我国全口径跨境融资宏观审慎管理问题研究

摘 要：本文在对我国全口径跨境融资宏观审慎管理的概念、内涵、及政策实施效果进行全面梳理和深入分析的基础上，指出了该政策执行中存在的主要问题，并有针对性地提出了相关政策建议。

关键词：全口径；跨境融资；宏观审慎管理

中图分类号：F323.9 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2018（6）-0025-05

经过改革开放近40年的发展，我国已跃居世界第二大经济体，与国际经济金融联系更加紧密，跨境资金流动规模也日渐扩大，而跨境融资是跨境资金流动的重要组成部分，且风险较大，如何在新形势下更好的管理跨境融资成为摆在我们面前的重要课题。全口径跨境融资宏观审慎管理政策的推出就是我国为更好管理跨境融资而进行的重大创新。该政策全面放开本、外币境外融资，取消境外融资的前置审批，境内金融机构和企业可以在审慎经营理念基础上自主开展本外币跨境融资业务，不仅在宏观上有助于我国对跨境融资资金进行宏观审慎管理，而且在微观上降低了境内机构融资成本，简化了融资手续，改善了以往“融资难、融资贵”的状况，有效满足了境内融资主体合理需求。但该政策在执行的过程中仍存在一些问题，需要不断改进。

一、全口径跨境融资宏观审慎管理的概念及内涵

（一）全口径跨境融资宏观审慎管理定义

进入二十一世纪以来尤其是2008年金融危机后，宏观审慎管理已经成为学术界热议的焦点，但迄今并没有一个统一的概念。其中，争议的焦点集中于宏观审慎管理框架的管理主体、管理范围和工具设置等。总体来看，现有研究的一个基本共识是，宏观审慎管理着眼于整个金融体系，以防范系统性金融风险和抑制金融危机导致的宏观经济波动为目标。

国际清算银行（2001）将宏观审慎监管定义为：宏观审慎监管是微观审慎监管方法的有益补充，该方法不仅考虑单个金融机构的风险敞口，更是从金融体系的系统性角度出发对金融体系进行风险监测，从而实现金融稳定。G20则明确，宏观审慎管理实际是运用审慎工具控制系统性风险，限制金融服务突然中断对实体经济造成影响的管理模式及思路。所以或可简单理解，宏观审慎管理就是运用审慎政策工具防范和降低系统性风险，从而达到维护金融稳定目的的一种管理模式。无论怎样描述，最终还是要回到与微观审慎管理的区别来界定宏观审慎管理。微观审慎管理与宏观审慎管理在管理理念、目标和管理方式等方面存在较大差异。宏观审慎管理的理念认为系统性风险是内生的，个体安全不能保证整个系统的安全，因而其目标也是防范系统性风险，监管方式则自上而下，主要是通过构建分析模型，识别各类可能影响金融体系稳定的系统性风险因素，并通过加强部门协作，设置逆周期自动调节机制，促进整个金融体系的稳定。

宏观审慎管理的内涵主要包括以下三个方面：一是宏观审慎管理要有逆周期调节理念，金融体系的稳定性始终受到自身周期性特点的影响，对特定经济阶段和特定监管对象的不同运用成为必然之举；二是宏观审慎管理虽与微观审慎管理理念和行为均不一样，但采取宏观审慎管理并不是要彻底放弃微观审慎管理，而是要共同发挥作用；三是宏观审慎管理关注点应该丰富灵活，涵盖系统性风险的所有来源，不管是资本充足率和流动性比率，还是对货币政策、利率政策等的关注，都应该被纳入进来。

（二）全口径跨境融资宏观审慎管理定义和内涵

《中国人民银行关于全口径跨境融资宏观审慎管理有关事宜的通知》（银发〔2017〕9号，下称“9号文”）所称“跨境融资，是指境内机构从非居民融入本、外币资金的行为。”即我们传统意义上的外债，所谓全口径就是将境内机构以本币和外币形式从非居民融入的资金、表内融资和表外融资均纳入管理。国际上并没有全口径跨境融资宏观审慎管理的提法，就国内而言，中国人民银行虽在9号文中提出全口径跨境融资宏观审慎管理的思路，但也未对全口径跨境融资宏观审慎管理进行定义。结合宏观审慎管理的思路与跨境融资的含义，我们可将全口径跨境融资宏观审慎管理定义为：跨境融资管理部门通过运用宏观审慎管理工具，合理调控本外币跨境融资规模，优化跨境融资币种、期限等结构，防范由跨境融资流出入引发跨境资金流动风险，从而维护我国国际收支基本平衡与经济金融稳定。

全口径跨境融资宏观审慎管理应包括以下几个关键要素：一是对境内跨境融资主体的管理，对银行类金融机构、非银行类金融机构以及一般企业等跨境融资主体在宏观审慎管理的框架下统一进行管理，但由于其性质不同，具体参数设定可不尽一致；二是对融资额度的管理，应将本外币跨境融资、表内表外融资依据一定规则全部纳入融资额度；三是对跨境融资资金流动的管理，应通过相关系统对跨境融资进行全方位监测，发现问题及时进行深入调查；四是对跨境融资风险的防范，通过系统性风险识别、逆周期调控等手段进行风险管理。

二、全口径跨境融资宏观审慎管理的实践历程

（一）从试点到全国推广到调整系数

1.试点阶段。2015年3月，国家外汇管理局批准在北京中关村、深圳前海和张家港保税区开展外债宏观审慎管理试点，这是我国首次试点外债宏观审慎管理。该政策的核心是对注册在试点地区内的境内企业借用外债进行比例自律管理，企业外债额度为经审计的上年末净资产的2倍，所借外债资金可以按规定结汇使用，改变了长期以来中资企业额度审批困难且所借短期外债资金不能结汇的情况。此外，为防止企业出现债务危机，该试点对企业总负债率进行了适当限制，中资企业在办理外债签约登记时，其负债不得超过其资产的75%。

2015年2月，中国人民银行在上海自贸区进行了分账核算境外融资试点。2016 年1 月，《中国人民银行关于扩大全口径跨境融资宏观审慎管理试点的通知》（银发〔2016〕18号）下发，扩大了试点范围，除對上海自贸区实施此政策外，对新批的广州、福建、天津四个自贸区的企业也进行试点，同时对有系统性影响的27 家金融机构也开展试点，明确了本外币一体化管理的方向，统一了试点区域内境内机构外债额度管理方式，确定了外债管理与统计监测职能的分工等。

2.全国推广阶段。2016 年4月27日，《中国人民银行关于在全国范围内实施全口径跨境融资宏观审慎管理的通知》（银发〔2016〕132号）发布，文件规定自5月3日起全面放开本、外币跨境融资，取消跨境融资事前审批，境内机构均可以在审慎经营理念基础上自主开展本外币跨境融资业务。这意味着，我国初步建立了宏观审慎管理框架下的全口径跨境融资机制，金融机构和企业进行境外融资不用再进行事前审批，而是在额度内事前或事后备案即可。

该政策明确了跨境融资涉及相关额度的具体计算公式，内容包括境融资风险加权余额、跨境融资风险加权余额上限的计算及前者不能超过后者的总原则，公式涉及多个参数，通过参数调整可以调控跨境融资规模。跨境融资风险加权余额上限的计算主要由境内机构的资本或净资产、跨境融资杠杆率、宏观审慎调节系数决定。目前企业和非银行金融机构跨境融资杠杆率为1，银行类金融机构跨境融资杠杆率为0.8，宏观审慎调节系数均为1，因此可计算出企业和非银行金融机构跨境融资风险加权余额上限为净资产或资本的1倍，银行类金融机构跨境融资风险加权余额上限为一级资本的0.8倍。

跨境融资风险加权余额的计算则涉及本外币跨境融资余额和期限风险转换因子、类别风险转换因子、汇率风险折算因子等参数，跨境融资期限不同则期限风险转换因子不同，本币外债则不用考虑汇率风险折算因子。从这些指标设定可以看出该政策鼓励境内机构进行中长期和人民币跨境融资，不鼓励短期和外币跨境融资，这主要是基于跨境融资风险防范和人民币国际化进行的政策安排。

3.政策升级。2017年1月，9号文下发，新文件对银发〔2016〕132号文进行了政策升级，将境内企业跨境融资杠杆率由1提升到2，总体上增加了跨境融资风险加权余额的排除业务类型，提升了企业跨境融资的规模。在我国跨境资金流出较多的情况下出台这些政策，从宏观上有利于增加境外资金以跨境融资形式流入我国，从而有助于维护我国国际收支基本平衡，从微观上有利于境內企业充分利用境外低成本资金解决境内融资难、融资贵问题，这种政策调整本身就是我国对跨境融资进行宏观审慎管理的重要举措。

（二）我国全口径跨境融资宏观审慎管理的主要特点

1.跨境融资管理理念和方式更加市场化。我国以前对跨境融资主要通过行政审批进行管理，管制色彩浓厚，全口径跨境融资宏观审慎管理政策推广至全国后，境内企业和金融机构跨境融资由审批制改为备案制，企业改为事前签约备案，金融机构改为事后备案。即基于微观个体的外债总量控制改为以资本或净资产为基础的比例自律管理，这标志着我国外债管理的理念和管理从计划向市场化转变。

2.人民银行和外汇局明确分工、协同监管。从整体上来讲，人民银行更侧重于宏观管理，外汇局则侧重于微观管理。人民银行主要负责宏观调控参数调整及对27家银行的跨境融资管理；外汇局负责除27家银行类金融机构以外的其他金融机构、非银行金融机构和企业的管理，并对全口径跨境融资进行统计监测。

3.建立了逆周期的跨境融资宏观审慎管理体系。人民银行将跨境融资纳入了宏观审慎评估体系，在其风险指标触及预警值时，宏观审慎管理部门可调整融资杠杆率、宏观审慎参数等指标，从而实现对跨境融资的逆周期调节。逆周期调节是宏观审慎的核心理念。具体来讲，在跨境资本流入过多时，可采取调低跨境融资杠杆率及宏观审慎参数等措施，缩小境内机构跨境融资的空间；而当跨境资本流出压力较大时，则可采取提升跨境融资杠杆率及宏观审慎参数等措施，以扩大境内机构的跨境融资空间。

4.本外币跨境融资一体化管理。长期以来外汇局主要负责外币外债的管理，人民银行对人民币外债进行管理，此次政策调整将本外币外债纳入一体化管理，有利于微观主体树立全局性审慎经营的理念，避免出现跨币种和跨境套利。若不对本币跨境融资进行宏观审慎管理，则可能出现针对逆周期调控的规避行为。如“两高一资”企业就可能通过增加本币跨境融资规模，来规避境内融资调控；一些证券公司或基金公司也可能采取境外配资，来规避近期监管部门采取的清理场外配资的措施。这些规避行为都可能对国家金融宏观调控和防范系统性风险的政策效果产生影响。

5.调总量和调结构并重。一方面，通过对微观主体跨境融资按照期限、币种进行风险加权，并赋予短期跨境融资、外币跨境融资更大的风险权重，促使微观主体合理摆布债务结构；另一方面，也考虑了负债率、债务率、偿债率等宏观指标，将其纳入到跨境融资宏观风险监测体系中，以便在出现预警情况时，能通过调整杠杆率和宏观审慎参数来调控各微观主体的跨境融资规模，进而调控国家跨境融资总量，实现宏观审慎与微观审慎、总量调控与结构调控的有机结合。

6.对中外资企业和金融机构的管理趋于一致。此前，外商投资企业可在“投注差”的管理模式下开展跨境融资，而中资企业除了少数试点地区外，由于额度管理的限制几乎不能开展跨境融资。银发〔2016〕132号文发布后，全国的中资企业和中资金融机构开展跨境融资不再需要事前审批，只要在其跨境融资加权额上限内即可办理，在涉及额度计算的参数设置上中外资企业一致、中外资金融机构一致，基本消除了中外资企业和金融机构的差异。尽管该政策为外商投资企业、外资金融机构设置了一年过渡期，过渡期内外资企业和金融仍可沿用现行管理模式，即外资企业可选择“投注差”方式举借外债，外资金融机构可选择仍由国家外汇管理局审批短期外债余额指标。但也明确了过渡期结束后，外资金融机构适用9号文规定跨境融资模式。外资企业跨境融资管理模式由人民银行和外汇局根据政策实施情况再确定。

三、全口径跨境融资宏观审慎管理的实施效果

（一）营造了更加公平的市场竞争环境

一是外债额度管理趋于一致。长期以来，中外资企业外债额度管理政策不一样，中资企业外债额度需要外汇局或发改委的审批，获得额度后才能借用外债，而且额度有限；而外资企业可直接在“投注差”的额度内举借外债，不需要审批，只需要在外汇局登记即可，这就造成了外资企业实际上是超国民待遇，新政策则统一了境内中外资企业和金融机构的额度管理方式。二是外债资金使用更加公平。之前中资企业所借短期外债不能结汇，只能以所借币种直接使用，而外资企业所借外债资金则可以结汇使用。9号文规定的跨境融资新政策明确中外资企业均可结汇使用，而且均采用负面清单进行管理，这营造了良好的市场环境，有利于促进中资机构和外资机构的公平竞争。

（二）拓宽了中资企业融资渠道，缓解融资难、融资贵问题

一是长期以来除发改委、外汇局批准的少数企业外，中资企业只能境内融资，全口径跨境融资宏观审慎管理政策出台后，打通了境内中资企业境外融资的渠道，可以使境内中资企业根据需要充分利用境内、境外两个市场。二是在国内金融供给不充分、不平衡的条件下，境内中小企业融资相对困难，而通过跨境融资不仅可大大缓解境内中小企业的融资难问题，而且由于国内外利差的存在，境外融资成本更低，同时可缓解融资贵问题。

（三）降低了外债管理成本，提升了管理效率

一是对境内中资企业和金融机构的外债额度不再实行事前审批，而是采取跨境融资余额与资本或净资产挂钩的方式进行管理，管理由审批制改为备案制不仅方便了市场主体，而且节省了外债管理部门大量的人力、物力，降低了管理成本。二是长期以来，我国的外债管理理念都着眼于微观干预，较少从宏观上进行考虑，管理效果也不尽如意，新的跨境融资政策则可通过宏观的参数调整实现外债资金跨境流动的宏观审慎调控，提升了外债的管理效率。

（四）进一步降低了跨境资金流动风险，维护国际收支平衡

一是在我国宏观杠杆率已相当高的情况下，对本外币实行一体化宏观审慎管理，可以更好地把握跨境融资水平，控制宏观杠杆率以及货币错配风险，维护我国宏观经济稳定。二是可以通过控总量、调结构，从宏观、逆周期视角相机抉择，防范境内市场主体跨境融资行为的顺周期性带来的风险积累，从而可降低跨境资金流动风险，维护国际收支平衡。2017年1月我国在面临资金较大流出压力的情况下，中国人民银行提升了境内企业跨境融资杠杆率，这是进行逆周期调节的重要举措，缓解了跨境资金流出风险，有助于维护国际收支平衡。

四、全口径跨境融资宏观审慎管理存在的主要问题

（一）本外币一体化管理尚未完全落实

一是本外币外债规模管理方式不同。如外商投资企业选择“投注差”外债管理方式借用外币外债，则其短期外债按余额管理，中长期外债按发生额管理，即短期外债归还后其额度自动释放，中长期外债归还后额度则不能再度使用。而外商投资企业借用人民币外债则不分期限长短均按发生额进行管理。二是账户管理规定不一致。目前外币外债可开立一或两个专用账户（依据《外债登记管理办法》），本币外债只能开立一个一般存款账户（依据《关于明确外商直接投资人民币结算业务操作细则的通知》（银发〔2012〕165号））。三是处罚标准的不一致，目前对外币项下跨境融资违规可以按照外汇管理条例进行处罚，但外汇管理条例未涉及对人民币跨境融资的管理。

（二）对跨境融资资金流动监测和事中事后监管需进一步加强

一是对外币跨境融资结汇后人民币资金的监管存在盲区，目前外汇局只能对外币资金进行监测，人民银行则只对人民币跨境融资进行监测，导致外币跨境融资结汇后的人民币资金使用存在监管盲区。二是长期以来的审批导致事中事后监管的监管能力较弱。

（三）境内市场主体对跨境融资中的风险关注不够

一是对境外融资欺诈风险关注不够。全口径跨境融资宏观审慎管理政策出台以来，有不法机构打着提供境外融资的名义，在境外注册投资公司，骗取境内中小企业的信任，同时要求企业到其指定的律师事务所等中介机构办理相应业务，骗取境内企业支付的中介费用，导致多家中小企业陷入跨境“融资陷阱”。二是对跨境融资本身的风险关注不够。在企业跨境融资的过程中，存在利率、汇率等多种风险，如在人民币贬值的过程中，如果不预先对其予以对冲，则会造成企业明显的汇率损失，导致融资成本加大，诸如此类风险国内企业明显关注不到位。

五、完善全口径跨境融资宏观审慎管理的相关建议

（一）统一发改委外债管理与全口径跨境融资管理规定

一是统一外债规模管理方式。长期来看要逐步取消发改委的规模管理，以人民银行的全口径跨境融资宏观审慎管理模式为标准。短期内可加强部门间协商，如发改委对发债进行前置备案时应会同人民银行、外汇局基于企业净资产规模对发债限定额度，做到总量偿债风险可控。二是统一数据统计管理模式。部门之间应加强沟通，共同制定數据的统计方式，选取相同的统计指标，确保部门间统计口径和数据一致。三是尽快取消外商投资企业长期以来实行的以投资总额与注册资本之间的差额进行外债额度管理的模式，将其一并纳入全口径跨境融资宏观审慎管理，彻底实现中外资企业使用外债管理政策的一致性。

（二）进一步明确跨境融资宏观审慎管理的相关规定

一是明确政府融资平台的认定标准。建议将是否在人民银行提供的政府融资平台名单作为判断企业是否为政府融资平台的标准，这样便于实际操作。二是明确房地产企业的认定标准。建议将经营范围有很多且主业不是房地产开发的企业，在其承诺所借外债资金部用于非房地产开发的前提下，可以将其视为非房地产企业对待。三是对跨境融资利率进行指导。建议参照国际市场的利率水平，以此为基础确定利率浮动区间，对跨境融资利率畸高畸低的情况应认真审核，要求其提供相关说明，如果其所提交的材料不能证明其商业合理性，则外汇局可不予办理外债签约登记。

（三）将本外币跨境融资一体化管理落到实处

一是明确外商投资企业进行人民币跨境融资也按全口径跨境融资宏观审慎管理处理，统一外商投资企业以前借用外债管理政策不一致的情况。二是统一本外币账户开户，允许本外币跨境融资均可开立多个账户。三是统一本外币跨境融资处罚管理原则，人民币作为与外币相同的国际清偿的支付手段和资产时，也应符合外汇管理原则，制定相同的处罚规则。

（四）进一步加强对跨境融资监测和事中事后监管

一是充分利用资本项目信息系统和跨境资金流动与监测系统开展非现场监测，对跨境融资息滞留数据及时发现、及时处理，保证系统数据的准确性和完整性，对发现的异常情况趋势，认真分析研判，提高非现场监测的有效性。二是落实银行责任，督促银行全面履行“展业三原则”，切实发挥代位监管职能。三是及时对发现有违规线索的金融机构和企业开展现场核查或检查，发现问题严格按照相关法律法规处理。四是加强对跨境融资管理部门工作人员的培训，提升其业务素质与管理水平。

（五）加大政策宣传，防范欺诈风险

一是加大对银行培训，向银行详细解读政策含义、要点以及在实际业务办理过程中可能存在的风险点，要求银行在遇到企业开展跨境融资时给企业及时讲解政策并指出相关风险。二是对发现企业异常融资行为及时进行提醒，提示境内企业与境外借款方签订合同时，要详细斟酌，防止出现境内企业根本达不到的条款出现。三是引导境内企业自身加强风险防范意识。企业除防范欺诈风险外，还应对跨境融资本身的风险予以关注，应充分了解跨境融资中的利率、汇率和偿债风险，增强风控意识，如可以采取掉期等衍生产品对冲风险等。

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Abstract：On the basis of comprehensively combing and in-depth analysis of the concept，connotation and policy implementation effect of macro-prudential management of full-scale cross-border financing in China， this paper points out the main problems in the implementation of this policy and proposes relevant policy recommendations.

Key words：full-scale；cross-border financing；macro-prudential management

責任编辑、校对：谢华军