强化党内监督的路径探索——以重庆市检察机关实践为视角

●刘艳红/文

党的十八届四中全会对深化司法体制改革作出了全面部署，其中完善司法责任制在司法改革中居于基础性地位。司法责任制的目标之一就是要着力构建公正高效的检察权运行机制，在授权放权的同时，形成对检察人员司法办案工作的全方位、全过程规范监督制约体系。就检察机关而言，司法责任制改革并非削弱党对检察工作的领导。党的领导是检察机关思想上的“定盘星”、政治上的“主心骨”、工作上的“压舱石”。党内监督是实现党的领导的方式之一，将党内监督融入司法责任制改革的各个环节，是从整体上提高检察机关司法公信力的重要保障。自全面推开司法责任制改革以来，重庆市检察机关始终坚持司法责任制改革与加强党内监督两手抓，将党内监督积极融入人员分类、检察权运行和人财物统管等关键环节，全面推动司法责任制改革在阳光下落实落地落细。

一、司法责任制改革背景下强化党内监督的客观必要性

（一）党内监督确保司法责任制改革工作的正确政治方向

党的十八届六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》明确提出监督是权力正确运行的根本保证，为司法责任制改革新形势下加强党内监督提供了根本遵循。司法责任制改革作为整个司法体制改革的基石，在全面依法治国中居于重要地位，对推进国家治理体系和治理能力现代化意义重大，是构建中国特色社会主义司法制度的重要部分［1］。坚定不移走中国特色社会主义法治道路，不断完善和发展中国特色社会主义司法制度，必须保证党对司法责任制改革工作的绝对领导。只有强化对检察机关的党内监督，司法责任制改革工作才能永葆政治本色、沿着正确的方向前进。

（二）党内监督是增强检察机关自身法律监督能力的需要

检察机关作为法律监督机关，加强法律监督能力建设是顺应民主法治建设，在全社会实现公平与正义的迫切需要，所以加强自身法律监督能力建设是检察机关一项长期而艰巨的重要任务。党内监督一方面能够通过建立以内部执法办案监督制约机制，强化对重点执法岗位、环节和执法人员的监督，另一方面又能够通过查办案件发现检察官在履行法律监督权过程中的薄弱环节，提出有效的防止对策和建议，不断改进检察机关的法律监督工作，促使检察机关的法律监督权能够根据形势的变化自觉调整和更新，从而最终提高检察机关的法律监督能力。

（三）党内监督是提升检察官职业素养和职业道德的必要途径

司法责任制改革的目标之一就是促使检察队伍走向职业化、精英化，使检察官成为公平正义的化身。在当前司法实践中，司法不规范、不严格问题还或多或少存在，人情案、关系案时有发生，究其根源，还是检察职业素养、职业道德缺失，贪念、侥幸心理滋生，对办案程序、工作纪律等执行不到位或者变通执行［2］，以及制度不完善、自由裁量空间大等导致监管出现灰色地带。检察队伍中绝大多数都是党员同志，强化对行使检察权的党员干警的党内监督，通过廉政风险防范、警示教育等方法，帮助检察官树立正确的权力观、利益观，减少因教育、制度、监督不到位和思想滑坡而产生的廉政风险，始终保持权力在手、重任在肩、如临深渊的审慎态度。

二、司法责任制改革过程中强化党内监督的现实可行性

（一）司法责任制改革过程中强化党内监督有据可依

十八大以来，党中央作出全面从严治党的战略部署，提出了加强党内监督、推进派驻监督全覆盖的新要求。《中国共产党党内监督条例》第5条规定，“模范遵守宪法法律情况”、“贯彻落实党的理论和路线方针政策，确保全党令行禁止情况”是党内监督的主要内容。可见，推进司法责任制改革的过程中强化党内监督，其实质正是贯彻落实中央重要方针政策及遵守宪法、法律的具体体现，二者具有内在的逻辑一致性。通过派驻纪检组专职检察机关的党内监督，这是从党章延伸出来的战略性制度安排，能够激发管党治党的内生动力，实现把纪律和规矩挺在前面、党纪严于国法的宗旨要求，充分唤醒党员干部的党章意识、纪律意识和组织意识，完全释放出司法责任制改革的整体效应。

（二）司法责任制改革过程中强化党内监督优势明显

司法改革背景下对检察机关开展党内监督的关键，即是全面提高派驻纪检组的执纪监督能力，充分发挥派驻监督特有的权威和优势。“派”的权威实现了监督机构的分离，使派驻监督明晰“受谁领导、对谁负责”，打破监督的局限性；“驻”的优势体现在“常驻不走”、“贴近一线检察官”等方面，有利于解决监督点多面广的难题，增加监督的针对性。派驻纪检组从维护党的纪律和检察工作纪律出发，精准发力、综合施治，织密织牢监督之网，把加强党内监督贯穿于司法改革和检察权运行的全过程，在当好党内政治生态“护林员”的同时，实现对司法改革相适应的检察权运行和“一长、一官、一员”履职行为的监督，促使监督职能作用在引领司法责任制改革过程中得到最大限度发挥。

三、司法责任制改革背景下强化党内监督的有效路径

（一）严把“入口关”，对员额检察官选任实施监督

推行人员分类管理，突破口是选好员额制检察官。把政治素质高、业务能力强，会办案、能办案、办好案的检察官选出来，是工作关键。为保证党管干部的原则在员额检察官选任过程中得以坚决贯彻落实，驻重庆市检察院纪检组全程介入监督选任工作，严格把握入额的廉政关口，确保选任标准、选任程序、选任过程公开公平公正。

一是监督市院党组严格制定选任标准。根据基层检察院、分院、市院不同的履职素能要求，规定助理检察员分别应当任职满两年、四年、六年的入额“门槛”，且申请入额的检察官必须具有本科以上学历。严格坚持政治标准、业务能力、办案实绩以及领导入额“三有两必须”等资格条件。从试点到全面实施，全市三级检察机关共报名的2069名检察员、助理检察员中有10人被取消资格，2名副检察长因不符合条件未报名。建立规定配偶、子女在重庆市从事有偿服务的律师或法律工作者的必须“单方退出”机制，即配偶、子女是在重庆执法的律师（法律工作者）的检察官不得入额；若要申请入额，其配偶、子女应当承诺在其员额制检察官任职期间不得在重庆市内从事有偿法律服务。目前，全市共有15名入额检察官签署了“单方退出”书面承诺，并向社会公示。

二是对选任工作开展全程监督。在重庆市首批员额检察官选任工作中，参与入额考试的干警人数共计1839人，选拔出员额检察官共计1340名。纪检组不仅全程监督参考人员的资格审查、选题、笔试、面试等环节工作，还参与对拟任检察官的廉政考察、政治素质考察等，确保选任工作公开公平公正。

三是对选任过程中的违纪违规问题反映开展专项督查。与落选人员、有异议的个别干警谈话，了解在选任过程中有无弄虚作假、拉票贿选的情况，以及入额选任程序是否合规、推荐人选的德能勤绩是否符合岗位要求，维护选任工作的严肃性和权威性。

（二）建章立制，构建履职监督长效机制

结合检察机关实际，紧盯司法责任制改革后可能出现的廉洁风险，加强排查、预判和监督机制建设，积极构建廉政风险防控长效机制，促进监督工作与司法办案深度融合，着力将权力关进制度的笼子。

一是在司法责任制改革全面推开伊始，纪检组督促并推动市检察院党组出台 《关于自觉接受派驻纪检组监督的意见》，以制度的形式，通过党组的表率示范，进一步解决监督制度建设的上层设计，层层向下传导从严治党的压力，压实全面从严治党主体责任，强化党内监督工作对司法责任制改革的全面指引作用。

二是结合直辖市“三级司法两级行政”的体制特点，推动出台了《检察官惩戒委员会章程》，由检察分院、基层院纪检监察部门统一受理司法责任线索，并统一与检察官惩戒委员会对接，作出处理决定，为司法责任追究提供可行性制度保障。

三是制定《重庆市检察机关落实司法责任制专项督查办法》及配套工作方案。在依法科学合理放权检察官的同时，专门制定落实司法监督管理责任督察办法，采取日常督察与集中督察、个案督察与专项督察相结合的方式，对检察长、副检察长、部门负责人、综合业务管理部门等履行监督管理职责的情况，从17个方面予以督察，督察结果纳入考核评价内容并记入司法档案，形成对“监督管理者的再监督”常态化工作机制。同时，建立“专项约谈制度”，进一步压实监督管理者的责任。对出现较为严重质量的案件，约谈检察长、分管副检察长、部门负责人和案件承办检察官。对渎职、失职、不履行监督管理职责的，视情形作出批评教育、责令检查乃至追究司法责任，切实强化对监督者的再监督，全面串联纪检监督司法责任制落实的工作，在核心环节上封堵司法腐败的可能。

（三）多管齐下，拓展履职监督渠道

司法责任制改革后，检察官办案主体地位更突出了，责任更重了，同时权力更大了，廉政风险也更高了，对检察官的监督管理必须从严从紧。

一是明确监督重点。司法责任制的落实，需要将每一项具体的制度设计精准精确精细落实到位，围绕廉政风险易发的职能部门和人员精准定位监督内容，通过抓关键、督主流、察重点，聚焦检察权运行中的廉政风险漏洞，确保一线检察官严格依法规范履职。抓住关键部门，重点督察刑事执行检察、控告申诉检察等诉讼监督部门以及对案件办理流程、案件质量管理、统计管理负有监管职责的案件管理部门。抓住“关键少数”，重点督察院领导和部门负责人直接办理案件制度的执行情况、业务部门负责人履行监管检察官办案等情况。抓住关键环节，重点督察综合业务管理部门落实监管案件办理流程、案件质量管理、统计管理等17项职能权力的落实情况；司法责任线索发现、移送、受理人民监督等21项职责的履行情况。

二是建立常态化监督模式。把督导巡查、专项检查、执法监察、效能监察等多项纪检监察工作方式融入到检察机关内部监督中，监督检查检察官履职情况、履行监管职责中的重大问题以及司法档案的管理等情况，推动监督手段成为检察院党组和全体党员干警的硬约束。截至2018年3月，驻市院纪检组、重庆市院监察处对综合驻在部门以及部分基层院开展了督导巡查45次，发现问题26个。通过常态化的监督，引导司法责任制具体工作严格落实。

三是构建立体监督网络。将日常督察与集中督察相结合、个案督察与专项督察相结合，监督与教育相结合、监督与规范相结合，检务督察和跟踪问效督察相结合，实现司法办案监督360度无缝衔接。以严密的监督网络，防控司法责任制落实过程中存在的规避监督、逃避监督的情况。其中，与检务督察和执法规范化督察相结合的专项督察中，发现执法过错案件线索9件，分别对4名检察长、4名分管副检察长和11名办案人员分别启动了追责问责程序；在案件回访专项督察中，清理了巴南区检察院马某某案等积案，并对巴南区检察院、荣昌区检察院等2起处分执行不到位的问题进行了跟踪督办。

四是拓展对外监督平台。充分运用党务、检务公开平台实施监督。自2016年司法责任制在重庆市检察系统推开以来，派驻纪检组紧密结合工作实际以及自身党内监督主业，由纪检组长带头，已深入21个基层院调研司法责任制落实情况以及党风廉政文化建设情况，在调研中听取意见建议，对各职能部门和办案人员的日常监督检查情况进行抽查核实，对违纪通报中涉及的相关人员以及领导干部等13人，向被督察部门或者相关人员开展函询谈话。同时，探索“互联网+大数据”监管新模式，以信息化思维服务于执法办案的监督工作。投入160余万元建成远程视频监控系统，实现对三级院控申窗口部门司法作风的实时监督；建立财务管理“云数据”应用系统，通过实时数据提取，实现对全市各级检察院会计账目的日常监督；对全市检察系统公务用车上统一安装GPS定位系统，加强对公车运行状况的动态监督，确保检察权在阳光下运行。

（四）落实责任，确保监督结果实质化

严格的责任追究，是推进司法责任制改革全面落实的最后一道防线。坚持有责必追，问责到位，同时注重宽严相济，才能防止责任落实空对空，切实确保改革中责与权的统一。

一是严格责任追究。制度的生命力在于执行。只有从严从紧贯彻执行制度，落实到办案办事的全过程和各方面，才能真正让铁规发力、让禁令生威。在推进党内监督制度化规范化的同时，加强制度特别是纪律规矩执行情况的监督检查，才能确保检察官的欲望不超“上线”，行为不破“底线”，人生有“标线”。全面推开司法责任制改革以来，派驻重庆市院纪检组紧密结合司法责任制改革的推进情况，着眼党内监督主业，严格实施一案双查、一案一通报制度，使检察官不仅成为司法办案的主体，也成为司法责任的主体。先后对重庆市检察院第四分院办理的田某某案、长寿区检察院办理的王某案、渝中区检察院办理的贺某某案等5件案件中存在的执法过错责任予以认定并开展问责，对清查中出现的云阳县检察院办理的周某某案、南岸区检察院办理的张某某案启动追责程序，从而对检察官司法办案形成内在的刚性压力。

二是体现宽严相济。紧密结合《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》，派驻纪检组打好谈话函询、调查审查、诫勉谈话与检察官惩戒办法的“组合拳”，综合运用监督执纪“四种形态”，对不履行或不正确履行监管职责尤其是不作为、慢作为、乱作为以及失职、渎职等问题，依据情节轻重，给予批评教育、诫勉问责。对无须承担责任、免责或者反映不实等情形，建立澄清机制，对相关人员在一定范围内予以了结澄清。如在办理重庆市检察院第五分院某干警涉嫌违纪案件中，经调查发现是因其身体方面的疾病导致行为失当，而后对其免责并将该情况予以了结澄清，在一定范围内消除了影响。

三是强化结果运用。动员千遍不如问责一次。通过强化监督结果运用，可以进一步倒逼责任落实，防止责任虚化、空转。将督察结果及时通报业绩考评工作部门，纳入考核评价内容，同时记入检察官司法档案中。如督促渝中区检察院纠正错案，启动追责2人，对越权办案的1人进行通报，取消年度工作考核评优资格。通过加大责任追究力度，让失责必问、问责必究成为常态，以问责促担责，将责任终身留痕，实现督察结果实质化。

注释：

［1］参见习近平：《坚定不移推进司法体制改革 坚定不移走中国特色社会主义法治道路》，载 《人民日报》2017年7月10日。

［2］参见李军：《司法责任制改革背景下检察机关党建工作的思考》，载安徽省安庆市人民检察院：《检察机关党的建设理论研讨文集》，检察出版社2016年版，第95页。