完善退回补充侦查制度相关问题研究

●姬艾佟/文

一、公诉环节退回补充侦查存在的问题

（一）刑事案件退回补充侦查数量比重较高，已然成为常用手段

刑事案件退回补充侦查是 “刑事诉讼过程中的逆程序诉讼活动，在延缓刑事诉讼进程的同时，造成诉讼效益低下，诉讼成本增加，更有可能造成犯罪嫌疑人的隐形超期羁押。因此，退回补充侦查程序应当是刑事诉讼过程中的非常态，退回补充侦查案件理应占受理案件总数比较低的比例。”但是，统计数据显示，基层检察院一次退回补充侦查的案件数和人数的比率基本都在10%左右，最高的一退率达近30%，一退犯罪嫌疑人人数超过1/3；二退率多在5%左右，最高达到近15%。

（二）存在侦查人员对补充侦查出现不认同、不配合甚至抵触现象

随着审判中心主义的确立，公诉部门对证据标准的要求愈发严格，一些侦查人员对公诉部门岗位的工作职责缺乏深入理解，观念陈旧，对公诉部门提出的补查要求不认同、不配合甚至抵触。有的侦查人员素质不高、责任心不强，虽然对检察机关公诉部门的退回补充侦查并无不同意见，但是对退补案件就是不去查、不尽力去查，直接影响案件的质量和诉讼效率。

（三）检察机关与侦查机关存在利用退回补充侦查互借时间，变相延长时限的问题

对于侦查机关而言，这个问题主要表现在对于案情复杂、疑难、重大，侦查期限届满仍然无法完全查清犯罪事实，达不到起诉标准的，侦查机关利用退补时间继续侦查。对于检察机关而言，主要表现在由于案多人少，审查起诉期限紧张，为了优先处理快要到期的案件，而利用退回补充侦查这一制度变相延长部分案件的办案时限。

（四）大部分退回补充侦查案件耗时较长，重复补侦

调查显示，大部分退回补充侦查案件耗时较长，补充侦查时间小于10天的平均比率为0，补充侦查时间在10-20天的比率为10%左右，补充侦查时间在20-30天的平均比率最高为95%左右，普遍偏高。需要补充侦查的问题在第一次退回补充侦查期间未得到有效解决，需要二次退回补充侦查。重复补侦的现象说明目前侦查机关补充侦查的质量或者效率不高，难以满足检察机关的要求。

（五）检察机关过分依赖退回侦查机关补充侦查，自行侦查手段运用不充分

补充侦查包括退回侦查机关补充侦查、检察机关自行补充侦查、检察机关与侦查机关合作补充侦查三种方式。但是在司法实践中，据了解，需要补充侦查的案件基本都是退回侦查机关补充侦查。检察机关自行补充侦查以及检察机关与侦查机关合作补充侦查的案件十分鲜见，1年甚至数年都难见1件。

（六）退回补充侦查阶段对诉讼参与人权益保护不完善

在刑事案件移送审查起诉初期，法律规定了一系列保护诉讼参与人尤其是犯罪嫌疑人权益的制度。这对保护犯罪嫌疑人、被害人等诉讼参与人的辩护权、知情权等具有良好的规制作用。但在退回补充侦查阶段，对犯罪嫌疑人、被害人等诉讼参与人权益的保护不够完善，比如无法有效保护犯罪嫌疑人对退回补充侦查的知情权等。

二、退回补充侦查存在问题的原因分析

除了粗疏的法律规定导致的操作因素、侦诉人员的观念因素、庭审制度改革的标准因素外，退回补充侦查工作中存在的问题与缺乏监督制约有着密不可分。

（一）法律规定导致的监督缺失

1.侦查机关与检察机关权责配置错位。现行的刑事诉讼中，公检法是分工负责、互相配合、互相制约的“流水式作业模式”，它构建了我国刑事诉讼中检警关系的基本框架——分权与制衡，就价值评判而言，这种模式无论是在权利保障方面还是在确保追诉权的实现上都有欠缺。［1］侦查机关一直居于案件侦查、取证的主导地位，检察机关处于被动地位，移送案件质量的高低，基本由侦查机关决定。但在案件移送审查起诉后，双方因证据问题可能造成的诉讼和信访风险却由检察机关承担，但检察对侦查的法律监督和制约方式及效力却极其有限，这种不平衡的权力配置严重影响了诉讼的质量和效率。体现在退回补充侦查工作中，公诉人员一般不了解案件批准逮捕后到移送审查起诉期间的侦查工作，只有在移送审查起诉后，公诉人员通过审查才发现案件存在的事实不清、证据不足、漏罪漏犯等问题，进而作出退回补充侦查的决定。而侦查机关却认为，只要案件侦查终结移送审查起诉，办案工作就基本结束了，侦查人员又接手了新的案件。公诉人在指控犯罪上具有举证责任，承担着更大的诉讼风险和心理压力，而指控的证据却又来源于侦查。在这种权责错位的环境下，侦查环节与公诉环节不可能形成有效衔接，刑事诉讼进程的良性有序运转必然受到影响。［2］

2.退回补充侦查决定、程序、执行监督缺失。从退补决定上看，《刑事诉讼法》第171条、最高人民检察院《诉讼规则》第377条、第380条的规定均概括笼统，既没有规范的适用前提，又没有明确的适用条件，对“事实不清，证据不足”缺少统一细化的标准，在实践中缺乏操作性，更缺少了监督，公诉案件承办人在补充侦查必要性的把握上较为随意，侦、诉机关还会将退回补充侦查作为“互借时间”的技术手段，人为降低了诉讼效率，增加了诉讼风险。从退补执行上看，根据《刑事诉讼法》条文规定，补充侦查以1个月为限，补充侦查终结后，侦查机关应当重新移送检察机关审查起诉。但由于缺乏可行的法定监管约束，侦查人员不按照法定期限补充侦查终结，也不向公诉人员说明理由，有的甚至干脆将案件不再报送，补充侦查的执行实质上处于监督的空白状态。在案件繁多、取证时间紧张的情况下，重破案、轻补查、查而不清、查而不报等问题一直得不到解决，退回补充侦查通常难以达到目的，检察机关只能二次补充侦查或被迫作出起诉或不起诉的决定。

（二）事后监督的模式导致检察监督乏力

1.检察监督存在空白。检察机关的监督是事后监督,即使侦查机关不及时取证、证据不全，检察机关对此类问题无法实施有效的监督［3］。尤其是非羁押诉讼案件，因不受侦查羁押期限的限制，很多都是侦查终结一段时间后才移送审查起诉。特别是非羁押的犯罪嫌疑人，执行机关并不能进行完善的监督和管理，犯罪嫌疑人一旦失控，案件诉讼就无法进行，还极有可能出现串供、翻供问题，对审查起诉工作极为不利。

2.监督手段不力、效果有限。最高人民检察院尽管对介入侦查作出了相应的规定，但实践中提前介入的情况还是比较少，侦查活动监督还是局限于提请批捕、移送起诉后的书面审查，发现问题后退回补充侦查，案件又重新回到侦查机关。同时，公诉机关仅有发纠正违法通知书和检察建议两个监督措施，都缺乏刚性，监督效力有限。侦查机关在补充侦查过程中对案件证据的收集也只是形式上的走过场，对案件质量的提高帮助不大，大多浮在面上并且很容易落空。［4］

3.公诉人员监督意识不强。不愿监督、不敢监督，担心严格的监督会影响到两个部门之间的关系，引起侦查人员的抵触情绪，怕落埋怨，怕得罪人，发现问题也多是大事化小、小事化了。不愿从源头上监督，而是惯用退回补充侦查手段来解决问题，一退了之。这种不重视监督工作的思想不但不利于案件质量的提高，反而助长了一些不良行为，给案件诉讼带来更多问题。同时，这种思想和行为也对检察监督造成了失之于宽、失之于软的负面效应，影响了检察监督的公信力。

（三）侦查机关、检察机关都缺乏严格的内部监督制约机制

1.对侦查机关而言∶侦审合并后，预审的功能很大一部分就化解到了侦查办案人员身上，办案的任务加重，难度加大，在警力不足的情况下，不堪重负，办案质量和时效都没有保证，很多案件质量不高。公安机关法制部门对案件采取书面审查的方式实际上也是滞后的。前期并不参与办案，处于末端审核阶段，对案件的侦查也缺乏有效的监督和引导，公安机关推行受案立案制度改革后，虽然在一定程序上解决了群众反映的立案难问题，但同时也导致一些证据不完善的“问题”案件进入诉讼程序，加之公安机关面临的信访维稳压力巨大，此类案件带“病”进入审查起诉环节，信访压力也移送到检察机关，造成反复退回补充侦查。

2.对检察机关而言：退回补充侦查决定缺少监督。由公诉部门的案件承办人自行启动；司法责任制改革后，员额制检察官的办案权限扩大，案件退回补充侦查完全由员额制检察官决定。同时，基层检察院公诉部门的人案矛盾会日益突出，若不强化监督制约，退回补充侦查的相关问题还会长期存在，还会越来越多。案件管理部门的监督集中在程序和形式审查上，对于退回补充侦查案件，案管部门也只能在案件出口，对退补手续与退查提纲的规范性进行审核，不能对案件实体、退补有无必要性进行审查，退查程序的启动上的监督作用非常小。

（四）外部监督缺乏，当事人合法权益得不到保障

在退回补充侦查阶段，法律没有规定诉讼参与人的相关权利，外部监督十分缺乏，随意退查、消极补查、侦查机关、公诉部门“互借”时间都可能造成当事人权益的侵害。

三、建立完善的退回补充侦查监督制约机制

（一）建立规范的退查工作运行程序

1.明确退回补充侦查条件。对于“事实不清、证据不足”可以从以下几个方面把握：（1）主要犯罪事实没有查清，且该事实与案件的定性量刑密切相关；（2）主要证据之间存在矛盾，犯罪构成要件没有完全成立；（3）影响法定量刑情节的事实尚没有查清等。“遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人”指追诉遗漏同案犯和遗漏罪行。对于在审查中发现存在侦查人员以非法方法收集犯罪嫌疑人供述等言词证据问题的，依法启动排除非法证据程序，并对此提出纠正意见，可以要求侦查机关重新调查取证。

2.明确适用自行补充侦查的情形。自行补充侦查应适用于的情形主要包括：（1）需要补充侦查的事项简单，补充的证据容易收集。如对于案件事实的细节问题不清、对鉴定结论有异议的等。（2）已经查清案件的主要事实证据，已经形成证明力较强的证据体系，个别事实、个别情节还需要进行补充查证的。（3）侦查机关和公诉部门在案件的事实、证据认识分歧较大，侦查机关不接受公诉补充侦查意见，抵触甚至不愿意补充侦查的。（4）在侦查阶段有违法侦查行为的，不宜由侦查机关补充侦查的等。对于上述情形，公诉部门可以通过自行提讯犯罪嫌疑人、询问证人或是中止审查委托其他鉴定机构进行鉴定的方式查清事实，而不必退回侦查机关补充侦查，按照刑事诉讼规则的规定，自行侦查可以要求公安机关提供协助。

3.明确退回补充侦查和自行侦查的期限。按照案件及证据补查的难易程度、证据的作用大小等标准进行分类，分别规定补查和自行侦查的期限。侦查机关对普通案件的补查期限规定一般不超过15天，检察机关对重大、疑难、复杂案件的自行侦查，经过严格的程序审查，可不将自行侦查期限计算在审查期限内，但次数和期限均不能超过刑诉法对退回补充侦查的规定。

（二）发挥检察机关的监督作用

1.强化公诉引导侦查，从源头降低补查率。检察机关要积极推行公诉引导侦查取证机制，提高侦查机关对庭审证据要求的认识和把握，按照法庭审判需要收集案件事实、证据，用法庭审判标准来审视案件的事实认定、证据采信和法律适用，提高案件侦查质量，降低案件退补率。对于重大、疑难、复杂案件，检察机关要提前介入，有针对性地引导侦查人员及时发现、收集、固定、保存、完善证据，对可能出现的证据问题提出取证要求及意见，确保一次侦查证据符合庭审证明标准需要，从而减少退补率。

2.实现对退回补充侦查案件的同步监督。检察机关要建立退补案件跟踪监督机制，及时了解处理结果，做到侦查到哪个环节，监督就跟进到哪个环节。要采取有效的监督措施，及时发现失误、提出建议。对侦查人员不重视补查工作，将案件搁置不办、态度消极补查不力的，及时予以督促纠正；对由于补查不力造成主要证据灭失，致使案件查处受到重大影响的，甚至违法超期的，要及时发出纠正违法通知书；对于屡屡退补的同一类案件或同一类证据的缺陷问题，公诉人员要及时向侦查机关发出检察建议，强化侦查人员的证据意识。

（三）建立良好的工作制度，强化内部监督

1.制定详细的办案规则。公诉部门应当规范《退回补充侦查决定书》，用足用好《退查提纲》，对讲明退补原因，注明退回案件在事实和证据方面的缺陷和不足，针对不同事项给出明确补查的方向、证据要求及需要达到的证明目的、大致期限等，增强退补提纲的引导性和可操作性。

2.严格执行退补决定。侦查机关法制部门政企正把退回补充侦查案件也纳入监督范畴，对补查情况进行认真的督促，确保及时补查、及时移送。在重新移送时，需要制作详细的《补充侦查报告书》，对照公诉部门退查提纲要求补查的事项，逐项写明补查的情况、补查结果，对确系无法补查的事项要给出合理的解释。

3.要建立退回补充侦查案件评估与追责机制。侦查机关和检察机关要对退回补充侦查案件进行事中抽查、事后监督考核，明确办案人员在案件侦查、审查中的职责与后果，对人为原因致使案件久拖不决、存疑不诉的，按照事实、情节和后果追究相应责任。对在审查起诉环节，公诉承办人滥用退回补充侦查权、或者为了规避诉讼风险推卸责任，造成当事人权益受损的也要予以追责。

（四）加强外部监督，保护诉讼参与人的合法权益

1.增加检察机关和侦查机关的义务性规定。有必要建立告知制度，强化对检察机关、侦查机关行使职权的外部监督，保证退回补充侦查程序合法合理的启动。应明确规定，检察机关公诉部门在做出退回补充侦查决定后三日内，应当书面告知犯罪嫌疑人或者其律师、被害人或者其家属。书面告知内容应当包括做出退回补充侦查决定的时间、理由、应享有的权利等，并应当由被通知人签字，一式两份，分别由双方留存和备案。［5］

2.适当引入诉讼参与人的监督。按照程序主体性原理，参加刑事诉讼活动的各主体应享有其诉讼主体权，当事人及其他诉讼参与人享有程序主体权是诉讼主体地位的体现，也是对其基本人权的保障。［6］审查起诉案件允许退回补充侦查不可避免地带有追诉主义的倾向，诉讼参与人的主体地位不可或缺。在这种背景下，有必要让诉讼参与人参与到退补程序的监督中来，赋予诉讼参与人知情权，异议权，设置复议程序等。

注释：

［1］参见冯军、韩文成：《我国检警关系模式的选择与定位》，载《河北法学》2003年第7期 。

［2］参见杨红岩：《退回补查程序中的问题与应对措施》，载《人民检察》2010年第23期。

［3］同［2］。

［4］参见李山峰：《起诉环节退回补充侦查案件存在的问题、成因及对策分析》，载《法制与社会》2015年第7期。

［5］参见殷凤斌、胡光嵌：《审查起诉阶段退回补充侦查制度的改革与完善》，载《法制与社会》2010年第10期。

［6］参见李建澄:《论我国刑事诉讼中补充侦查制度的完善》，载《湖北警官学院学报》2012年第1期。