基层央行财务预算“矩阵式”管理模式探讨

段作强+赵守芹+秦天+王延青

【摘要】为适应环境变化及工作内容的转变，人民银行总行提出了在系统内探索推进财务预算“矩阵式”管理模式，以提高财务预算管理的科学化、规范化和精细化水平。本文借鉴了国外央行财务预算“矩阵式”管理情况及国内研究现状，创新性提出了基层央行财务预算“矩阵式”管理模式框架，明确了推进的具体步骤，分析了在推进过程中可能出现的问题并给出了相关建议，具有较强实践指导意义。

【关键词】基层央行 “矩阵式”管理 模式

一、研究背景及现状

随着我国财税体制改革和政府职能转变的推进，人民银行财务预算管理内外部环境发生了较大变化，为适应变化及工作内容的转变，人民银行总行提出了在系统内探索推进财务预算“矩阵式”管理模式，以推动财务预算管理工作的转型，提高财务预算管理的科学化、规范化和精细化水平。

（一）基层央行财务预算“矩阵式”管理模式定义

基层央行财务预算“矩阵式”管理模式是在原有总行-分行-中心支行-县支行垂直领导的系统之外，为完成专门财务预算管理任务建立一套横向的组织机制以实现会计财务部门与各业务部门以及各业务部门之间的协作配合，形成了横向和纵向两个维度的“矩阵式”结构，实現组织内部各部门间的信息交流和有效沟通，提高内部协作和资源配置效率。

（二）国内外研究现状

大部分发达国家央行都选择实施了财务预算“矩阵式”管理模式，加强了各业务部门在预算管理过程中参与度，如澳大利亚央行内设预算执行委员会对预算工作进行管理，各业务部门内设置了专职会计财务人员，深度参与预算管理工作；德国央行设立成本中心和专用的成本控制部门，各成本中心主管对成本中心所有支出负责；美联储在编制预算之前要求各业务部门准确提供公共服务数量、水平、目标和实现目标需动用的预算资金，并在此基础上形成衡量指标和评价标准等。人民银行总行在2017年会计财务要点及会计财务工作转型规划（2016～2020）中明确指出了需要探索实践“矩阵式”管理模式，形成会计财务部门与业务部门分工明确、项目协调、责任清晰的管理体系。江万友，于海滨等（2016）提出了建立我国央行财务预算引领的矩阵式管理机制的大体框架。昌丽颖（2016）提出了以“矩阵式”管理模式推进央行财务预算工作转型的思路，构建了央行财务预算“矩阵式”管理的组织体系和管理框架。但对于人民银行财务预算“矩阵式”管理模式还处于初级阶段，仅提出初步设想及总行层面的整体框架，缺少适合基层央行实际的具体模式及途径，这是本课题研究重点。

二、基层央行推进“矩阵式”管理模式必要性

基层央行财务预算管理中存在着预算编制不准确、预算控制力度差、绩效评价工作未落到实处等诸多问题，推进“矩阵式”管理模式具有以下优势：

（一）促进相关部门沟通交流

“矩阵式”管理模式加强财务预算管理组织的纵向一致和横向协同，确保与相关内部成员之间责任明确、相互配合、制衡有序，也有利于各业务部门与会计财务部门之间信息的交流与传递，充分发挥财务预算规划、控制和协调管理职能。

（二）规范财务预算管理流程

“矩阵式”管理模式以客观公正、效果统筹、激励与约束为原则，规范基层央行财务预算管理流程，强化各业务部门的预算意识、合规意识和成本效益意识，真正做到“花钱必有效，无效必问责”，实现对财务预算编制、审核、调整、监督和评价的全过程管理和全流程覆盖。

（三）助力财务预算管理精细化

通过实施“矩阵式”管理模式提高3年支出规划的质量，使预算的编制与未来业务的发展紧密结合。严格落实预算执行，全面推进财务管理的规范化、精细化水平的提升，防范财务管理风险，更加高效的履行好服务保障职能。

三、基层央行财务预算“矩阵式”管理模式构建

（一）基层央行财务预算“矩阵式”管理模式框架

本文在参考总行提出的人民银行财务预算“矩阵式”管理流程图的基础上，探索建立了基层央行财务预算“矩阵式”管理模式图如下图所示：

（二）财务预算“矩阵式”管理模式实施步骤

在基层央行财务预算“矩阵式”管理模式图的基础上，建议分三个阶段在地市中支及县支行逐步推进财务预算“矩阵式”管理模式，具体步骤如下图所示：

1.第一阶段是地市中支推进财务预算“联络人”制度。一方面，地市中支出台《财务预算联络人制度》，拓展会计财务部门与各业务部门的横向联络渠道。各业务部门内部确定1至2名人员，作为财务预算联络人，主要工作包括五方面：一是协助做好财经纪律和财务预算政策规定、制度办法、操作规程等在本部门的宣传解释和推动落实工作；二是协助做好与本部门业务相关的三年支出规划编制准备工作，分解量化长期战略规划，合理预测未来3年的业务规划所需预算；三是负责指导本部门相关费用支出事前、事中、事后审核审批手续的办理工作，提高各项支出的合规性。四是收集反映本部门在执行财务预算政策规定、制度办法、操作规程和办理具体财务预算事项时遇到的困难和问题，以及对财务预算工作的意见和建议；五是参加财务预算工作相关会议和培训。

另一方面，地市中支会计财务部门应加强与联络人的沟通联络，为联络人开展工作提供保障，主要工作包括五方面：一是及时向各业务部门财务预算联络人通报财务预算政策规定、制度办法、操作规程的制定出台情况，相关重要工作计划安排、重点工作开展情况，预算执行情况等；二是定期召开财务预算联络人会议，对重要财务预算工作事项进行解释说明和安排布置；组织联络人培训，对相关政策规定、制度办法、操作规程进行讲解和宣传；三是及时征求财务预算联络人对拟制定出台的财务预算相关政策规定、制度办法和操作规程的意见建议；四是及时收集登记并研究反馈财务预算联络人反映的本部门在执行财务预算政策规定、制度办法、操作规程和办理具体财务预算事项时遇到的困难和问题，以及对财务预算工作的意见和建议；五是及时了解财务预算联络人工作开展情况，加强对联络人工作的支持和辅导。endprint

2.第二阶段是全面推进财务预算“矩阵式”管理模式。首先，成立财务预算“矩阵式”管理委员会（以下简称管委会）。由地市中支分管会计财务工作的行领导任组长，成员由全部科室部门负责人组成，负责预算目标制定和管理决策以及组织协调财权与事权部门之间的权责关系，监督、考核财务预算管理责任的落实。会计财务部门具体负责牵头落实等事宜。管委会主要工作内容体现在四个方面：一是对会计财务部门汇总编报的3年支出规划进行审核，并结合战略发展规划进行反馈，对不合理的部分要求各业务部门及会计财务部门进行解释、调整和修正；二是对年度预算执行情况进行全程监督，预算执行过程中出现违规、违纪现象进行及时监督处理；三是积极推进对各项目支出的绩效管理工作，逐步对全部项目支出均开展绩效管理，对已开展绩效管理的项目支出的工作开展情况进行全程监督，确保绩效管理工作不流于形式；四是选取专家组成绩效评价小组对计划开展绩效评价的各项目支出进行绩效评价，同时可接受县支行委托对县支行各项目支出开展绩效评价，并将绩效评价结果向各业务部门及县支行进行反馈。

其次，成立项目支出相关预算责任中心，具体分工如下表1所示。各责任中心全面负责各项目支出预算管理等相关工作：一是结合往年业务开展情况，在3年支出规划编制过程中制定符合业务需求的预算并提请管委会评估和审核，同时对审核结果进行修改；二是推动本部门相关项目支出的预算执行工作，确保各项支出能够用于满足各项业务需求，提高资金的使用效率；三是对负责的各项目支出开展预算绩效目标、绩效监控、绩效自评等工作；四是协助会计财务部门提供项目支出相关的业务数据，逐步完善各项目支出预算定额标准，并运用在3年支出规划编制中。

最后，会计财务部门主要工作内容为以下五方面：一是负责对各业务部门及辖属县支行3年支出规划的编制、汇总、调整、上报、下达等日常工作；二是充分发挥会计财务部门的引领、支持和指导作用，制定完善项目支出定额标准，并结合实际执行情况对已制定定额标准进行调整；三是在预算执行过程中严把凭证审核关，保证各责任中心负责的各项目支出在规定科目内列支，各项支出的预算、审批、报销等环节均严格符合制度规定；四是在管委员会完成对项目支出绩效评价后，形成绩效评价报告及绩效管理工作总结上报分行；五是为各业务部门预算责任中心提供业务支持和保障等其他相关工作。

3.第三阶段是由地市中支推广至县支行。县支行在财务预算“矩阵式”管理模式过程中，应同样建立财务预算“联络人”机制，成立财务预算“矩阵式”管理委员会及预算责任中心，但是可以将绩效评价工作委托地市中支管委會完成，以节约评价成本，提高评价结果的准确性。

四、推进过程中存在的问题及相关建议

（一）完善部门预算指标管理

现阶段央行最终的预算指标是以财政部审核确定，与编制预算存在差异。因此，业务部门即使严格地按照需求编制了预算，业务支出也必须控制在预算核批指标范围之内。建议采取“区别对待”、“分批下达”和“限额调剂”的方式，缩短预算下达审批时间，做到预算审批指标数与业务部门实际需求的预算数一致，并给予一定的调整空间，超出调整空间的部分不予安排，提高预算编制严肃性和准确性，加强各业务部门对于预算编制工作的重视程度。

（二）根据“矩阵式”管理模式，健全完善财务制度体系

“矩阵式”管理模式涉及财务预算业务流程、人员管理、分工协调等各方面的变化，基层央行应从业务规划、组织结构、业务操作流程等方面，全面修订现有财务制度、预算管理办法，及时结合业务需要补充完善预算科目账户体系、预算管理模式和流程，将相关部门的权力责任制度化，便于全面推进。

（三）加快信息系统建设，优化业务部门财务预算管理和操作

目前基层央行各业务部门预算编制、汇总还处于手工阶段，大大降低了预算信息的传递效率和范围，影响了各业务部门在财务预算管理过程中的参与度。建议建立高效财务预算信息管理系统，通过开发设计预算编制汇总、预算执行、定额标准制定实施、绩效评价等系统模块，将“矩阵式”管理流程、部门权责和制度规范固化到信息系统中，实现信息的沟通与共享。

（四）加强宣传培训，提高重视程度

财务预算“矩阵式”管理模式的推广涉及到各级行各部门的既得利益，可能会给相关部门增加工作量，迫切需要基层央行党委思想重视以及业务条线的共同参与。应当加大对财务预算矩阵式”管理模式的概念、必要性、主要内容等方面的宣传培训，使相关人员从思想上认识到粗放式财务预算管理方式的弊端，主动配合推进。endprint