淄川区综合行政执法体制改革调研报告

郝光茂

党的十八大、十八届三中全会提出深化行政执法体制改革，通过整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。淄博市淄川区作为全市综合执法体制改革试点区，按照中央省市对综合执法体制改革的政策规定要求，稳妥有序地推进综合执法体制改革工作。

一、淄川区行政执法工作现状

淄川区总面积960平方千米，总人口64万，辖3个街道、9个镇和1个开发区。全区行政执法的机构有35家，人员编制872人（其中公安、司法两个部门，涉及人员编制424人）。一是从执法机构分，部门单设执法机构18家，由部门直接承担执法的17家。在部门单设执法机构中，内设机构3家，承担行政职能的事业单位5家，公益类事业单位10家。二是从人员编制分，行政编制人员442人，承担行政职能的事业单位人员101人，公益一类事业单位人员318人，公益二类事业单位人员30人，公益三类事业单位人员82人。

从数据分析，发现有以下几个问题：一是多头交叉执法。部门内存在多支执法队伍。如，区交通运输系统、区安全监察系统、区环保系统有多支队伍同时执法。二是基层执法力量薄弱。目前随着行政审批制度改革的推进，大量的行政职能工作转移到基层承担，但相应没有下划编制和人员，造成基层人员紧张。如，区镇（街道、开发区）食品药品所编制为65名，平均每个乡镇5名，基层食品药品监管面广量大，执法力量明显不足，影响了执法的力度。

二、综合执法体制改革试点工作推进情况

淄川区作为淄博市综合执法体制改革试点区，本着稳妥、有序、渐进的原则，扎实推进综合行政执法体制改革试点工作。主要做法是：

（一）推进执法队伍整合工作。在同一个部门领域内设有多支执法队伍，或存在多个执法机构的，整合为一支执法队伍。重点在食品药品安全、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输等领域内推进综合执法。如，区交通运输领域，整合了区交通运输监察大队、区地方道路管理处、区客货运输管理中心和区汽车维修行业管理所等行政执法职责，组建区交通运输监察大队，不仅解决了内部多支队伍执法问题，而且将所属的执法队伍进行整合，按照人员随职责走的原则，同步调整职能、编制和人员，解决了执法力量不足问题。

（二）合理确定综合执法范围。在探索跨部门、跨领域综合执法时，主要考虑目前在基层发生频率较高、与人民群众日常生产生活关系密切、多头重复交叉执法问题比较突出、专业技术要求适宜的部分领域，按照先易后难、逐步扩大的原则，合理确定具体范围。将全区城市市容和环境卫生、城市园林绿化、城市规划（法律法规规章规定由乡镇政府行使的除外）、市政、环境保护、工商、交通、水务、食药监等领域内的全部或部分行政处罚权及相关行政强制权纳入综合执法范围，由整合组建的区综合行政执法局集中行使。

（三）推进乡镇综合执法工作。一是对这次暂未纳入跨部门整合范围的系统内执法队伍，在系统内整合的基础上下沉执法力量。二是区综合行政执法局派驻机构发挥派驻地综合行政执法平台的主体作用，实行条块结合的管理模式，业务工作由区综合行政执法局领导，日常管理和考核以镇（街道、开发区）为主，其负责人的任免、调整，应征得派驻地党工委同意。建立镇（街道、开发区）综合执法平台，与执法中队联合办公，完善执法联动机制，由镇（街道、开发区）统筹辖区内派驻机构和基层执法力量，开展联合执法。

三、改革取得的主要成效及面临的突出问题

（一）主要成效

一是责任主体更加明确，解决队伍分散问题。区级部门原有监管主体比较多，导致执法交叉、重复执法的矛盾比较突出。推行综合执法后，同一领域、同一区域的执法职能得以整合归并。以前由多个科室和多个部门监管执法的事项，现由一支队伍集中综合行使，解决了内部多支队伍执法和多部门联合执法的问题。

二是执法力量得到强化，解决了队伍力量问题。推行综合执法后，将部门所属的执法队伍进行整合，按照人员随职责走的原则，同步调整职能、编制和人员，实现了“一个领域一支队伍管执法”。如区交通运输领域，整合了区交通运输监察大队、区地方道路管理处、区客货运输管理中心和区汽车维修行业管理所等行政执法职责，组建了区交通运输监察大队，核定编制29名。

三是完善基层执法体系，构建城乡一体执法体制。结合淄川区实际情况，统筹区和镇（街道、开发区）执法管理工作，实行条块结合的管理模式，业务工作由区综合行政执法局领导，日常管理和考核以镇（街道、开发区）为主。建立镇（街道、开发区）综合执法平台，镇（街道、开发区）设立综合执法办公室，与执法中队联合办公，完善执法联动机制，由镇（街道、开发区）统筹辖区内派驻机构和基层执法力量，开展联合执法。通过此举，有效地解决了“镇街看得见的管不着，部门管得着的看不见”等突出问题，提高了执法效率，降低了协调成本。

（二）面临的突出问题

一是管与罚的界限仍难明确。比如，对一些审批类行政事项，其行政许可由业务主管部门负责，行政处罚由综合行政执法局负责，对中间环节的监督检查工作，尽管理论上可按“业务部门负责源头监管、综合行政执法局负责后续监管”的原则来明确各自职能，但实际工作中两者的边界很难清晰划分。

二是执法队伍人员身份不统一，影响了整合。如在编制划转工作中有公益一类、公益二类和公益三类事业单位人员，同时还涉及承担行政职能的事业单位人员，待遇不同，会导致思想不稳定。不仅会在执法人员中形成不利的攀比心理，在日后的提拔重用方面也会存在诸多问题。如区交通运输部门的行政执法职责整合后，由于执法人员的编制性质不统一，导致部分执法职能难以实现有机整合，造成新的不平衡。

三是现有部分执法事业机构不是承担行政职能的事业单位，不符合执法资格要求。主要表现在人员执法身份不符合中央提出的行政执法人员必须是公务员或参照公务员法管理人员要求，下一步可能会存在无执法资格条件再去一线开展执法就是违法现象。如区食品药品稽查大队和城管执法大队等执法机构，都未列为承担行政职能的事业单位。

四是相对集中行政处罚权及行政强制权需要按程序报省审批，影响了工作进度。纳入到综合行政执法的职权需要按程序报经省政府批准后，再以区政府名义向社会公告。职责划转和机构编制人员调整等工作完成后，权力清单、责任清单的调整公布工作也是一项浩大的工程。

四、深化综合行政执法体制改革的建议

一是加强顶层设计，理顺各层级政府执法职责，推进大部制综合执法。加快对跨部门、跨领域的相对集中处罚权及行政强制权审批的工作，合理划分职能部门与综合执法机构的职责权限，调整完善权力清单和责任清单，明确责任边界。加强工作会商，及时研究解决管理与执法工作中的问题，形成事前预防、事中检查、事后查处有机结合的长效监管机制。建立职能部门与综合执法机构之间信息共享平台，实现行政许可、行政处罚等各类行政管理、执法信息资源共享，推进工作落到实处。

二是根据政府职能转变和简政放权要求，在资源配置上按照重心下移，力量下沉的要求，下划一部分行政编制到区县乡镇一级，充实执法力量，解决基层执法力量不足的问题。

三是加强执法与司法衔接。建立行政执法机构与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。完善案件移送标准和程序，细化并严格执行执法协作相关规定。

四是加强综合执法机构和人员的规范化管理。加快综合执法专业人才队伍建设，综合执法机构内的行政执法人员应按照统一标准进行录用和管理，加强综合执法人员的业务培训，建立持证上岗制度，并配备与执法任务相匹配的装备和设施，提高执法人员的法律素质、业务素质和执法水平。此外，综合执法应有专项经费，严格执行处罚与收缴分离的法定原则，树立规范执法的良好形象。□作者系中共淄川区委组织部副部长、区编办主任  E：CWK

关键词：综合执法 人才队伍 行政处罚