新形势下海事危防监管法律适用问题及建议

刘燕起+杨彬+吕为超

【摘 要】 为提高新形势下海事危防监管水平，结合法律法规变化，以防污染监管法律适用分析方式探讨船舶防污染监管业务，讨论危险货物及易流态货物监管问题，并提出以下建议：法制部门做好法律法规及配套文件的及时更新完善，构建完备高效的海事危防监管法律保障体系；基层海事执法部门进一步转变工作思路，加强现场监管；一线海事执法人员及时跟踪公约和法律法规变化，切实做到依法行政。海事危防監管作为海事部门的核心业务之一，涉及内容众多、专业性强，只有做到上述几点，才能适应当前海事危防监管的新形势。

【关键词】 防污染；海洋环境保护法；危险货物；行政处罚；海事监管

0 引 言

海事危防监管作为海事部门的核心业务之一，涉及内容众多、专业性强，历来是海事监管工作的重中之重。随着国家海洋管理体制改革、行政审批制度改革的不断深入，以及海事法律法规体系的不断完善，交通运输部对海事危防监管的“根本大法”之一――《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海洋环境保护法》）进行了修改，相应的下位法律法规也正逐步修改并实施，海事危防监管面临新的形势和新的要求。

近几年，海事监管相关法律法规变化非常快，尤其是在海事危防监管方面更为明显，这些变化给执法人员提出了新的要求和新的挑战。笔者结合船舶防污染监管法律适用问题和危险货物及易流态货物监管实际，探讨新形势下船舶的危防监管。

1 船舶防污染监管的法律适用

通常，船舶港内作业涉及的污染物排放事项主要包括：舷外拷铲、油漆作业或者使用焚烧炉；洗舱、清舱、驱气及排放垃圾、生活污水、残油、含油污水、含有毒有害物质污水等污染物和压载水；冲洗沾有污染物、有毒有害物质的甲板；船舶水上拆解、打捞、修造及其他水上、水下船舶施工作业所产生的污染物；船舶供受油。压载水排放是一项常见的船舶作业，笔者以压载水排放海事监管为例来说明在法律法规迅速变化的背景下，此类作业在海事监管中需要关注的地方。

1.1 《海洋环境保护法》2016年修改前监管

在海事监管实践中，一些地方海事部门对某些船舶在未向海事部门申报的情况下就在港内实施压载水排放作业行为进行过处罚，认为其行为违反了当时的《海洋环境保护法》第70条规定，并根据第74条“不按照规定申报，甚至拒报污染物排放有关事项的，处二万元以下的罚款”进行行政处罚。《海洋环境保护法》未对污染物的概念作详细阐述，压载水是否属于《海洋环境保护法》的“污染物”是目前争议的焦点。船舶压载水可能会造成海洋生态损害，但笔者认为这并不是证明其属于“污染物”的充足理由，原因在于：（1）当时的《海洋环境保护法》中并未明确“污染物”概念，而第62条“任何船舶及相关作业不得违反本法规定向海洋排放污染物、废弃物、压载水、船舶垃圾及其他有害物质”的规定将污染物与压载水进行了一定的区分；（2）当时《海事行政许可条件规定》规定的压载水排放审批关注的重点是压载水是否来自疫区，在海事监管实践中，绝大部分船舶并非来自疫区，尤其是对于内贸船舶来说，其清洁压载水的危害性有限，从生活经验和立法目的上看，将其划为“污染物”未有充足的说服力。由此，笔者认为依据当时的《海洋环境保护法》第70条、第74条对船舶擅自排放压载水进行行政处罚有值得商榷的地方。之所以会出现这样的争议，一方面是因为海事法律法规体系建设不完善，另一方面是因为部分海事执法人员存在“以罚代管”的思想，工作方法过于简单。

2015年7月1日，修改后的《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》（以下简称《海事行政处罚规定》）第59条“船舶不按照规定在港区水域内洗舱、清舱、驱气、舷外拷铲及油漆作业或者排放压载水的，由海事管理机构对船舶所有人或者经营人予以警告，或者处以元以上1万元以下罚款”，进一步明确了对不按照规定排放压载水等行为的处罚。因此，一些海事部门根据此条规定对船舶未向海事部门申报擅自排放压载水的行为进行行政处罚，笔者认为这种做法是符合法律法规要求的。

1.2 《海洋环境保护法》修改后至《污染防治规定》修改前监管

2016年修订后的《海洋环境保护法》取消了原法第70条规定的5项有关船舶作业活动的审批，仅保留了散装液体污染物、危害性货物过驳作业的审批。虽然《中华人民共和国船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》（以下简称《污染防治规定》）中的有关“排放压载水应取得海事管理机构许可”条款直到2017年5月23日才进行修改，但上述规定在法律意义层面上已于2016年11月7日失去法律效力。《行政许可法》规定规章不可以设定许可，《污染防治规定》在法律层级方面属于规章，因而在海事监管中不应引用该规章的上述规定。随着上位法《海洋环境保护法》对相关许可的取消，在新的配套法律文件出台前，船舶排放压载水监管存在一定的空白期。

1.3 当前监管

2017年5月23日，下位法《污染防治规定》有了新的变化，将第9条规定的“港内排放垃圾、生活污水、残油、含油污水、含有毒有害物质污水等污染物以及压载水等众多常见的港内防污染相关作业”审批制改为报告制。

第52条规定“违反本规定第9条规定，船舶未按照规定将有关情况向海事管理机构报告的，由海事管理机构予以警告；情节严重的，处2万元以下的罚款。”由此，船舶排放压载水等常见的防污染相关作业的监管不再有争议。

1.4 对海事执法的启示

港内防污染作业监管相关法律规定的分析给海事执法工作带来如下启示：（1）海事执法人员在处理违法行为时，应结合立法目的和监管实际，慎重作出决定，杜绝“一罚了之”；（2）海事执法人员在执法工作中应适应“轻审批，重事中事后监管”的新要求，切实履职；（3）随着国际公约和国内法律法规的不断调整，海事部门的执法依据也在不断变化，较高层级法律文件的调整落实到较低层级法律文件往往需要一定的时间，海事执法人员应紧跟法律变化，对执法过程中使用的法律文件应清楚其法律层级、上位法依据、法律效力，并正确使用。endprint

2 危险货物及易流态货物监管

2.1 监管重点

危险化学品、危险货物、污染危害性货物、易流态货物的动静态监管是海事危防业务的重点。海事部门在此类货物运输之前就已开始执行海事监管工作，海事部门政务中心按照相关法律法规和国际公约要求提前处理这类货物的申报或者备案。[1]海事执法人员在现场执法過程中，应注重核查船员是否熟悉所载运危险货物的安全知识、操作规程，以及现场核查申报、备案手续。

2.2 船员监管

人为因素是大部分事故发生的主要因素之一。《中华人民共和国船舶载运危险货物安全监督管理规定》（以下简称《危货安全管理规定》）第29条规定：载运危险货物船舶的船员，应当持有海事管理机构颁发的适任证书和相应的培训合格证，熟悉所在船舶载运危险货物安全知识和操作规程。第30条规定：载运危险货物船舶的船员应当事先了解所运危险货物的危险性和危害性及安全预防措施，掌握安全载运的相关知识。

《中华人民共和国海船船员培训合格证书签发管理办法》（以下简称《船员证书管理办法》规定在油船、化学品船、液化气船工作的船员应持有相应培训合格证书。一般在这类船舶工作的船员都经过相应的培训，并取得相应的证书，海事执法人员在现场执法中应侧重对其实操能力的核查。

《船员证书管理办法》对在载运固体危险或有害物质的船上负责货物作业的船员，仅要求可持有相应的特殊培训合格证，并未作出强制规定。这就造成了绝大部分在载运B组（具有化学危险性的）散装固体的散货船工作和在装载危险化学品集装箱的集装箱船工作的船员，未持有相应的特殊培训合格证书。在海事现场执法中，应全面核查责任船员对所运危险货物的危险性、危害性、安全预防措施及安全载运相关知识的掌握情况。尤其是偶尔一个航次装载一次B组散装固体的散货船，船员相关培训的缺失和思想的麻痹大意极易酿成事故，海事现场执法人员应通过现场核查督促他们掌握安全载运的相关知识，杜绝事故发生。

2.3 申报管理和监管要求

如果海事执法人员在现场检查中发现船舶装卸危险货物而未向海事部门进行申报、备案或者违反相应法律法规时，则应依法给予行政处罚。[2]需要注意的是，法律法规对不同种类的货物有不同的监管要求。

《污染防治规定》第24条：船舶载运污染危害性货物进出港口，承运人或者代理人应当在进出港24小时前向海事管理机构办理船舶适载申报手续；货物所有人或者代理人应当在船舶适载申报之前向海事管理机构办理货物适运申报手续。海事部门同意后，船舶方可进出港口或者过境停留。未经海事部门批准擅自进出港的依照第58条，对其承运人、货物所有人或者代理人处1万元以上5万元以下的罚款。

《危货安全管理规定》第23条规定：船舶载运危险货物进出港口，或者在港口过境停留，应当在进出港口之前提前24小时向海事管理机构办理申报手续，经海事管理机构批准后，方可进出港口。船舶进出港口未按规定向海事部门申报的，货物属于危险化学品的，依照《海事行政处罚规定》第40条对船舶所有人或者经营人处1万元以上3万元以下的罚款；货物属于危险化学品以外的危险货物的，依照《海事行政处罚规定》第44条对船舶、设施所有人或者经营人处以300元以上1万元以下罚款；对船长或者设施主要负责人和其他直接责任人员处以200元以上1万元以下罚款，并扣留船员适任证书6～24个月。

《水路运输易流态化固体散装货物安全管理规定》第9条规定：船舶装载易流态化固体散装货物前24小时，船舶或其代理人应当核对托运人或其代理人提交的易流态化固体散装货物检测报告、含水率检测报告等相关单证和资料，确认货物适运，并在船舶开航前向海事部门报备。鉴于船舶载运易流态化固体散装货物的高风险，2015年《海事行政处罚规定》新增加了对船上人员不按照规定载运易流态化货物以及不按照规定向海事管理机构备案的行政处罚，强化了易流态化固体散装货物的监管。

2.4 不同种类货物行政处罚的法律适用问题

在行政处罚过程中，应注意不同货物类别及法律适用。若一种货品同时属于多类时，如散装运输的甲苯同时属于海运污染危害性货物、危险货物和危险化学品，应综合考虑货物主要危险性、危害性、立法目的、义务履行人与处罚对象相一致等因素，合理选择适用的法律条款，做到执法过程合情、合理、合法。具体货物所属类别，应查阅《海运污染危害性货物名录》《危险货物品名表》《危险化学品目录》等目录及相关公约法规。此外，《常见海事违法行为行政处罚裁量基准》就不同货类的处罚金额计算作了详细规定。

3 结 语

随着后续《海上交通安全法》《船舶载运危险货物和固体散装货物安全监督管理规定》的修订颁布及《压载水公约》的生效，海事危防监管法律法规将日益严格，建议：法制部门做好法律法规及配套文件的及时更新和完善，构建完备高效的海事危防监管法律保障体系；基层海事执法部门进一步转变工作思路，加强现场监管；一线海事执法人员及时关注国际公约和法律法规变化，切实做到依法行政。

参考文献：

[1] 刘凤鸣.船舶载运危险货物申报管理问题探讨[J].世界海运，2010（12）：54-56.

[2] 王江.船舶载运危险货物的适装许可审批与现场监管[J].水运管理，2007（3）：31-33.endprint