检察机关巡回派驻检察制度初探

2018-02-07李雅新

中国检察官 2018年11期

●李雅新/文

派驻检察、巡回检察、专项检察和巡视检察作为监所检察向刑事执行检察不断发展、演变过程中形成的四种检察方法，已经成为刑事执行检察工作中累积的最重要的实践经验，这四种检察方法各自的不可替代作用，推动刑事执行检察工作走向成熟和规范。但回顾历史，能够看出这四种方法在刑事执行检察的发展过程中是逐渐明确的，而这个明确的过程就是修正最初的派驻检察弊端的过程。换句话说，巡视检察和专项检察都是针对最初确定的派驻检察和巡回检察一直无法破解的监督难题而采取的应对措施。笔者试图依据实践中不得不面对的无奈和困惑，寻找一条更为有效的检察监督方法，以缓解新形势给刑事执行检察工作带来的新压力。

一、检察机关恢复重建后刑事执行检察方法的发展变化过程

1978年检察机关恢复重建后，刑罚执行监督工作作为检察机关一项基本检察业务得到了恢复和发展。从1984年开始，全国各地陆续在大型监狱、劳教所和监管场所比较集中的地区设立派出检察院，在监狱、看守所和劳教所等监管场所设立派驻检察室。至此，派驻检察成为检察机关对监管场所刑罚执行和监管秩序检察监督的最重要手段。

什么是派驻检察？派驻检察，是指人民检察院在监狱、看守所等监管场所设置派驻检察室或者派出检察院，对监管场所的刑事执行活动进行近距离、实地、即时监督。派驻检察是我们国家有别于世界其他任何国家的一项独具特色的刑事执行检察监督方法。设定这样一种检察监督方法的初衷是为了实现监督的即时性和便利性。希望通过穿梭在监管场所内，及时发现刑事执行活动中的违法问题，及时发现监管人员履行职务过程中的犯罪线索；同时还希望通过与监管单位工作人员的近距离的接触发挥威慑作用，有效地预防监管人员职务上违法犯罪的发生。事实上，如果派驻人员数量足够，责任心足够，应该说这样的效果可以收到。实践中，派驻检察也确实发挥了监督即时性的作用。

但并不是所有的监狱、看守所都有派驻检察室。各地检察院情况不同，有的检察院由于人员编制所限或者距离监管场所过远等原因，就没有设立派驻检察室，而是采取对常年关押或者收治人数较少的小型监狱、看守所、强制医疗所实行不定期的巡回式检察。巡回检察是与派驻检察相对应的，是对派驻检察的一种补充。但有些院和派出检察院特意对所监督的监狱、看守所不采用派驻的方式，而采用巡回检察的方式，目的就是避免派驻检察的一些弊端，防止检察人员与监管人员“同化”问题的产生。

实践表明，派驻也好，巡回也罢，仍然有我们不得不面对的问题和弊端。派驻检察的弊端主要有三个方面：一是“同化”问题。这是无法回避的现实问题，也是其他国家不采取派驻检察方法的重要原因。由于绝大部分派驻检察室人员流动不畅，长期派驻，与监管单位形成了千丝万缕的联系，工作中生活中建立深厚友谊，而工作中的监督与被监督关系就愈加不明晰，不愿监督、不敢监督，甚至发现职务犯罪线索也不上报，担心影响相互关系的思想制约着监督工作的开展。二是“画地为牢”的本位思想问题。由于长期派驻，头脑中容易形成检察室为自己的工作之所，不愿让所派的院插手管理，认为派驻检察室是自己的“一亩三分地”，甚至对监管单位存在的问题帮助隐瞒，对检察室不尽职责、忽略职责的行为不上报，使所派的院无法掌握派驻检察的真实情况等。三是消极懈怠、工作滞后。由于远离院部，所以对检察室本身工作要求不严，对应予及时完成的工作不及时完成，而是集中时间后补材料，导致规范化检察室要求的一些材料千篇一律，缺乏真实性等。而巡回检察的弊端主要体现在由于检察次数少时间短，发现刑事执行中违法犯罪问题和线索的概率很小。在这种情况下，检察机关从2009年开始开展专项检察，从2012年开始开展巡视检察，以解决派驻检察和巡回检察无法解决的监督不深入、不到位的问题。

巡视检察是最高人民检察院在2012年2月印发的《关于上级人民检察院监所检察部门开展巡视检察工作的意见》中首次提出的概念。所谓巡视检察就是上级检察院刑事执行检察部门对辖区内由下级检察院承担检察任务的监狱、看守所、强制医疗所的刑事执行活动是否合法进行检察，同时对派驻该监管场所的检察机构履行监督职责情况进行检查。由于巡视检察具有检察指向的对下性、检察时间的随机性、检察内容的全面性和检察方法的多样性等特点和优势，可以克服传统派驻检察的弊端及下级检察院监督效果不佳等问题，取得了较好的法律效果和社会效果，值得推广和加强。但巡视检察的弊端在于，最高人民检察院刑事执行检察厅、省院、市院巡视检察的效能是逐渐递减的，因为省以下检察机关刑事执行检察部门上下级之间过于熟悉，往往会在巡视前提前打招呼，担心给备检单位带来被动，迫于情面，检查后对检察机关派驻检察存在的问题没有惩戒措施，所以效果不大。同时巡视检察的次数毕竟有限，发现问题的即时性不强、几率性不大。所以，只寄希望于巡视检察给派驻检察带来触动效果还是短暂的。

专项检察是针对刑事执行活动中存在某一方面的突出问题，集中时间、集中力量予以清理纠正或者监督整改开展的活动，是只有在形势所必要时才采取的方法，因为其具有运动式执法的特点所以不宜经常采用和普遍使用。

从上述分析可见，四种检察方法实际上是以派驻检察为基础，已解决派驻检察自身所具有的弊端而衍生的其他检察方法。所以，刑事执行检察厅原厅长袁其国曾指出：“将来，应当加强研究，建立健全巡视检察、派驻检察、巡回检察和专项检察等监督方法相关制度和工作机制，克服这些监督方法的弊端，充分发挥各种监督方法的优势作用，实现优势互补”。

二、巡回派驻检察方法的设计思考

2016年10月开始，检察改革全面铺开，给刑事执行检察部门的派驻检察制度带来了新的课题。原来的派驻检察室只有一位主任，改革后成为了员额检察官，原来检察室的普通检察员也有部分成为了员额检察官，原为刑事执行检察部门和刑事执行检察派出院的负责人也成为员额检察官，而司法改革去行政化的最重要标志就是他们都要作为员额检察官从事办案工作。实践中，由办事向办案全面转变的刑事执行检察部门的办案任务很重：职务犯罪侦查案件、羁押必要性审查案件、超期羁押及久押不决的监督纠正案件、财产刑执行的监督案件、服刑人员再犯罪的批捕和审查起诉案件、临场监督死刑案件、控告举报案件、减刑、假释、暂予监外执行案件和在押人员死亡检察等案件。而最重要的是刑事执行检察部门尚有大量工作不能作为案件计入统计，这就是派驻检察工作。案件可以通过内勤操作执检子系统随机分配给员额检察官，由员额检察官办理，而错综繁琐的派驻检察工作由谁来完成，怎样去完成，怎样进行考核，成为刑事执行检察部门落实检察官主体责任、对检察官进行绩效考核的重要课题。显然，仍然按照原来的行政编制进行派驻检察已不合适。以派驻监狱检察为例，其一，改革后从事派驻检察的员额检察官比原来的检察室主任多，如果仍然按原来的方式派驻，各员额检察官之间责任不清；如果其中一人成为负责人，就未能取消执法中的行政色彩。其二，如果仍然坚持原来的检察室主任继续承担派驻职责，非检察室的员额检察官不派驻只办案，那么员额检察官的工作负担以及办案数量无法均衡。但派驻检察只能坚持不能撤销，如果撤销，监管场所失去监督的反弹效应不可估量。

既要坚持派驻，又要将检察官主体责任落实到位，最好的方式就是员额检察官轮流派驻。如果同时兼顾到一并解决派驻检察所存在的弊端，兼顾巡回检察和派驻检察的优势，最好的解决办法就是实行巡回派驻检察制度。即由入额的检察官为主体搭配检察官办案组，轮流对各监管单位进行派驻检察，设定在一个监管单位的派驻检察时间，完成对该监管单位的一定时间的派驻检察后再轮到下一个监管场所履行派驻检察的职责。

不言而喻，巡回派驻检察具有以下优势：一是由强化“驻”向强化“派”转变，破解“同化”的监督难点。巡回派驻的检察官由巡回派驻检察办公室确定，由于员额检察官较多，所以有时会被派参与巡回派驻，有时会被轮空接受其他任务。这样在检察官的概念里会强化被指派的概念，弱化驻在监管单位的概念，其丧失了与监管单位长期同吃同住同担当职责的基础条件。二是由局部利益向大局观念转变，破解派驻检察本位主义监督难点。实行巡回派驻检察制度实现了派驻检察人员固定身份的转变，有利于员额检察官站在刑事执行检察工作大局上思考和认识问题，而不是站在一个派驻检察室的小视野去认识、协调和处理问题。三是由按部就班向引入竞争转变，破解消极懈怠、激情不足的工作难点。实行巡回派驻检察制度，检察官不仅要接受派出他的业务部门及院里对其办案、办事的考核和评比，还要接受监管单位对其工作质量和能力、水平的评价，这必将敦促员额检察官不断加强提高自己处理问题、解决问题的能力和水平，调动检察官的工作积极性。四是由各行其是向统一规范转变，破解各监管单位执法标准不一致的监督难点。由于所有员额检察官随机办理案件，掌握各个监管单位执法水平，能够发现各监管单位执法程序的不规范、标准的不统一。可以通过员额检察官联席会议研究解决的办法，形成检察建议，提交各个监管单位，形成一个地区范围内刑事执行执法的一致。五是由独担困难向分担困难转变，解决各派驻检察室力量不均衡的难点。由于各监管单位与市区距离不同，生活条件、工作环境均有差异，所以偏远的监管场所往往派驻检察的力量比较薄弱，干警工作辛苦，所以对他们的要求也就降低；而有些干警因不愿长期远离单位总部，要求回到总部，但因无人接替迟迟得不到解决。实行巡回派驻检察后，检察官们轮流承担偏远地区的派驻困难，就解决了这一困扰多年的问题，不仅使大家均能得到艰苦环境的锻炼，增进彼此理解，而且均衡了派驻的力量。六是由自行管理向统一管理转变，解决监督不及时、不到位的问题。实行巡回派驻检察制度，每个检察官组每个派驻日均要按照检察室规范化等级的评定标准进行认真的检察，并形成详尽的记录，在每个周末下班前要上报巡回派驻检察官办公室的内勤进行统计，每个月要对统计的数字进行分析，形成报告提交员额检察官联席会议，进行工作的动态分析，以便及时解决一些个性和共性的问题。这样就解决了原来的派驻检察派而不驻、驻而不察、察而不深的问题。

综上，巡回派驻检察可以兼顾派驻检察和巡回检察、甚至巡视检察的优势，同时可以适应落实员额检察官办案责任制的需求，应是具有多个监管场所的市院和刑事执行检察派出院的首选。

三、巡回派驻检察制度的设计要点

巡回派驻检察制度的设计要结合本地的实际，其要点主要有以下几项：

（一）设立巡回派驻检察官办公室

要设立巡回派驻检察官办公室，明确其职责定位。巡回检察办公室主任由部门负责人担任。该办公室的职责是统一指挥、协调、部署巡回检察工作，办公室设置专门的事务内勤，负责对内、对外的联络，材料（信息）的接受、移转，数据的汇总和报送。该办公室的具体职责是贯彻最高人民检察院、上级院和本院关于刑事执行检察工作决议、决定；承担政策研究、制度建设等工作,研究提出巡视派驻检察工作规划、年度计划和阶段任务安排；听取各巡回派驻检察官的工作汇报,对巡回派驻小组执行本院或本部门决定的事项进行督办；研究检察工作成果的运用，分类处置，提出相关意见和建议；向院党组报告工作情况,传达贯彻巡视工作的决策和部署；统筹、协调、指导巡回派驻小组开展工作,对巡回派驻检察小组进行管理和监督；配合有关部门对巡回派驻工作人员进行培训、考核、监督和管理；负责对巡回派驻小组人员的编配，交流和轮岗；研究处理巡回检察工作中的其他重要事项。

巡回派驻检察办公室根据要求设定巡回派驻检察官的数量,每月要对统计数据进行分析，形成对巡回派驻检察工作的动态分析报告，提交员额检察官联席会议进行研究。办公室向所在院负责并报告工作。

（二）巡回派驻检察官的条件

巡回派驻检察官由入额的检察官担任，巡回派驻检察组的其他成员为非员额检察官及司法辅助人员，人员比例和选配以监狱的规模来确定，力求达到责任明确、科学管理、融合有序与效率优先。对参加巡回派驻人员的条件要求是坚持原则，敢于担当，依法办事，公道正派，清正廉洁；遵守纪律，严守秘密；熟悉刑事执行检察工作和相关法律规定，具有较强的发现问题、沟通协调、解决问题等能力；坚持履行员额检察官负责制，谁主办谁负责、谁签字谁负责、谁受理谁负责。选配巡视工作人员应当严格标准条件，对不适合从事巡视工作的人员，应当及时予以调整；巡视工作人员应当按照规定进行轮岗交流。

（三）巡回派驻时间段的确定

对员额检察官巡回派驻的时间段问题，实践中有的不同观点，有人认为应因地制宜，各地各单位人员情况及存在的问题各异，因此时间段可随机而定，但最短不能短于一个月，最长不易超过半年。笔者认为巡回派驻要取得最佳效果应以一个月为宜，时间长就容易懈怠。各检察室应留有内勤，内勤工作的特殊性要求其时间段略长，以便于对各员额检察官工作的衔接，一般以半年为宜。

（四）巡回派驻检察官的首办责任制

之所以依然派驻，就是要及时解决监管场所的一些突发情况以及能够及时发现存在的问题，因此，对员额检察官在检察期间发生或发现在押人员死亡、监管场所重大事故等案件以及职务犯罪案件线索，原则上实行检察官首办责任制，以防止因为巡回而导致责任不清。巡回派驻检察官在巡回派驻检察办公室主任的统一协调下可以采用检察官独任制或检察官办案组的形式进行办理。

（五）巡回派驻检察组的工作方式和权限

巡回派驻检察组承担原派驻检察室除减假暂案件办理外的全部工作职责,不折不扣地坚持日检察、周检察、月检察和及时检察，同时可以巡视检察的方式开展工作。如，听取被检察单位的工作汇报和有关部门的专题汇报；与被检察单位班子成员和其他干部群众进行个别谈话；受理反映问题的来信、来电和来访等；向有关知情人调查、询问相关情况；对罪犯的申诉、控告、举报依法妥善处置，谁受理谁负责；调阅、复制有关案卷、档案、会议记录等资料；召开座谈会；进行测评、问卷调查；巡回检察工作结束后，形成报告，如实报告了解的重要情况和问题，并提出处理建议；对司法腐败多发、监督制约薄弱、人民群众反映强烈的领域，细致检查监管行为是否规范，是否存在不作为、乱作为等问题。在剖析根源、分清责任的基础上，分别作出纠正违法行为、处理责任人员、完善工作机制等相应的决定。在被巡视单位反馈整改情况后，适时对其开展突击检察，重点查看整改是否到位，反馈是否属实，防止问题反弹，专门组织被检察单位的分管领导和负责人到会，当面部署整改落实，确保整改效果。