快速适应内外部形势变化，促进组织职能和专业协作，有利于任务的完成。本文所提出的矩阵式预算管理是指在不改变组织机构内部各部门职能和组织编制的基础上，加强业务部门与会计财务部门在预算全过程管理中的协作配合，充分发挥业务部门的专业优势以及在预算管理方面的职能和作用，突出预算服务业务、保障业务、促进业务的功能作用，不断提升预算管理绩效。

（二）文献综述

目前，国内外有关在企业组织结构中实施矩阵管理的文献较多，但关于矩阵式预算管理尤其是中央银行矩阵式预算管理的文献则较少，散见于部分关于中央银行治理结构的研究文献中。

1.组织架构优化。20世纪90年代，西方理论界大多从提高效率、降低成本、防范风险角度对商业银行组织架构如何优化进行研究。Koch&MacDonald;（2009）认为商业银行内部通常同时存在区域和条线两个维度，但管理权限在两个维度之间的分布却各不相同，由此形成了不同的组织架构类型。Fender&McGuire;（2010）的研究表明，跨国银行位于全球各地的本土银行拥有过多的自主经营权，是导致全球银行业系统性风险增加的重要原因，基于此跨国银行应增加总部对区域条线的管控力度。

国内商业银行的组织架构变革及矩阵式管理也有较多研究讨论。黄贤福（2002）认为，商业银行的内部组织应以业务部为主线，压缩组织层次，形成扁平化的组织架构。秦立莉（2003）认为，我国商业银行传统区域式组织结构已不适应新的要求，矩阵式组织结构能够适应复杂动态的经营环境，商业银行应加强业务部门之间的联动反应和业务处理能力，并建立一套完整的成本管理体系和指标考核標准，使各业务部门的成本核算和利润分配公平、合理。

2.预算管理机制。潘小明（2006）指出国内商业银行有必要通过构建核算与管理一体化的矩阵式财务管理应用平台，来解决自身投入信息匮乏的难题。石煜（2009）探讨了在我国财政部门机构改革中引入矩阵式管理模式的可行性。徐昊（2016）展示了矩阵方法在企业集团预算管理中的具体应用，认为矩阵预算法是针对企业集团进行预算管理的一种较实用的工具，具有适用性广、信息集中、互相制衡等多种优点，并探索将矩阵法与零基预算、滚动预算等传统预算编制相结合，在实践中推广运用。

3.中央银行会计财务矩阵式管理。中国人民银行乌鲁木齐中心支行会计财务处课题组（2016）分析了国外央行成本中心（责任中心）建设实施情况，探讨了人民银行实施矩阵式管理的可行性。彭珏（2017）、段作强（2017）等对基层人民银行推进财务预算“矩阵式”管理模式进行了探讨。

二、国际主要央行预算管理实践经验解析

（一）发达经济体中央银行预算管理组织架构

本文对G20的财务预算管理体制进行了梳理总结。结果显示，70%的G20中央银行预算管理组织架构由三部分组成：理事（董事）会1、预算委员会（执行董事会、管理委员会）2、预算编制和执行机构3，大体分为三种类型：

第一，预算由各责任中心（内部职能部门、业务部门、分行，下同）编制，财务部门审核、汇总、分配，执行董事会（预算委员会）审核，理事（董事）会审批，美联储等13家中央银行采取此种模式。其中，澳大利亚储备银行预算由行长审批。

第二，预算由各责任中心编制，财务部门审核、汇总、分配，政策委员会审核，国会审批，俄罗斯中央银行（预算由国家杜马审批）等3家中央银行采取此种模式。

第三，预算由各责任中心编制，财务部门审核、汇总、分配，董事会（行长）审核，财政部审批，日本银行等4家中央银行采取此种模式。日本财务大臣认为批准日本银行提交的预算不妥当时，只能通知日本银行并说明理由，同时予以公告，接到通知后，日本银行可以向财务大臣陈述意见，并根据需要将该意见予以公告；英格兰银行预算经本行通过后，只需向财政部通报，只要财政部无异议，就可以自主安排；因此，这两家中央银行的预算只是接受财政部门的形式审批。中国人民银行费用预算由财政部纳入部门预算（等同于其他行政部门）管理；沙特阿拉伯货币局向政府、公众等服务对象收费，以覆盖自身成本，但收费规定由本行执行委员会通过后，报财政大臣批准；因此，这两家中央银行的预算是接受财政部门的实质性审批。

可以看出，上述三种预算管理组织架构的区别主要在于审批的主体不同。

（二）发达经济体中央银行预算管理运行机制

中央银行的预算管理是理事会（或外部审批主体）、预算管理委员会及各个业务部门等利益相关方权力制衡，广泛集纳意见，科学分析预测、反复咨询论证的治理和决策机制。

1.预算管理周期。预算管理周期，是指从年度预算编制开始至年度决算结束所经历的时间，包括预算编制和审批、预算调整、预算执行、审查和报告。G20中央银行的预算管理周期基本固定，其中预算编制需要的时间较长，最短3个月（日本银行），最长达10个月（美联储）。

2.预算管理基础。G20中央银行预算管理基础分为三类：一是零基预算，即在成本效益分析的基础上，根据需要和可能编制预算，所有收支不受以往预算安排和预算执行情况影响。二是基数法，即在前一年实际支出的基础上，考虑当年变化情况来编制预算。三是以战略规划和中期工作计划、年度工作计划为基础编制预算，采用这种基础的中央银行近年来成增长趋势。

3.预算编制、审批流程。综合G20中央银行预算编制程序的共同特点，预算编制程序大体上可分为五个步骤。一是预算准备，执行委员会实施战略规划、项目排序、编制指导等。二是预算编制，各责任中心、业务部门从各自业务领域出发，提出拟纳入战略规划的战略目标和运营计划，编制中期计划和相应的年度预算。在财务部门与各责任中心、业务部门广泛谈判磋商的基础上，由预算管理委员会（或执行董事会）确定各部门的预算支出限额。三是预算汇总、审核阶段，财务部门汇总编制总体年度预算，向预算管理委员会（或执行董事会）提交预算草案，预算管理委员会（或执行董事会）审核。四是预算草案，预算管理委员会（或执行董事会）对预算方案进行调整，最终统筹确定各业务部门的中期计划及相应的年度预算，报董事会（或理事会、管理委员会）审批。五是预算审批，董事会（或理事会、管理委员会）对预算管理委员会（或执行董事会）提交的预算建议案，在预算委员会（或执行董事会）的协助下做出决定，在下一个预算年度开始前批复，以确保预算在下一个年度按期执行；需要政府议会审批的，一般要在新的预算年度开始前三个月左右提交议会。

4.预算执行。大多数G20中央银行的预算执行较为刚性，规定只能在审定的限额内支出，任何人无权擅自变更、修改，除非极特殊情况，不可调整预算总额，但可在不同支出结构之间进行调整、或在不同责任中心之间进行调剂。

三、人民银行财务预算矩阵式管理的路径探索

（一）以预算管理为突破口，深化横向沟通的体制和机制建设

财务预算是中央银行实施相关业务的“总后台”，同时，在预算管理过程中实施的中央银行资产负债表管理、损益表管理、财务风险管理等会计活动，实质上参与了中央银行的重要业务活动，是维护中央银行“两张表”持续健康、有效防范系统性金融风险的重要措施，可考虑以预算管理为突破口，加强会计财务部门与业务部门的统筹协调，进一步发挥业务部门的条线指导作用。

1.完善预算决策机制。参照发达经济体中央银行设立预算管理或项目管理委员会的模式，研究成立由业务部门和会计财务部门组成的预算管理主体，结合发展战略、业务规划和预算资源，统筹全系统的预算及项目管理，并进一步提高预算管理、财务资源与业务需求的有效衔接，实现最优博弈结果。

2.建立业务部门和财务部门沟通协作机制。在业务部门设立会计财务联络人岗位，加强对其业务指导和培训，使其兼具财务预算和业务活动的理论知识和实践经验，在制定业务规划、项目管理、预算编制、预算执行等各环节与会计财务部门有效衔接，提高业务部门的财务预算管理水平。

（二）逐步推进业务责任中心建设，构建局部会计财务矩阵结构

在横向及纵向沟通协调机制日趋成熟的前提下，科学合理划分各部门的业务条线，试点在部分业务部门成立相应的业务责任中心，深化矩阵式管理模式改革。

1.强化预算管理机制，发挥责任中心专业优势。逐步将预算编制及调整、预算执行等职责纳入部门职责范围，有效实现预算编制的精细化、预算调整的及时性、预算执行的均衡性。会计财务部门重点指导业务责任中心编制年度预算，监督预算执行，评价预算绩效，实施项目管理。

2.进一步优化会计核算流程，逐步将与业务责任中心自身业务相关的会计核算纳入其职责范围，强化其责权意识和成本效益理念。会计财务部门职责从会计核算向业务管控转换，重点做好权责发生制和成本会计核算体系建设，为业务责任中心预算管理和成本核算提供科学的会计计量依据。

（三）建立规范严密的全过程财务预算管理流程

紧紧围绕人民银行中长期发展战略，实现业务规划、预算编制和审批、预算执行和监控、绩效考核和评价的全过程管理，进而形成一個递进循环的财务预算管理流程。

1.发挥业务发展战略和业务规划的指导作用。紧紧围绕人民银行制定货币政策、维护金融稳定和提供金融服务的总体目标及中长期发展战略，由人总行各业务管理部门结合业务实际和发展要求，制定相应的业务规划。各业务责任中心根据人总行业务管理部门制定分解的业务规划，结合区域发展情况对其进行量化，转化为三年支出规划，结合年度情况再进一步细化为年度预算，使财务预算真正体现各业务责任中心落实业务规划的主要手段。

2.优化预算编制和审批管理流程。预算编制不再以预算单位为主体进行编制，改为以纵向的业务责任中心、会计财务部门为主体进行编制。各级分支机构业务责任中心结合职能定位和地区业务发展情况，编制相应的年度预算，并详细阐明每项资金需求的原因和编制依据。预算管理委员会对各业务责任中心预算需求报告进行评估、认证和审核，与会计财务部门编制的公共预算汇总形成本机构年度预算。人总行各司局业务主管部门根据下级业务责任中心编制的年度预算，汇总形成全行各业务年度预算，与会计财务部门汇总编制的公共预算共同构成人民银行全行年度预算，经总行预算管理委员会审批后报财政部。

3.严格预算执行和监控。在预算执行上，将管理会计延伸至业务责任中心，促进资源按业务责任中心、按项目、按作业进行配置和调整，实现资源合理配置；正确归集各业务责任中心、各作业成本，实施精细化核算和成本控制，提升资金使用效率。在预算监控上，发挥预算管理委员会的监督作用，定期对执行情况和执行进度进行跟踪，重点对费用支出情况和预算目标的偏离度进行管控，及时提出改进预算管理、提高预算支出绩效的意见和建议。

参考文献

[1]黄贤福.现代商业组织架构重组：欧洲经验及其启示[J].新金融，2002，（6）：13-15。

[2]彭珏.矩阵式管理模式在会计财务工作中的应用探讨[J].金融经济，2017，（12）：165-167。

[3]秦立莉.矩阵结构与我国商业银行组织管理创新[J].财经问题研究，2003，（2）：37-41。

[4]石煜.矩阵式管理模式在我国财政部门机构改革中的应用与对策[J].西南民族大学学报（人文社科版），2009，（12）：245-248。

[5]吴志峰.论股份制银行的组织架构图[J].金融论坛，2005，（6）：33-38。

Abstract：The paper summarizes the budget management mode of central banks of foreign developed entities， and attempts to introduce the Matrix management in the organization structure of modern enterprises into the field of the financial budget management. And then the paper explores the implementation path of the Matrix budget management mode in the Peoples Bank of China.

Keywords： budget management； Matrix； path

责任编辑、校对：党海丽