刑罚执行监督若干问题研究

张广泉　王玉山　刘新华

摘 要：监所检察工作承载着刑罚执行监督的重要法律职责，适应现代刑罚执行制度的发展，必须深刻透析监所检察制度现状，认清监所检察工作的“瓶颈”，从监督理念、立法完善、体制改革等方面寻求完善路径，推动刑罚执行监督工作科学发展。

关键词：执行监督；监所检察；完善路径

中图分类号：DF84 文献标识码：A

文章编号：１００８－７１６８（２００9）０2－００76－05

お

刑罚执行监督是指，为保障法律统一正确实施由人民检察院依据《宪法》和《刑事诉讼法》之规定，对刑罚执行机关执行刑罚的活动和监狱、看守所等羁押监管场所的监管活动是否合法，进行监督检察的职能活动。为切实充分有效地发挥刑罚执行监督功能，监所检察制度应运而生，并在刑罚执行监督领域取得了良好成效。但是，随着现代刑罚执行制度的不断完善，监所检察制度存在的问题也不断显现。本文立足对现行监所检察制度进行检讨，目的在于在不断完善监所检察制度过程中，推动刑罚执行监督工作更加有效地开展，同时为法律统一正确实施提供良好的监督保障。

一、监所检察制度的基本内涵

（一）监所检察的含义和特征

监所检察，是指人民检察院依据宪法和法律的规定，依法对刑罚执行情况及监狱、看守所等羁押监管场所监管活动是否合法进行监督检察。其主要特征为：

1．监督主体的特定性。监所检察的主体是人民检察院，由人民检察院内设监所检察部门具体履行监所检察职能。

2．监督内容的法定性。对刑罚执行监督的职能、监督对象、监督方式等由法律做出规定，人民检察院开展刑罚执行监督工作必须严格依法进行。

3．监督活动的专门性。人民检察院监所检察部门对刑罚执行情况和监管活动的监督是一项专门性司法活动，其他司法机关不享有此项权力。

（二）监所检察的权力渊源

监所检察通过履行监督检察权对刑罚执行情况和羁押监管活动实施法律监督，其法律依据主要体现在如下法律规范性文件中。

1．根本法渊源。《宪法》确立的检察机关国家法律监督机关地位，为检察机关行使刑罚执行监督权提供了宪法依据。

2．法律渊源。《刑事诉讼法》（及其司法解释）、《人民检察院组织法》、《监狱法》均对检察机关开展刑罚执行监督做出了原则性和相对具体的法律规定。

3．法规、规章等其他渊源。国务院颁布的《看守所条例》，最高人民检察院制定的《人民检察院刑事诉讼规则》、《人民检察院监狱检察工作细则》、《人民检察院看守所检察工作细则》等规范性文件也对刑罚执行监督权做出了相关规定。

三个层面的相关规定，构成了监所检察的权力渊源体系。

（三）监所检察的功能及体制

依据宪法和法律的规定，监所检察的主要职责是依法通过行使监督检察权，对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督①；对监狱、看守所等监管场所实施的监管活动是否合法实行监督。就其承载的监督功能大致可概括为以下几个方面：

1．生效裁判合法执行的保障功能。主要通过对生效裁判的交付执行、执行情况及羁押监管活动是否符合法律规定并与生效裁判相一致，减刑、假释、保外就医等刑罚变更是否依法进行等的监督检察活动，保障已经发生法律效力的刑罚得以依法实施。

2．在押人员合法权益的保护功能。《人民检察院组织法》规定，人民检察院通过行使检察权，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利。主要通过监督监狱、看守所是否依法收押和释放，保护公民不受非法羁押和超期羁押；是否依法、文明履行监管职责，保护公民不受非人道主义待遇和保障合法的人身权利、民主权利等。

3．刑罚执行与监管环节职务犯罪的预防和查处功能。通过预防和查处执行及监管环节刑讯逼供、失职渎职等职务犯罪活动，保障刑罚依法公正执行，保护在押人员合法权益不受侵害，维护法律的权威和公正。

从当前监所检察工作的体制上看，人民检察院监所检察工作主要采取向监狱、看守所等羁押监管场所派驻检察，适时开展专项检察活动等日常监督与集中检察的工作体制，通过提出检察建议与预防和打击执行与监管环节职务犯罪相结合的工作方式，开展监所检察工作。

二、监所检察制度现状透析

随着刑罚执行制度全球化、国际化的发展趋势，我国的监所检察制度出现了诸多不适应的问题，这些问题，已经逐步成为监所检察制度发展完善的“瓶颈”。

（一）监督理念的尴尬

1．对“敢于监督、善于监督”的反思。“敢于监督、善于监督”在监所检察工作实践中的经常强调，反映了刑罚执行监督工作价值取向上的尴尬局面。“敢于监督”，本义要求监所检察人员对刑罚执行过程中发现的违法违纪行为，要消除畏难情绪，有胆进行监督；“善于监督”，则要求监所检察人员在对刑罚执法中存在的违法违纪问题，要讲究技巧，有谋进行监督。另一方面，

强调“敢于”，就有“不敢于”的现象存在，强调“善于”，就有“不善于”的问题存在。既然法律监督是履行宪法和法律赋予检察机关的神圣职责，本身就不该有“不敢”的心理。再者，强调“敢于”，无疑会使执行机关产生“漫待”法律监督的心理，从实践中是能够看到这种“漫待”心理的实际反映的，如在进行监所检察中存在的向执行机关要法律文书的现象。强调“善于”，一方面要求提高监所检察监督的能力和水平，这是好的一面；但另一方面“善于”又必然包含与执行机关搞好关系的意义存在。搞好关系，创造和谐的监督与被监督的关系，对于监所检察工作的开展有一定的益处，而深层次解析，过分的“和谐”就等同于监督者与被监督者的不断“同化”与“相安无事”，势必造成监督不力问题的发生。

2-对“到位不越位，监督不对立”的反思。“到位不越位，监督不对立”的指导方针，一方面可以有效解决检察监督的不作为与乱作为，另一方面也反映出监督检察工作自身存在着职能定位的认识模糊。辨不清监督职能何处应为何处应止，才产生到位与越位的问题；把握不准监督职能的尺度与方式，才产生对立与不对立的问题。

3．对“在监督中配合，在配合中监督”的反思。在监督与配合的实践关系中，有配合大于监督的意识倾向。配合监管场所开展如安全检查、思想教育等日常事务性工作，表面上看起来是把监督检察工作延伸到监管活动的各个角落，但是，这种长期的“融入其中”，是否有丧失检察监督的独立性之嫌，笔者不敢妄下断语。加之日常监督活动中表现出的诸如核对拘留证、逮捕证之类的各项法律文书手续、登录检察日志等程式化工作倾向，也充分表现了这种监督定位上的认识模糊。再有执行与监管环节查处职务犯罪工作的长期乏力局面，也体现了在配合与监督关系上的定位模糊。

（二）监督依据的法律缺损

1-对监管活动实施监督的法律依据之缺损。综观整个《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》和《监狱法》，仅对检察机关对执行机关执行刑罚的情况进行监督做出了原则性规定②，而对检察机关对羁押监管场所的羁押监管活动是否有权进行监督检察，未见任何表述。实践中对监管活动监督的依据仅可见诸《看守所条例》③、《人民检察院刑事诉讼规则》以及《监狱检察工作细则》、《看守所检察工作细则》等法规、规章类规范性文件。缺失了法律层面依据的监管活动及监督检察工作的开展，无疑成为无源之水，其力度其效果可想而知。

2．对暂予监外执行等非羁押性刑罚执行监督的法律依据之缺损。从《刑事诉讼法》等法律设置条款内容分析，主要涉及对羁押性刑罚执行实施监督检察的内容，涉及暂予监外执行等非羁押性刑罚执行的监督检察仅停留于对“决定”行为的监督检察，“决定”后考察期内的执行情况的监督，实属法律真空，致使暂予监外执行、缓刑、假释等考察期内的执行监督无法可依。

（三）监督程序的不完善

1．监督时效性的缺失。

其一，我国《刑事诉讼法》、《监狱法》、《看守所条例》等与刑罚执行监督相关的法律法规都没有对检察机关行使执行监督权的时效做出具体规定，如《刑事诉讼法》第二百一十五条规定：“批准暂予监外执行的机关应当将批准的决定抄送人民检察院。人民检察院认为暂予监外执行不当的，应当自接到通知之日起一个月以内将书面意见送交批准暂予监外执行机关……”这里只规定应当抄送而不规定在何时限内抄送，在理论上可以理解为只要抄送什么时间抄送都不违法。因此，在实践中迟迟不抄送的现象时常发生，造成“过时监督”的时效缺失。

其二，“法律对监督活动的监督基本上没有涉及”④。如上文所述，无法可依的监督，时效更是无从谈起。检察机关对监狱、看守所等监管场所监管活动的监督检察，在现有刑事诉讼法律框架内找不到合适的法律依据，只得依据检察机关自定的刑事诉讼规则、监狱（看守所）检察细则来实施对由人大颁布的《监狱法》等法律规范调整的监管活动的监督，时效性缺失了法律保障。

2．监督方式的不完善。

其一，《刑事诉讼法》在审判监督程序中赋予人民检察院对已经生效的法院裁判的抗诉权，而执行程序中仅赋予人民检察院对认为“不当”的裁定、决定提出“书面意见”或“通知纠正意见”的建议权，没有确立与抗诉权力度一致的相关监督权力，这就直接影响了监督力度和效果。

其二，如上文所述，在《刑事诉讼法》未明确对于执行机关监督暂予监外执行、缓刑、假释等非羁押性执行活动实施检察监督的方式，实践中只能是由监所检察部门“考察”，这必然形成事后监督的被动局面，不利于刑罚的正确执行。

其三，检察建议权无落实上的法律保障。刑事诉讼等相关法律只是原则上赋予检察机关监督建议权，并未对检察建议的落实提供有效的法律依据，造成了监督实践中执行机关不采纳监督建议时，检察建议权实际上无任何法律拘束力的窘状。

其四，预防和查处执行和监管环节职务犯罪的职能发挥不充分，尤其是查处工作长期处于羁押场所“死了人”而不得不查的运行状态，也是造成当前监所检察监督不力的重要因素。

（四）监督体制的缺陷

1．从体制上分析，监所检察主要是采取派驻检察与开展专项检察相结合的工作体制。派驻检察主要承担对刑罚执行和监管活动的日常性监督职责，专项检察主要是在一段集中的时间内，集中力量对刑罚执行和监督活动某一专项问题开展集中性检察。从实践中分析，这种监督模式的主要缺陷表现在：

一是派驻检察机构由监督检察角色向执行机关“守门人”角色的倾斜。如，日常性监督中的核对收押人犯各种法律手续是否齐全、变更强制措施的法律手续是否完备等，事实上是在为执行机关执法行为的合法性“验证把关”，而对“监狱随意扩大拒绝收监罪犯的范围”⑤等问题，检察机关的监督却无所作为。

二是日常性监督检察职能向协助执行职能的倾斜。如，配合监管场所开展“坦检”活动，日常性安全检查以及在押人员思想教育等本应由监管场所独立完成的任务，逐渐成为监所检察日常性监督检察职能的重要组成部分。这种看似同步监督的工作方式，实际上是在“种人家的田”，配合成分过大于监督成分。

三是专项检察的开展管得了一时，但难以管得了“一世”。从2003年全国范围内开展的清理和纠正超期羁押专项活动分析，促成此次专项检察活动的初衷就在于超期羁押现象在全国范围内的大量存在。虽然此次专项活动成效显著，但我们反思，造成超期羁押现象的原因不可排除监所检察的日常性监督不力。因此，要巩固专项检察成果，必须加强日常性监督检察，这才是解决执行监督问题的关键。

2．从监督规格和监督人力上分析，派驻机构的规格与派驻队伍的长期不流动性，不适应刑罚监督的发展趋势。目前派驻检察机构的规格较低，监督方式又主要通过提出纠正意见等检察建议方式进行，加之法律并未规定执行机关必须采纳检察建议，因此，执行机关理论上和事实上并不会全部采纳检察建议，其监督的权威性事实上大打折扣。关于派驻队伍，普遍存在长期的不流动性。检察人员与监管人员长期的“低头不见抬头见”，“混得脸太熟”就会由敢不敢监督变成愿不愿监督，甚至“相安无事”的“和谐”状态。这是监督乏力不可忽视的现实性问题。

三、监所检察制度的完善路径

打破监督“瓶颈”，寻求完善路径，是促进刑罚执行现代化的现实需要，是监所检察制度科学发展的根本途径。笔者以为，主要应从监督理念、立法完善、体制改革等方面寻求完善路径，以期实现刑罚执行监督环节的公平正义。

（一）执行监督理念的完善路径

针对监督意识形态领域存在的问题，必须更加关注现代刑罚执行制度的改革趋势，打破旧有思维定式，理顺监督理念，逐步构建科学的监督执法思想体系。

1．必须全面确立司法正义与人权保护理念。法的最终目标是通过司法实践活动实现程序上和事实上的正义。刑罚执行是司法活动的最后环节，也是实现司法正义的最后环节，监所检察正是这个司法正义最后环节的最终保障。2004年“国家尊重和保障人权”宪法精神的确立，要求刑罚执行监督工作必须确立人权保护理念。监所检察工作必须立足司法公正与人权保护理念，切实发挥监督职能，在司法活动的最后环节，依法保障人权，规范刑罚执行活动。

2．必须牢固树立法律至上和强化监督理念。法律至上理念，是依法治国基本方略的题中之义，要求司法工作必须依法开展。法律至上理念，要求监督工作必须建立在法的权威基础之上，以法的权威去履行监督职责，并在履行监督职责中实现和维护法的权威。法律至上理念，要求监督工作必须不断强化监督理念，只有不断强化监督理念，法的精神、法的宗旨和法的规定才能在刑罚执行监督实践中得到充分落实，法的统一正确实施才能得以保障。

3．必须树立监督独立性理念。宪法赋予人民检察院依法独立行使检察权，这是监督独立性理念的宪法渊源。刑罚执行监督必须是在独立性下的监督，独立性是刑罚执行监督工作的基本前提，同时也是根本保证。只有在独立性下的监督，才能保持监督者的独立思维和活动，才能保持监督工作的公平与效率，才能保持监督效果的正义与权威。丧失独立性的监督，只能流于形式，触及不到问题的实质，更谈不上监督的效果。讲独立性并非放弃配合搞绝对独立，而是要澄清监所检察工作模式中的不良倾向和弱化监督独立性的思想，坚持正确的监督与配合的辩证观。

（二）执行监督的立法完善路径

执行监督的立法完善，无疑是解决执行监督依据的法律缺损、程序不完善等问题的最有效路径。

1．从理论上讲，执行监督的立法完善，可以采用两种不同的解决方案：

一是不打破现有执行监督权力渊源模式，借《刑事诉讼法》修改之机，完善对监管活动实施监督和对暂予监外执行等非羁押性刑罚执行的监督法律规定，对刑罚执行监督的时效、方式等程序进一步修改完善，使监督程序法定化，增强其可操作性。

二是打破现有执行监督权力渊源模式，制定统一的《刑罚执行监管法》。在建立更加科学合理的现代执行监管制度的同时，对刑罚执行监管监督的职能定位、责任、监督方式、时限、程序，以及监督结果处理做出相应的系统性法律规定。

两种立法完善路径各有利弊，但总的精神就是将执行监督工作不断引入更加完善的法治化轨道，从立法角度解决执行监督“瓶颈”问题，促进刑罚统一正确实施。

2．在立法完善之前，监所检察还必须做好以下几项工作：

一是要积极开展执行监督的立法性调研活动，研究论证适应现代司法改革趋势的立法解决方案，为将来立法体系的完善提出可行性建议。

二是加强与执行监管机关的联系，在现有的法律框架内最大限度地发挥监督职能，保证刑罚合法公正执行。

三是要立足监督职能，扩展监督思路与途径，扩大监督成效，努力探索现代监所检察制度，特别是要深入研究对监管活动监督、非羁押性执行监督等尚无法律规定的监督检察工作模式、方式与方法，使监所检察职能得以全面深入地发挥。

（三）执行监督体制的完善路径

1．关于派驻检察的完善路径。

一是实行统一派驻，即由省级院或分院统一行使派驻权，这样既可以提高派驻检察机构的规格，又可以增强执行监督的权威性。

二是实行派驻回避，即向监狱、看守所等执行监管场所不派驻同辖区或有法律上需要回避其他情节的检察机关或检察干警，以解决人缘、地缘等干扰监督因素的问题。

三是实行派驻任期制，派驻任期要长短适宜。任期过长则人情太熟，易造成监督的心理障碍；任期过短则情况不熟，易造成监督的行为障碍。派驻任期制，可以有效解决当前监所派驻机构人员长期不流动性造成的监督乏力的局面。

四是要切实保障监督的独立性，不在独立性下失去与执行监管机关的协作，更不应在无原则的协作下丧失监督的独立性。

2．关于专项检察的完善路径。

一是要在专项检察中解决好一个个具体问题，有效处置历史问题，不留历史旧账。

二是要不断巩固专项检察成效，将专项检察成效积极引入日常性监督检察过程中，在日常性监督检察过程中不断深化专项检察成果。

三是要建立巡视检察制度，由省级以上检察院设立巡视专员，负责对各刑罚执行机关的执行与监管活动以及各派驻检察机构进行巡视，督导刑罚执行、监管工作的落实，检查派驻检察机构的监督工作。在巡视中及时发现和解决执行监督工作存在的问题，并为专项检察提供重点课题资源。这样，有利于促进刑罚规范执行，有利于促进派驻检察工作正规化发展，有利于专项检察的实效性。

3．关于预防和查处执行和监管环节职务犯罪的完善路径。

一是要加大预防和查处力度，事实证明，现有监督手段中查办案件是力度最大、效果最佳的监督手段。因此，加大查处力度，是增强监督力度、扩大监督成效的最为有效的体现。

二是要广拓案源，要在深化与在押人员谈心制度、加强执行各环节监督与监管活动巡视、建立对在押人员家属下访、关注媒体舆论焦点等方面，积极拓展执行监管场所职务犯罪案件线索。

三是要确保预防与查处工作的法律效果与社会效果的统一，处理好预防和查处的关系是实现二者效果统一的关键环节。预防与查处的法律效果与社会效果必须统一到促进刑罚合法公正执行，羁押监管活动依法开展、文明开展、科学开展上来。

注释：

①参见《刑事诉讼法》第二百二十四条。

②参见《刑事诉讼法》第二百二十四条，《人民检察院组织法》第五条、第十九条，《监狱法》第六条的原则性表述。

③参见《看守所条例》第八条。

④孙启亮：《刑罚执行监督制度国际借鉴与启示》，载《湖南工业职业技术学院学报》2007年第3期。

⑤珠海市人民检察院课题组：《刑罚执行监督问题研究》，载中国人民法制网，2007年5月18日发布。

[责任编辑：岳 林]