地方政府债务风险内涵、形成机理及风险预警

夏诗园

摘 要：近年来，我国地方政府债务规模不断扩大，债务风险持续累积。地方政府债务风险产生是一个逐步显现、不断恶化的过程，建立科学化、规范化风险预警机制可真实全面反映、评估地方政府债务总量、变化趋势和风险总体程度，对各级政府债务控制可形成强有力约束力，能有效缓解和防范地方政府债务风险危害程度，减少风险对经济产生的不必要损失。

关键词：地方政府债务风险；形成机理；预警

中图分类号：F812.7 文献标识码：A 文章编号：1674-0017-2018（6）-0004-04

目前，政府债务规模过大已成为了危害一国经济发展的重要因素。为缓解金融危机对国内经济的影响与威胁，我国颁布了一揽子财政扩张计划，一方面有效刺激了国内需求，促进了经济发展，成功避免了危机对国内经济的破坏性影响。同时，也抬高了我国的政府债务和财政赤字水平，扩大了财政风险来源，提高了债务风险的发生概率。而且，随着我国城市化进程的不断推进，城市建设对环保、养老、医疗等基础设施项目和推进城乡发展一体化等方面的资金需求呈非线性增长，进一步加大了我国地方政府的财政压力，地方政府被迫寻求其他借款方式来缓解财政窘境。我国公共财政体制建设尚不健全，仍存在政府与市场边界界定不清、对债务融资的支出方向缺乏制度监督、难以准确评估债务资金产生的经济和社会效益等一系列问题，致使政府在债务风险管理和防御上面临诸多困难，债务管理之路步履维艰。在此背景下，研究科学有效的债务风险的内涵、形成机理以及预警机制，对实现我国经济可持续发展、提高债务管理水平、防范和化解系统性风险具有十分重要的现实意义。

一、地方政府债务风险内涵

地方政府债务风险作为财政风险的重要构成，对金融和经济具有较大威胁，在国民经济运行中的地位日渐凸显，并成为中央及地方政府长期关注的核心问题。但到目前为止，国内外对地方政府债务风险并无明确统一的概念。

（一）从国内角度来说

从国内角度来说，马海涛和吕强（2004）认为地方政府债务风险是指地方政府无法清偿到期债务的偿债风险，以及引发的其它风险。呼显岗（2004）将地方政府债务风险定位于向中央财政的轉嫁，并严重威胁到国家的经济安全和社会稳定。贺忠厚等（2006）认为只要有地方政府债务就有风险，表现为对经济运行、社会发展、预算执行、信用环境等产生影响。于海峰和崔迪（2010）提出的地方政府债务风险，是指在各种不确定因素影响下，债务对社会经济造成损失的可能性。韩增华（2011）认为地方政府债务风险表现为资不抵债，即当期财政收入不足以维持当期财政支出。黄国桥和徐永胜（2011）将地方政府债务风险归结为地方政府过度负债行为，从而导致预算软约束、政治腐败。如果地方政府财力不足，难以按时还款，上级政府必然会从大局出发，通过加大转移支付或采取豁免地方政府部分债务等方式，为下级政府的债务风险买单，最终形成地方政府债务风险“倒逼”中央政府，并演化为中央财政风险。缪小林和伏润民（2012）认为地方政府债务风险表现为债务相对于经济、政府和居民负担的超常规增长，并将其分为承债压力风险和偿债能力风险。李茂媛（2012）认为地方政府债务风险是债务规模的急剧扩张，从而影响财政和金融运行，并对地方经济发展产生负面效应。陈红、黎锐（2015）提出了地方政府表外负债的概念，即指那些在政府实施担保行为和承担救助责任的过程中已经成为或即将成为地方政府负债，但在现行的以收付实现制为基础的政府预算会计的准则和制度规定下未能在政府的资产负债表中得到反映。刘李福等（2014）将地方政府债务划分为表内债务和表外债务。马恩涛（2014）指出目前越来越多的地方政府在基础设施建设中引入的私人资本，形成了公司伙伴关系的模式，如果运用得当能够增加政府净值，促进社会健康发展，如果运用不当，则会造成大量政府或有的支出责任。

（二）从国外角度来说

从国外角度来说，斯蒂格利茨（1993）指出地方政府债务融资的用途不止于消费和转移支付，有相当一部分用于基础建设投资。哈维罗森（1992）列举了政府的隐性债务，认为政府债务不单单是政府发行的债券，还包括政府承诺了未来了支付的款项和社会保障金的缺口。世界银行专家 Homi Kharas（2001）通过对30多个国家1980至1998年的数据实证检验得出以下结论：一是发展中国家的财政预算数据没有反映政府债务的实际情况，发达国家的预算赤字基本能够反映真实的债务情况；二是隐性债务在金融危机期间增长较快，非危机期间较慢。世界银行专家 Stijn Classens & Daniela Kingebiel（2002）介绍了三种度量银行部门或有负债的方法，即在险总资产方法、在险价值方法和计算银行损失的会计方法，Blejer & Schumacher（1999）运用VAR法评价了中央银行的显性、隐性债务的偿付能力。

二、地方政府债务风险形成机理

（一）财政体制性因素

首先，分税制改革的实施，造成我国地方政府的财权和事权极不统一，地方政府在没有举债权的条件下，只能通过使用向地方政府融资平台公司借款的方式来筹集城市建设和日常行政开支所需的必要资金，导致债务规模迅速膨胀（华伟、艾华，2006）。其次，土地财政。土地是中国地方政府融资的重要工具（李青等，2013）。再次，房地产价格。有学者认为地方政府对土地财政的依赖程度与当地房价水平间呈现显著的正相关关系，政府征收的财产税会资本化到房地产价值中去，从而提高房价水平。（Rosen、Fullerton，1977；张双长和李稻葵，2010）。同时，也有学者持相反观点。Ironsh和Bivens（2010）通过对美国马萨诸塞州1994-1997年财政危机时削减财政支出行为进行分析后指出，地方财政支出水平的下降，极大的限制了当地政府的财政支出，进而抑制了住房需求并降低了房地产价格水平；另外，也有学者从地方政府融资平台的产生原因、风险及监管等角度研究地方政府债务风险（盖鸿炜和王慧，2013等）。

另外，从预算软约束、预算平衡机制角度。刘蓉、黄洪（2012）基于“逆向软预算约束”视角来分析地方政府债务的风险形成原因，两位学者认为，地方政府的干部晋升机制、预算社会债权人的约束软化等问题是债务持续累积并产生风险的重要原因。也有学者从其他角度来分析地方政府债务的风险成因。刘尚希（2011）、于国安等（2013）通过对不同体制国家的债务规模进行对比研究后发现，单一制国家中央政府对地方政府财政兜底的行为极大激发了地方政府的“道德风险”动机，和联邦制国家相比，单一制国家的举债意愿更加强烈，债务风险的发生概率也更大。Vlaicu等（2014）研究表明预算平衡占GDP的比重在实行多年期预算后的年均降幅为2%。和国外成果相比，国内基于预算平衡角度分析债务风险的实证研究数量相对较少，现有研究也主要是集中在宏观理论层面，这可能是因为统一口径下的地方政府债务数据较难获得，而且，我国尚未进入跨期预算平衡机制的改革阶段等原因造成的。王雍君等（2011）指出在跨期预算平衡机制下，由于地方预算的中期支出框架评估了当前财政政策所产生的未来成本，因此财政风险得到了有效管控。

（二）金融体制性因素

金融体制性因素主要包括以下两点：其一，金融分权体制下的行政干预。自我国施行“拨改贷”试点后，银行贷款经营权也按照省、地、市和县的分类标准进行登记分权。此后，地方政府可通过任免地方银行分支行人事的方式来调配金融资源，以国有商业银行为代表的金融机构迅速发展成为地方政府的“第二财政”。由于政府主导的大部分信贷资金在现实经济中投放的主要是一些生产效率不高的建设项目，一旦项目资金流出现问题，地方政府的直接和间接待偿还债务规模就会迅速膨胀，债务风险一触即发。其二，隐性担保机制下的非理性动机。自1999年银行体系进行垂直化管理体制改革之后，地方政府行政干预信贷资源的能力被严重削弱。但是，由于中央政府对银行体系存在隐性担保行为，这就导致银行在面对政府等公共部门的融资需求时，经常出现简化贷款程序、提高贷款规模等非理性动机，最终导致地方政府债务规模迅速膨胀。

（三）政治体制性因素

从职能和角色上講，我国地方政府不仅是受中央政府委托的、代表中央政府执行地方治理职能的重要机构，同时也是所管理地区内、居民行使公共事务管理权的委托人。地方政府官员为增加晋升筹码，通常都会首先选择完成上级政府的考核，出现非理性举债的机会主义行为，而满足本地区的辖区利益就退居为次要目标，中央政府与地方政府行为目标的不一致也会导致地方政府盲目举债（黄国桥和徐永胜，2011；周黎安，2005；徐现祥、王贤斌，2010）。为吸引更多投资机会、争夺更多的资源资金、大规模的增建基础设施项目（李茂媛，2012）。其次，官员任期制度下的政治产业周期。目前，中国地方官员的任期长度为5年，但其实际特征是任期短且变动频繁。本届官员举借的债务通常需要下届政府来偿还，债务收益由本届政府获得，而成本却由下届政府来承担。地方政府官员存在强烈的举债投资和道德风险冲动，这种行为不利于提高财政资金的宏观配置效率，和地区经济可持续发展的整体规划目标背道而驰。何杨、王蔚（2015）从官员的年龄、任期、中央政治关联等方面对地方政府债务的影响进行研究，发现官员年龄越大，举债建设的热情越低，官员的任期对地方政府债务的影响为负，官员的中央经历对地方政府债务的影响为正。再次，政府职能转变滞后，政府监督管理和问责体制不完善。在我国现行经济体制下，我国地方政府和市场间长期存在界限模糊、政府职能转变滞后等问题，地方政府担负了大量本应由市场承担的职责。而政府监督管理和问责体制的缺失，更进一步加剧了地方政府过度举债问题的严重程度（姜文彬、尚长风，2006；李砚忠；韩增华）。

（四）宏观政策性因素

目前，我国已进入了经济转轨的重要转型期，促经济、调结构成为了这一时期的重要战略主线，但以投资为拉动、政府为主导的经济增长方式并未完全转变。2008年金融危机的爆发，迅速恶化了我国的进出口贸易环境，为振兴经济、刺激国内需求，我国施行了一系列财政扩张政策及大规模的结构性减税计划，导致地方经济的增速放缓，财政收入增长出现了较大困难，地方政府被迫选择使用负债等方式来减轻财政压力（成涛林、孙文基，2015）。近年来，城市对基础设施的配套需求也迅速增加。但是，由于基础设施建设项目公共物品的天然属性，及投资规模大、建设期限长而且资金回报率较低的特点，导致地方政府财政缺口进一步加大，这也是近年来地方政府大举借债的重要原因之一（方创琳、马海涛，2013） 。

三、地方政府债务风险预警

和发达国家相比，我国地方政府债务风险方面的研究起步较晚、在机制设计上仍存在较大差距。再加上2013年之前，我国并没有出台统一的政府性债务审计报告，因此，债务数据在选取上存在一定难度。所以，此前关于债务风险预警方面的研究大多是从地方政府投融资平台的现状、运作模式与债务风险形成原因等角度进行分析的（封北麟，2009）。亦或是，基于国家层面，借鉴国际通用债务评估指标，对我国地方政府债务的整体风险进行概括的、综合性的评价（赵树宽、倪筱楠2014）。目前，关于地方债务风险预警的研究大多集中在以下三个角度：第一，债务风险的产生及分类；第二，风险预警指标的选择和建立；第三，选择和运用风险预警机制方法。

首先，基于债务风险的产生和发展角度。目前，在地方政府债务风险的形成原因上，国内外学者们并没有形成统一共识。有学者从财政风险的分类角度研究债务风险，马恩涛（2007）认为根据财政风险在财政运行各环节具体表现的不同，可将财政风险划分为财政收入、财政支出、财政赤字和债务风险。也有学者认为目前导致我国地方债务规模过大的主要原因是税收融资在融资总资金中的比重过小（Winer，1983）；另外，也有学者认为，地区和上级政府间存在的预算软约束问题是导致地方政府产生债务风险的重要原因。

其次，基于风险预警指标体系构建角度。顾海兵、徐刚（1993）是最早研究财政预警的学者之一，他们使用统计方法来确定警兆指标，具有较强的科学性。但缺点是，他们所使用的是我国财政税收体制改革之前的研究数据，对目前经济的借鉴意义不大。刘尚希（2003）基于公共资源、公共债务和支出责任平衡角度，通过对比分析公共债务与公共资源存量间的关系来研究财政风险的分散程度及可控范围。相对财政风险矩阵来说，此种评估框架更科学、更有层次，也更有设计意义。

另外，基于风险预警的指标选择角度。刘迎秋（2001）通过使用债务--赤字模型，建立了财政风险预警机制，并计算出了符合我国现阶段经济发展现实的赤字率（2.5%）和债务率（3.5%）及其警戒线（5.5%）水平。丛树海、李生祥（2004）提出了指数合成的财政风险预警方法，并根据预警区间，对各指标指数进行简单算术求和来确定综合指数，从而得到全部财政风险的预警指数。需要指出的是，此种分析方法的指标筛选和合成中的权重确定具有较大的主观性。另外，还有学者借助其他方法来研究地方政府债务风险预警问题。杨志安、宁宇之（2014）通过建立若干个综合危机指数的警兆指标，借助聚类分析和因子分析以及建立判别函数的方法提取因子主成分，研究债务风险预警问题。

四、文献述评

近年来，我国关于债务风險方面的研究虽取得了较大成果，并具有一定的自身特色。但由于起步晚、制度建设不完全等原因，在债务风险预警研究上和西方发达国家相比仍存在较大差距，仍有较大的发展潜力：首先，从债务风险概念的界定上。现有成果对于债务风险概念的内涵和外延界定仍欠缺严谨，观点上存在较大差异，降低了预警结果的科学性和准确性。而且，从分析视角角度来说。现有成果缺乏对各种风险因素实时变化的动态捕捉。其次，从方法选取角度。现有成果在研究债务风险时主要采用的是现行加权的预警指数方法，此种方法直观、便于操作，但不符合我国经济系统的复杂特征，并不能反应债务风险产生的具体原因，更无法显示政府采用哪种方法来控制和化解风险更为有效。另外，在债务风险临界值的选取方面，现有成果大多借鉴的是国际通用指标，比如说债务“红线”参考值是根据《马斯特里赫特条约》相关规定进行的，但是，由于我国的经济发展体制和经济发展水平和发达国家存在较大差异，因此，这些成果无论是从指标选取还是指标设定原则上都存在较大的主观性和随意性，脱离了我国的基本经济现实，盲目借鉴发达国家的债务风险分析指标反而会增大我国债务风险。因此，债务预警线的建立应基于我国经济和债务规模的客观现实，同时还要注重“红线”设定的科学性、规范性和可实践性。

五、政策建议

首先，设定科学、规范的指标体系，建立健全地方政府债务风险预警体系。所建指标既应包括负债率和偿债率等基本指标，也应包括债务依存度等补充性指标，还应包括综合评价政府投融资风险状况的相关指标。此外，成立地方政府债务风险预警管理部门体系，该体系应完整包括风险管理决策、执行和监督三个机构；建立健全应急警报管理系统，科学设置预警值，启动应急管理预案，最大限度的降低风险损失。

其次，完善地方债务市场体系，优化风险结构。建立偿债风险基金是提高地方政府按期偿债意识的重要举措，地方政府应基于偿债角度安排当年的债务预算，通过财政预算安排的专项偿债资金、项目本身所获取的收益、转让国有土地所获取的资金及其它一般性预算收入作为专门偿债风险基金，避免出现到期无法偿还债务本息而严重影响地方财政正常运行等问题。偿债风险基金的建立能有效落实地方政府的债务责任，维护地方政府的财政安全。

另外，严格落实地方政府债务的风险责任追究制度。建立健全严格的债务投资决策责任制，明确项目决策人的法定责任，对于责任的划定应贯穿到设计、施工、生产准备和投入生产的全过程。对过度举债及恶意套取债务资金的行为，应追究相关责任人的法律责任，并视情节轻重给予党纪、政纪乃至追究法律责任的处分。加大对金融业资产的风险监管力度，建立统一金融监管部门，阻断地方政府债务风险向金融风险的转化路径，完善债务风险发生的事后责任追究机制。

参考文献

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[5]马海涛，崔运政.地方政府债务纳入预算管理研究[J].当代财经，2014，（06）：23-31。

Abstract： In recent years， with the continuous expansion of the scale of local government debt in China， the debt risk of local government has continued to accumulate. Because the local government debt risk is a gradually deteriorating process， the establishment of scientific and standardized risk early warning mechanism can reflect and evaluate the true and comprehensive quantity， trends and the risk level of the local government debt， can form a strong binding force to the government debt of all levels， can effectively mitigate and prevent the harm degree of the local government debt risk， thereby reduce unnecessary losses generated by the risk to the economy.

Keywords： local government debt risk； formation mechanism； early warning

责任编辑、校对：仵永恒