基层行“一库一房”建设项目矩阵式管理的思考

于飞

摘要：人民银行会计财务工作转型规划提出要加强基建项目投资、质量和进度管理，加大投资控制和风险防范力度。从建设项目内部控制现状出发，深入分析建设过程中需要关注的风险点，提出加强项目内控的相关建议。

关键词：基建项目 矩阵式 内部控制

基层人民银行的基建项目具有投资额大、建设周期长、不确定因素多等特点，决定了“一库一房”等项目建设风险较多且难以防控，基层行基本建设腐败案件多发也与此相关。因此，夯实项目建设内部控制预防各类风险颇为重要。

一、建设项目内部控制现状

银川中支新建发行库钞票处理中心项目作为十八大以来、国家发展改革委批复立项的项目，系会计财务转型以来开展基本建设矩阵式管理的试点项目，具有一定的代表性。

（一）控制环境

落实廉政教育精神，纪委书记定期与项目相关人员开展廉政谈话，强化诚信意识。成立内部控制领导小组，统一管理建设项目内部控制。设立基本建设领导小组，研究决策建设项目的重大事宜。从全辖抽调专业人员，组建基建办公室，脱离原单位或部门管理，健全强矩阵管理机构。制定新建项目财务管理办法、项目建设廉政制度等7项制度，明确了部门职责，完善了内控制度（见表1）。

（二）风险评估

根据项目建设流程，梳理了存在的风险类型及表现形式，构建了风险等级评估指标，识别评估了项目建设中的重大风险（见表2）。

（三）控制活动

按项目批复投资和支出进度，逐年申报投资计划，实施项目预算控制。分类别核定工程支出、管理费审批权限，大额支出须经基本建设领导小组会议同意后，由基建、财务分管行领导共同核签。对项目招标文件、合同实施电子流程控制，分别由法律、财务等部门会签方可对外发布。委托律师事务所、工程咨询公司对项目法务、工程技术提供专业服务。定期开展预算绩效评价，对项目支出进行运营分析，提高了项目绩效。

（四）信息与沟通

横向上，基建办公室与内部货币金银、科技、财务等部门经常沟通协商，统一技术需求、财务支出等意见;与外部律师事务所、工程咨询公司共同协商拟定招标文件、合同等文书。纵向上，及时向基本建设领导小组、总行汇报基建进展、重大事项等信息，并能尽快落实各项决策。

（五）监督

明确纪检、内审部门的监督职责与分工，内审部门全程参与申请立项、方案设计、招投标、施工管理等环节，进行全过监督。基本建设历来是内外部审计检查重点，会计等部门注重日常管理监督，力争规避各类风险。

二、建设项目需关注的风险点

（一）内控环境较为薄弱

一是基层行新建项目较少，总行对变更签证、现场管理、质量控制等制度也未规范统一，存在要么缺失制度、要么制度参差不齐的问题。二是准备期限过长的项目，建设单位急于加快项目进度，对必要的审核程序、审核时间能简则简，弱化了法律、财务等的制衡。三是缺少工程类专业或相关工作经验的人才，专业胜任能力存在不足。

（二）评估机制有待完善

对于建设项目存在的风险成因仅停留在制度不健全、人才缺乏等表面因素，未对内部机制、心理等因素进行分析，也未针对性的制定风险应对策略。同时，风险类型及形式、风险等级评估指标也存在一定的主观性。

（三）控制措施有待加强

一是投资计划安排不够合理，存在项目结转资金过大、执行进度过慢的风险。二是基建办公室过于依赖工程咨询公司，容易产生招标代理公司权力过大、与供应商合谋的风险。三是采购合同一般由供应商制定，基层行对相应条款审核不够细致，存在供应商推卸责任、霸王条款等风险。四是由于前期设计、招标文件不准确，或施工单位、监理单位不尽责等因素，可能出现局部工程质量问题。五是年度的预算绩效评价仅对发现的问题提出改正建议，并未对问题处理和问题整改后续结果进行跟踪，存在对采购绩效评价结果落实不到位的问题。

（四）沟通尺度难以掌握

一方面，建设项目涉及部门多、层次多，沟通的事项也多，需要内外部充分全面的信息沟通;另一方面，一库一房项目为涉密项目，项目信息沟通的范围、方式、尺度没有明确的规定，存在沟通范围过小造成信息沟通不足或沟通范围过大而造成信息泄密的风险。

（五）监督审计存在滞后

项目竣工审计、内外巡视检查多发生在项目验收之后，缺少阶段性、跟蹤性审计。且，竣工决算审计时问题已发生，多难以进行实质性整改。会计作为指导监督部门虽参与项目管理过程，但缺乏处置权限，监督有效性不足。

三、加强项目建设内部控制的建议

（一）优化基本建设内控环境

统一内控制度建设要求，重点对变更签证、施工管理等行为进行系统规范和约束。进一步落实矩阵式管理要求，健全基本建设重大事项决策机制，发挥基层行战略发展、业务规划的决策作用。吸纳具有专业背景或从业经历的人员加入基层行，根据建设项目调配人力资源，增强工程类人才的储备、调剂、使用。

（二）完善内控风险评估机制

科学构建内部控制风险评估体系，客观地开展基本建设风险评估。定期开展业务风险排查和风险评估，对识别的风险进行定性分析、定量分析和风险排序，制定相应的风险规避、风险转移、风险降低和风险承受等应对措施，完善内控风险评估和管理机制。

（三）加强对重点环节的管控

一是强化源头控制。科学预测项目进度，与预算管理有机结合，维护投资计划的严肃性。委托三家工程咨询公司，分别为基本办公室、会计财务、采购中心服务，对工程招投标权限进行制衡分配。二是严把质量关口。采取专业咨询、工程监理、竣工审计多种手段健全项目质量控制，规避“竣工即维修”的问题。三是完善项目绩效评价机制。立足项目生命周期，结合办公房清理等中央精神，对工程质量、投资效益、效用进行综合性评价。

（四）加强信息共享和沟通。

明确涉密工程信息沟通的内容、范围，在符合规定下，加大会计财务与货金、科技部门的沟通，促进信息的共享。将建设项目进展、投资计划、工程进度、经验做法、问题建议等信息纳入一库一房数据库，实行上级行非现场跟踪掌握项目进展，及时消除隐患。

（五）强化项目建设内外部监督

会计财务部门定期开展建设项目绩效评价，内审部门根据项目进度开展专项审计，增加内部审计的频度，及时纠正发现的问题，严肃追诉责任，打造基本建设风险防控的多道防线。