刑事执行派出检察院建设与管理模式研究——以湖北省刑事执行派出检察院为样本

●李乡生/文

派出派驻检察是检察机关开展刑事执行检察工作的主要方式,也是一项具有中国特色的检察制度。检察机关依照法律规定和监督工作的需要,在大型监管场所或监管场所相对集中的区域设置派出检察院,全面履行刑事执行检察职责,对维护刑事执行公平公正、维护刑事执行监管场所秩序稳定、维护刑事被执行人合法权益、维护社会和谐稳定具有重要的意义。随着司法体制改革的推进和刑事执行检察职能的调整，加之相关法律法规不完善与滞后,派出检察院在建设、管理等方面存在的问题日益凸，派出检察院的职能作用发挥受到限制。下文试以湖北省刑事执行派出检察院为样本，就加强刑事执行派出检察院建设与管理模式进行探讨。

一、湖北省刑事执行检察派出院的设立和发展

为了适应刑事执行检察工作需要，建国不久，我国就设置了刑事执行检察派出检察院,最早的可以追溯到1958年,当年湖北省人民检察院在沙洋劳改农场局设立了我国第一个监所检察派出检察院,即湖北省沙洋地区人民检察院。［1］检察机关恢复重建后，刑事执行派出检察院的建设进入新时期。1984年，最高人民检察院召开的全国劳改、劳教检察工作座谈会提出：“凡是劳改犯和劳教、就业人员达五千以上的场所都应设置派出检察院；几个劳改、劳教场所相距较近，总人数达五千以上，以及边缘地区虽未达到上述人数，但工作需要的，也可以设置派出检察院。其他劳改、劳教场所一般设置派驻检察组”。

为了加强规范湖北省的刑事执行检察工作，根据湖北省机构编制委员会［2003］18号文件规定，将原属于司法行政系统管理的检察院，整合为三个派出检察院，统一纳入检察序列，由省人民检察院直接派出管理。同时，对三个派出院职能配置、内设机构和人员编制下发了“三定”方案。三个院行使县一级人民检察院职权，统一内设办公室、刑事检察科、监狱检察科（挂看守检察科牌子），并设置若干派驻检察室。与此同时，根据省人民检察院的统一安排，武汉市人民检察院设置武汉市城郊地区人民检察院，由武汉市人民检察院派出管理，实行院处合一模式。

目前，湖北省刑事执行派出检察院有两种模式。一种是省院派出、省院直管模式，下辖襄阳市城郊地区人民检察院、荆门市沙洋地区人民检察院和荆州市江北地区人民检察院。优点：在业务指导更具专业性、考核管理更加科学化、检务保障更加有力、监督效果更加明显。不足：一是干警交流的渠道比较窄；二是派出院侦查、批捕、起诉案件二审阶段的公诉、诉讼监督活动由监管场所所在地的市级检察院负责，而派出院与之不具有领导与被领导的关系，不利于检察工作的开展。

另一种市院派出、院处合一模式。武汉市城郊地区人民检察院采取市院派出、院处合一模式。优点：由于是院处合一，派出院没有完全独立出来，必要时其可以作为市级院的内设机构，有利于干警的轮岗交流和人力资源配置，同时消除了市级院监所检察部门与派出院之间关系不顺的弊端。不足：一是对下指导乏力。从派出院来讲，其承担对下指导的是一个业务处室，是个处中处，相对市院监所检察处来讲，其地位职能都要相差很多，由其进行业务指导职能，力度就有所消弱。从基层院来讲，尽管派出院还有市院监所检察处的身份，但通常是把派出院同样视为基层院，基层院对基层院的指导，在接受程度上就打了折扣。二是横向沟通不顺。派出院虽小但却“五脏俱全”，包括政工、纪检监察、计财装备、检察信息技术等各类综合管理工作。这些工作都要涉及到与市级院其他部门的沟通协调，沟通协调时的地位和角色到底是市院监所检察处还是一个基层院？效果可能不尽如人意。三是对上联系不畅。院处合一后，派出院既要承担对区院监所检察业务的指导职能，又要直接管理若干派驻检察室，而派出院内部对监所检察业务进行了分解，由若干业务室承担，这样对上出现了多头联络的现象。总的来讲，院处合一这种模式使市院业务处与基层院两种角色难以把握，抓自身建设与抓对下指导的关系不好处理。

二、当前影响和制约刑事执行派出检察院发展的突出问题

刑事执行派出检察院发展至今，在逐步走向规范的同时，一些阻碍其发展的因素也日益凸显，主要表现为以下四个方面。

（一）管理体制没有完全理顺

在业务上，除监所检察处外，其他自侦、公诉、控申、侦监、法警等业务处室在业务指导和业务管理上不顺畅，基本没有建立直接管理、指导和联系机制。在刑事执行检察业务上，由于派出院定位是行使县一级人民检察院职权，对承担减刑、假释审理的中级人民法院的监督工作因级别不对等而显得监督力度不够。目前，派出院受市级检察院委托出席减刑、假释开庭审理，一旦因减刑、假释的审理和裁定不当需向中级人民法院提出监督意见时，要经市级检察院审查后，以市级检察院的名义向中级法院提出检察建议或意见，没有实现“谁派驻、谁审查、谁出庭、谁监督”，监督周期过长，效果不佳。在法律职务任免上，派出院检察长、副检察长、检察委员会委员由省院批准后以文件形式下发市级检察院，由市级检察院检察长向市人大常委会提请任命，派出检察员由本院向市级院检察长报送材料，由市级院检察长审批后向市人大常委会提请任命,程序过于复杂。

（二）监督制约机制不健全

检察机关作为国家法律监督机关，由人大产生、对人大负责、受人大监督。根据相关规定，检察机关应主动向人大及其常委会报告检察工作，应当与人大代表建立常态化联系机制，听取并落实代表意见建议。派出检察院没有同级人大，不能向人大报告工作。人大在开展视察、执法检查等监督活动时也很少将派出检察院纳入范围，因此相关工作接受人大监督不够经常化、规范化和制度化。同时，派出院也没有同级政协，缺乏接受政协民主监督机制。在党的建设和队伍建设方面，刑事执行派出院没有同级党委和党委政法委，有关党的路线方针政策、党的建设以及国家重要工作、重大活动的信息来源渠道较窄，不利于落实全面从严管党治党责任，也不利于派出检察院的科学发展。此外，在工青妇等工作也存在自我发展动力不足的现象。

（三）监督力量与监督任务不相适应

看守所按照14%的比例配置警力,监狱、劳教所按照18%比例配置警力,而据调查,全国检察机关派驻监狱检察室一般按千分之一的比例配置检察人员,显然，派驻检察人员编制不能适应检察任务的需要。［2］以襄阳市城郊院派驻襄南监狱检察室为例，襄南监狱常年平均在押量为三千人左右，该派驻检察室有检察官一名，助理检察员三名，除了对日常刑罚执行和监管活动进行监督外，每年对九百至一千件左右的罪犯减刑、假释、保外就医的情况进行同步监督，并有三百至四百件减刑、假释案件需要出席法庭开庭审理。这些工作需要大量的人力投入，但目前刑事执行检察部门人员短缺的现象非常严重，工作量之大与工作力量不足之间的矛盾十分突出。

（四）派出院名称不统一、不规范

目前,刑事执行检察派出检察院名称多为xx省（自治区、直辖市）xx地区人民检察院,其中有的名称中包含了所在行政区域的名称,有的在所在行政区域的名称后面加上“城郊”二字，少数派出检察院不含“地区”二字。如，湖北省四个派出院的名称分别为武汉市城郊地区人民检察院、襄阳市城郊地区人民检察院、荆门市沙洋地区人民检察院、荆州市江北地区人民检察院，四个派出院的名称各异，均不包含“刑事执行检察”六个字,没有反映派出检察院任务和性质，易对派出院的管辖范围产生误解。

三、刑事执行检察派出院建设和管理的建议

（一）统一省院派出模式

省院派出模式具有四方面的优点。一是业务指导更具针对性、专业性、系统性，考核管理更加科学化、制度化、规范化，促进派出院各项业务全面发展。二是监督更加有力。刑事执行检察涉及的法律部门和执法环节量多面广，监督对象多样化，积极主动畅通与有关司法机关的关系，建立互相配合、互相制约、依法监督的工作机制，不仅是法律监督的基本原则，也是新形势下创新监督机制，完善检察职能，深化刑事执行检察改革的要求。由于派出院监督的对象大多数是监狱，派出院与监狱均为省级政法部门的下属单位，横向联系和对上沟通较为顺畅，又没有地方的掣肘，检察监督的力度能够得到保障。三是检务保障和队伍建设更加有利。省院派出院的经费由省财政直接予以保障，在派出院领导职数等队伍建设方面予以适当的倾斜，有利落实派驻检察室主任的级别问题。四是有利于检察业务工作的开展。根据法律规定，减刑、假释案件由中级人民法院、高级人民法院审理，而派出院行使县一级人民检察院职权，因级别不对等，不能很好地开展减刑、假释开庭审理监督以及减刑、假释裁定监督工作。在省院派出的模式下，省院可直接授权派出院行使市级甚至省级检察院的职权，实现“谁派驻、谁审查、谁出庭”的原则，保证了出庭人员对案件的亲历性要求和级别对等原则，有效提高了监督效率。

（二）加强统一管理与监督制约

应当明确“谁派出、谁管理”的原则，决定派出的机关对派出检察机构的直接领导与统一管理。规范、统一监所派出检察院的名称设置，以区别于普通基层检察院。监所派出检察机构作为检察组织体系的一种，在加强内部监督制约的同时，其活动必须接受国家权力机关的监督与制约。应当建立派出院向派出它的检察院负责并报告工作，并由后者向本级人大常委会定期报告派出检察工作情况的制度。作为在特殊地域针对特殊对象工作的派出检察机构，派出检察院还应当积极引入外部监督机制，积极与派出院所在地人大、政协建立联系工作机制，邀请人大代表、政协委员视察派出院检察工作，认真听取人大代表和政协委员意见建议，查找和解决检察工作和队伍建设中存在的突出问题，自觉接受人大、政协的监督。同时，派出检察机构要正确处理与监管场所的关系，正确处理监督与被监督的矛盾、监督权与执行权的矛盾。［3］要深化检务公开、提高检察工作透明度，通过微博、微信和新闻客户端等新媒体，加强与人大代表、政协委员及人民群众之间的“零距离”“点对点”“面对面”的交流，努力为代表、委员和人民群众了解检察工作、履行监督职责提供便捷的渠道和平台。

（三）统一刑事执行检察派出院名称

将监所派出检察院的名称调整为刑事执行检察院，有利于规范统一监所派出院的名称，也有利于体现派出院的职能特点。［4］全国检察机关派驻监管场所检察院应统一名称,以区别于地方县市区检察院。其中属于在监管场所相对集中的地区设置的刑事执行检察派出检察院,名称可改为∶xx省(自治区、直辖市)xx（所在市州名称）地区刑事执行检察院，［5］或者xx省第x（以数字命名）刑事执行检察院。

（四）规范机构设置，落实“小机关，大派驻”

派出院作为一个基层检察院，既有刑事执行检察监督、办理各类案件的职能，又有行政管理的职能，如政工、文秘、行装、调研、检委办、宣传教育、案件管理、控告申诉、纪检监察、信息技术等。但派出检察院内部组织机构不应按照普通基层检察院模式来配置，否则就背离了设置派出检察院的初衷。内设机构的设置应充分体现派出院的设立是源于监管场所，应服从和服务于有利于强化刑事执行法律监督这一目的，重点加强派驻检察室的建设。派驻检察室工作成效如何，直接关系到刑事诉讼活动的顺利进行和刑罚目的的最终实现，直接关系到“强化法律监督、强化自身监督、强化高素质检察队伍建设”的检察工作总体要求的落实，直接关系到检察机关的执法形象和公信力的提高。［6］因此，建议设立司法行政管理局，负责队伍建设、纪检监察、行政事务、检察技术等综合性工作；设立案件管理部，负责案件受理、分流、流程监控、质量评查和决策分析等工作；根据监管场所的分布及数量对应设置若干派驻检察室，按照“小机关、大派驻”的原则和“突出重点、强化监督、适时机动、集中办案”要求，赋予派驻检察室职务犯罪侦查职能，罪犯又犯罪案件起诉职能，将主要人力源配置在派驻检察室，按常年在押罪犯量的千分之三配备，每个派驻检察室编制不少于5人，派驻检察人员平时深入监管场所第一线开展监督，增强监督的亲历性，当有需要立案侦查的职务犯罪案件时，适时集中优势力量，组织专门办案组开展侦查工作。

（五）赋予刑事执行派出院跨行政区域监督权

积极探索联合办案机制，通过省院指定管辖集中办理刑事执行领域职务犯罪案件，建立以省院监所处为主导、派出院为主体的跨行政区域联合办案的机制，充分利用派出院的办案力量和办案资源，提高办案质量和办案效果，同时避免地方保护主义对办案的干扰。同时，赋予纠正跨行政区域刑事执行领域违法的权力。刑事执行检察派出院设立的初衷是对刑罚执行和监管活动的监督，是“高墙内”的监督，随着时代的发展，刑事执行检察监督的范围逐渐扩大，监督的时间从刑事诉讼活动启动后的侦查、审查起诉羁押期限、羁押期间侦查活动、羁押期间的监管活动、刑罚执行监督、监外执行监督等各个诉讼环节全程参与；监督对象从被监督部门讲，既对内制约职务犯罪侦查、审查起诉等内设业务部门，也包含对外监督公安、法院、监狱、社区矫正等机关，监督范围向“高墙外”扩展，比如纠正法院错误判决、刑期计算错误的案件需要原判法院的支持与配合。为了达到“四个维护”的目标，有必要赋予派出院纠正跨行政区域刑事执行领域违法的权力。

注释：

［1］参见刘颖、刘继国：《监所检察派出检察院建设问题研究》，载《人民检察》2005年第10期。

［2］参见林厚全：《论人民检察院派驻监所检察制度》，载《重庆工商大学学报（西部论坛）》2008年第18卷增刊。

［3］参见检察机关派出机构体制研究课题组：《监所派出检察机构体制理性审视与完善构想》，载《人民检察》2010年第15期。

［4］参见袁其国：《设立刑事执行检察机构的思考与探讨》，载《人民检察》2014年第13期。

［5］同［1］。

［6］参见2011年11月10日最高人民检察院印发《关于加强人民检察院派驻监管场所检察室建设的意见》第1条第1款。