困境与路径：当前我国乡村治理研究述评

徐 琴

(华中师范大学 政治与国际关系学院, 湖北 武汉 430079)

一、 引言

徐勇教授将治理理论引入中国乡村社会并首次提出“乡村治理”概念，之后乡村治理方面的研究成果不断涌现，乡村治理研究方兴未艾，研究成果涉及村民自治及其机制、乡镇与村治的关系、乡村治理的社会基础、乡村治理的困境与模式重构等多个维度。定位乡村治理的具体内涵是进一步探究乡村治理理论的前提，而学界对于“乡村治理”的具体定义各有差异。张厚安和徐勇认为，村级治理实质上是通过对公共权力的配置与运作而实现对乡村社会的组织、管理与调控从而达到一定目的的政治性活动[4]；贺雪峰从乡村治理的目标出发，认为乡村治理是指如何通过对乡村社会的管理或自主管理以达到有序发展[5]；而郭正林则从乡村治理主体的角度对其内涵进行界定，他认为乡村治理就是各种不同的组织通过一定的机制共同管理乡村公共事务，这些组织包括乡镇党委政府、工青妇、村“两委”、宗亲会等政府机构和民间组织[6]。也有学者从乡村治理的内容出发，对其内涵予以说明，认为乡村治理作为新型基层政治的理想术语，是一个包容性的概念，具体指乡村区域内的教育、治安、卫生与经济等服务的委托与控制[7]。从学者们的定义来看，乡村治理具有主体多元性、内容多样化的特点，其最终目标是要实现乡村社会的稳定与发展。

然而，改革开放以来，我国城镇化、工业化、市场化不断推进，乡村社会结构发生改变，乡村治理陷入多重困境导致理想与现实之间出现裂缝。面对新的形势与环境，学界对乡村治理的路径重构及理想模式进行了有价值的探讨。笔者认为，深入了解制约当前我国乡村治理的诸多困局及其表现是推进乡村社会治理有效的前提，知晓病症之因方能对症下药。基于此，笔者从困境与路径两个维度对乡村治理的相关文献进行梳理，总结当前我国乡村治理的困境，并对学界试图重构乡村治理体系的路径设想做类型划分，在此基础上对新时代乡村治理的前景予以展望。

二、 乡村治理的多重困境

改革开放后，经济体制与政治体制的改革加速了我国市场化、现代化的步伐，在外部浪潮冲击下的传统乡村社会面貌发生巨大变化，与以往相较而言，乡村社会在经济、政治、文化等层面均呈现出不同程度的断裂。外部冲击与内部嬗变给乡村治理带来了极大的挑战，量变导致质变，因没有得到及时有效的控制与解决，这些挑战最终成了制约乡村治理的诸多困境。通过对现有文献的梳理与总结发现，乡村治理的困境可归纳为体制困境、结构困境与主体困境三个方面。

(一) 体制困境：“乡政村治”的弊病

纵观历史，我国乡村治理经历了四次重大的转型，即帝国时代的“官政自治”、民国时代的“专政劣治”、集体化时代的“集权统一”、改革开放时代并持续至今的“乡政村治”[8]。“乡政村治”是指国家在乡镇设立乡村基层政权组织，行使国家权力，在村一级则实行村民自治，乡镇基层政权与村级基层群众组织共同管理乡村公共事务。在人民公社体制解体后，“乡政村治”模式填补了人民公社缺失而导致的权力真空，同时村民自治又赋予了农民自我管理的权限，实现了国家权力与社会权力的分离，乡村治理由集体化时期的强制性参与转变为村民的自主参与，农民的主体地位与自我管理的权利在“乡政村治”模式中得到了体现与强调。然而，随着市场化的深入发展与改革的不断完善，该模式在实践中的弊端愈益凸显，成为制约我国乡村治理的体制性困境。具体而言，主要体现在以下几个方面。

一是乡镇政府责权不匹配，没有能力为乡村提供公共产品与服务。现行体制下的乡镇政府职责除为本辖区内居民提供必要的管理和服务之外，还负有执行县级政府要求的行政任务的责任，处于国家行政体系末梢的乡镇政府直接面对农民，国家在农村的各项发展计划与目标最终都要通过乡镇政府予以实施，乡镇政府担负着转达与落实国家意志的重任[9]。然而，与责任不对等的是，乡镇政府所拥有的权力极为有限。乡镇政府能够独立行使的行政决策权和行政执行权不断缩小，在机构设置上，拥有实权的部门如工商、财政、人事、司法、公安、税务等都实行垂直化管理，进一步导致乡镇政府的权力被县级政府的各个职能部门分割，成为“权力有限而责任无限的政府”[10]。表现最为突出的便是乡镇政府因财权与事权不匹配而导致其缺乏为农民提供公共服务的经济实力，“乡财县管”的财政体制使得乡镇政府维持自身正常运转都成问题。责权不对等导致乡镇政府缺乏为乡村提供公共服务的权力与财力，进而造成农民对其信任度下降，基层政治权威在乡村社会受到挑战。

二是压力型体制与悬浮型政权导致乡镇政府没有动力为乡村提供服务。现行基层治理体制在一定程度上依旧沿袭着人民公社时期自上而下的压力型体制管理办法，各级政府将中央下达的工作指标层层分解甚至加码下压，至乡镇一级政府只能千方百计完成上级下达的任务[11]。作为最低层次的政府机构，乡镇政府所拥有的人财物资源本就有限，在压力型体制之下，受“一票否决”机制的制约，乡镇机构大部分的精力和资源都耗费在完成上级下达的行政任务上，难以抽出精力为农民提供服务。此外，税费改革后，乡镇机构的财政收入由原来的农业税费变为来自中央及上级政府的转移支付，农民不再成为地方政府的财政来源，由此造成的后果便是农民失去了对乡镇机关权力行使及行政行为的制约力量，为获得财政收入，乡镇政府的行为以“讨好”上级机关为导向，日益脱离与农民的联系，悬浮于乡村社会之上[12]，失去了为农民提供公共服务的动力机制。

三是乡镇政府对村民自治的干预。在压力型体制之下，乡镇政府为完成行政任务，取得农民的控制与支配，将权力触角伸及村“两委”，使后者成为其“执行机构”，乡村关系行政化倾向严重，影响了村民自治机制的有效运行。在部门惰性的作用之下，乡镇机构在处理涉农工作时往往将任务转嫁于村“两委”，要求村干部配合，随意将手脚伸向村里，榨取村级资源，导致村庄不堪重负[13]。出于控制与支配的目的，乡镇往往对村“两委”的选举工作予以干涉，甚至指定村干部人选，使民主选举流于形式，导致村民自治有名无实。

海西运动后，地壳开始缓慢下降，到中石炭世开始接受沉积。在海水作用下，风化壳中富含铁的物质在海水冲刷作用下呈悬浮或胶体形式被搬运到附近低洼地带，铁质因比重大最先沉积下来，在相对开阔的氧化环境形下，形成山西式铁矿。经后期风化淋滤作用，铁矿进一步富集。

(二) 结构困境：社会转型的瓶颈

市场经济体制的深入发展与劳动力市场的自由开放加剧了乡村人口向城市转移的速度，截至2016年我国城镇化率已达到57.4%，在市场化、城市化浪潮的推动下，农村产业结构、人口结构和文化结构都发生了较大改变，乡村治理陷入结构困境的泥沼中。

朱新山认为，中国农村的社会体系结构已呈现出社区分化、群体分化与组织分化的特点，农村的产业结构和社区结构发生转变，以农业为主导的产业格局开始向农工商各业协调发展迈进，由此导致乡村社会中以往单一的农耕村落社区向以工商业生活为主的集镇社区和城市社区发展[14]。因农村产业结构变化随之而来的便是农民群体在职业上的分化，传统乡村社会群体的同质性渐趋消解，异质性程度愈强，其突出表现便是农民职业的多样化，农民工、农业劳动者、农村知识分子、个体劳动者和个体工商户、私有企业主、农业大户、乡镇企业管理者、乡村干部等是当前农民群体的主要职业[15]，分化的乡村社会结构为乡村治理带来了诸多难题。

乡村社会结构的转型在一定程度上导致并加剧了乡村共同体的消解，乡村公共性式微。社区分化导致乡村社会由传统的“熟人社会”向“半熟人社会”甚至是“陌生人社会”转变，人际关系疏离化倾向加剧，人与人之间的信任感消失殆尽。同时，在市场化、信息化的冲击之下，乡村社会迎来个体化时代，个体逐渐从制约他们的文化传统和特殊范畴如社区、家庭、亲属等中抽离出来[16]。个体进入“去传统化”阶段，以往的道德约束机制渐渐失去作用，乡村公共规则和治理规范失去效用，乡村生活由“道德化”滑向“功利化”，文化传统解体，公共规则式微，公共精神凋零。由此而造成的直接后果便是乡村秩序难以规范，乡村治理丛林原则肆虐，乡村混混和灰色势力充斥……“去公共化”特征的治理规范忽视农民和乡村社会的整体利益，扰乱了乡村社会的正常秩序与稳定性[17]。

此外，经济体制和政治体制的改革使得利益格局重新调整，社会资源重新分配，旧的利益格局被打破，而新的资源体系尚处于成型阶段，由此导致乡村社会权威体系的消解，主要表现在传统权威弱化、行政权威不足两个方面[18]。宗族组织在国家政权建设过程中逐渐瓦解，加之个体化所带来的“脱嵌”过程使得族权、长老、父权等传统权威渐渐丧失了原有的地位；同时，行政权威本应随传统权威的退位而得到加强，但在压力型体制和政府职能转变不到位的情况下，基层政权并未得到乡村社会的信任。权威的消解使得乡村社会缺乏有效的整合和动员，资源无法得到有效利用，进而导致乡村社会整体治理能力弱化。

(三) 主体困境：流失与失语的困局

市场化加剧了民工浪潮，村庄大部分青壮年劳动力受经济利益的驱使离开乡村，到城市中寻求机会，而在外求学的青年学子学成后大多也选择留在城市，妇女、老人和儿童成为乡村社会的人口主体，乡村内生人才流失严重。乡村精英的流失不仅造成了村庄空壳化，也使得村庄生产和乡村建设的人才严重匮乏，造成乡村治理主体缺失的困境[19]。乡村精英的流失给村庄的经济和政治带来了相当程度的消极影响。

一方面，乡村精英在农村生产方面能够发挥明显的引领作用，村庄集体经济的发展离不开懂技术、会经营的现代农民，但人口流失导致妇女成为乡村社会的主要劳动力，而她们往往缺乏相应的技术和文化能力，在村庄生产建设方面很难发挥实质性的影响力。同时，村庄内部的文化资本、权力资本、经济资本和组织资本等也因乡村精英的外流而渐趋流失，各种资源无法得到有效整合，乡村建设难以取得实质性成果，尤其是在村庄公共物品提供方面。对于集体经济不发达的村庄来说，乡村公共服务和公共物品大多仰仗乡村精英的供给，在乡村精英大规模流出的背景下，村庄难以汇集相应的资金与资源，公共物品供给困难。

另一方面，村庄精英流失使得村干部只能“矮中取长”，造成村干部素质水平整体下降，面对乡村社会的诸多工作往往心有余而力不足，导致乡村公共事务无法得到有效处理。此外，村庄流动人口的增多使得村民自治的民主机制流于形式，无法切实发挥作用。作为村庄治理中坚力量的乡村精英常年在外，无法参与村庄公共事务，致使老弱妇孺成为事实上的“选民”与“代言人”，其知识水平与参与能力有限，留守人员对村庄公共事务的“代表性”与“准确性”有待商榷[20]。村庄人口流失也使得村民自治中的民主选举、民主监督等难以发挥实质性的作用，村民的知情权与监督权无法得到切实保障，村民自治制度难以真正落实，农民的主体性与参与性无法得到体现。

三、困境突围：乡村治理的路径选择

社会结构转型及体制性障碍使得当前我国乡村治理受到掣肘，为改善我国乡村治理状况，学者们纷纷提出了各种理想的路径，综合来看，主要集中在多元主体协同共治、社区化治理、城乡一体化治理等方面。

(一) 多元主体协同共治

多元主体合作治理模式的核心是强调乡村治理的主体多元化，乡镇政府、村“两委”、村级组织和村民个人都应该成为乡村治理的当然主体，各方以一定规则共同参与乡村建设，维护乡村社会的稳定与发展。吉青认为，多元合作乡村治理模式具有治理主体多元化、参与治理主动化、参与主体地位的平等性等特点[21]。他认为，多元合作治理的主体多元性只是该模式的前提，更重要的是各主体都能够自愿、主动地参与乡村公共事务的管理，同时要保证各主体地位的平等性，排除政府中心主义的倾向，各主体在平等地位上共同协商参与管理。在具体实施路径上，学者们主要从制度、环境等方面给出了具体建议。

加快乡镇机构改革，解构现行乡村治理体制，构建新型乡政体制和治理体制。具体而言，需要超越现行的乡政体制限度，合理配置县乡资源，将“乡政”“县政”职能统筹考虑与安排，释放乡镇政府力量，使其在乡村治理中发挥方向引导和服务供给作用，超越传统的统治理念，转变职能，以现代治理理念构建乡政体制，重塑乡镇政府的主体地位[22]，通过体制性变革为村民自治性政治空间的拓展提供制度保障[23]。

同时，激发乡村社会治理的内生力量，一方面，推动基层民主自治制度的落实，在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督方面探索新型有效的实现形式，将“四个民主”真正落到实处，保障农民的主体地位；另一方面，加大资源投入和人才培训，积极培育乡村社会组织，完善农村社会组织发展的管理体制，激发乡村社会内部活力，促进乡村多元治理机制的形成和完善[24]。此外，对村民进行宣传教育，培养其责任感和现代公民意识，使之主动参与到乡村公共事务的管理中来也是必不可少的。

(二) 乡村社区化治理

社区的核心精神是形成具有共同的认同和归属感的生活共同体，其基础是共同体成员的公共需求并主要依靠社区自身的力量进行整合[25]。改革开放以来，在市场化浪潮冲击下，乡村社会的封闭性被打破，各种外来力量构成了乡村社会的新形态，新农村社区建设规划被提上日程，社区化治理便是以新型社区为基础，主张生活在社区内部的居民共同处理居住和生活中出现的公共问题。

李增元认为，村庄集体组织化治理方式已经难以适应经济社会快速发展的现实，新型的社区化治理能够破解村庄集体组织化治理的难题，能够与现代开放、流动的社会特征相适应。但在现阶段推行社区化治理还存在诸多难题，需要与之相配套的改革与创新。推进集体产权股份化改革，实行经社分开，破除村庄集体化治理的经济基础，通过改革使得封闭性的村庄变成所有居住在内的居民的生活共同体，传统的封闭型社区转化为开放性的公共空间；逐步改革户籍制度、集体组织制度等，解除因个体身份差异而享有的不同权利与待遇的制度障碍，实现“去身份化”，真正使社区成为所有居民享有公正平等待遇的场所；构建“乡镇—社区”新型治理结构，实现政府行政管理与社区自治的有效对接[26]。徐勇也认为，社区作为乡村治理的单元是一种趋势所在，但其实现是一个过程，在实际推行过程中要把握节奏[27]。

(三) 城乡融合式乡村治理

城镇化是现代化建设的关键部分，是一个不能阻挡的发展趋势，在一定程度上也是不可逆的过程，但在现实中乡村社会往往因城市化的快速推进而沦落到边缘化地位。因此，众多学者主张应在城乡一体化的背景下推动乡村社会治理，实现城乡共生式融合发展，并提出了相应的策略与措施。

黄开腾认为，城乡协同治理强调的是城和乡各行为主体以平等的身份和权利参与城乡公共事务的管理，发挥各自优势，强化彼此合作，优势互补，最终实现城市和乡村融合发展、利益最大化的目标。他认为，城乡协同发展意味着要实现城市与农村的协同、工商业和农业的协同、市民与农民的协同。在策略上，要实现城乡经济社会发展互助机制、城乡基层组织整合机制、城乡文化互哺机制和城乡制度互融机制[28]。具体而言，在经济社会发展方面，城乡要发挥各自的资源优势，树立协同理念，发挥工商业和农业的协同作用，实现二者的齐头并进；同时，城市在公共服务体系及生活理念与方式上较农村先进，城市应发挥自身辐射作用，支持并带动农村社会的发展。在经济发展和市场化推动之下，农村社会出现了许多经济合作组织、乡村企业等外生力量，这些组织对于促进乡村社会的经济发展具有重要作用。同时，乡村社会内部存在着许多基于血缘、地缘、趣缘等因素而组成的组织，建立有效的组织整合机制，发挥其合力，有利于激发乡村社会的活力。在文化方面，城乡文化具有各自的特点，一般而言，城市文化强调效率、自由、法治、科学，但其功利性、浮躁等特点也很明显，而乡村传统文化以邻里相亲、守望相助等为特征，同时也具有消极封闭特性。城乡文化各自的特点和优势决定了双方应该优势互补，用自身的积极成分改造对方的消极成分，从而实现和谐共生，相互促进。最后，城乡互融需要制度作为支撑，改革与创新农村土地制度、乡村干部管理制度、城乡户籍制度，破除城乡二元化体制是实现乡村治理城乡一体化的重要基础。

(四) 乡村治理的文化路径

文化是根植于个体内心的修养和规范，从文化领域破解乡村治理的困局不仅成本低，而且见效快。因为，文化生活本就蕴藏在乡村社会当中，无须花费高投入去建立，通过适当的方式便可重新激活文化。同时，文化作为乡村社会同质性的一种非物质载体，对其予以重建的过程就是增强社区合作意识与合作能力的过程，能够重塑乡村社会文化价值与治理生态[29]。因此，众多学者主张以乡村文化建设路径重建乡村共同体，增进乡村社会认同，为乡村治理提供文化基础。

认同是乡村治理的心理基础，而文化是建构乡村认同的重要纽带，因此，借助大众传播媒介宣传乡村优秀传统文化，增强农民对乡村文化的认同感与价值感，是通过文化塑造乡村治理社会基础的前提。同时，要加强乡村社区的文化基础设施建设，实现资源共建共享，为村民交流提供物质载体和保障。此外，要保护和传承乡村社会的各种群众性文体活动，为社区行为文化提供丰富的形式和载体[30]。村民在集体性娱乐活动中能够加深对彼此的认知和了解，形成一定的社区凝聚力，从而有助于有效参与乡村治理。村规民约作为乡村社会传统的公共规则，为乡村社会的秩序与稳定提供了非制度性的保障，因此，重建乡规民约，更新村约内容，使之与现代法治、自治相适应，是以文化重构乡村治理基础的重要环节。

(五) 乡贤治村的回归

中国历来都有乡贤治村、官绅共治的传统，乡村精英作为内生于乡村的主体，即使身处城市，仍然对乡村社会有着浓厚的情结，心系乡村的发展，而乡贤在经济、威望、权力、文化、社会资本等方面拥有优势，集乡村精英的力量，将其纳入乡村治理体系当中成为破解乡村治理主体困境的有效方式之一。李建兴认为，乡贤治理回归契合当前乡村乡土性特质，对强化乡村治理的内生基础、弥补现行治理体系的不足、提升乡村公共服务的能力具有重要意义[31]。

发挥乡贤在乡村治理作用的具体措施，学者大多从文化、组织和制度方面予以陈述。如李宁认为，要通过编撰村志、族谱和修建庙宇、祠堂等方式挖掘和弘扬传统乡贤文化，唤起民众对乡贤的权威认同；成立乡贤委员会或理事会整合乡贤力量，为其参与乡村治理提供组织载体；加强乡村法制化建设，为乡贤治村提供制度化渠道，使乡贤文化和法治文化相互促进，共同重构乡村权威与秩序[32]。颜德如也认为应该从文化建设和制度建设两方面着手，发挥新乡贤在乡村治理中的作用：以故土激情及相应的制度化建设来吸引在外精英参与乡村建设，发挥新乡贤在乡村社会的价值引领作用；同时，完善基层民主自治制度，拓宽和开辟乡贤参与乡村治理的渠道，改善干部结构，提高决策的科学性和民主性，在乡村公共事务处理上协同合作，强化协同治理效果[33]。

四、 评述与展望

通过对现有文献的梳理可以发现，学界对当前我国乡村社会治理的困境有着较为深刻的认知与分析，在重构乡村治理体系的路径选择方面的研究也呈现出多样态的特征，切入视角较为丰富，涵盖治理主体、治理单元、文化基础及社会背景等多方面，但总体而言，对乡村治理的路径选择研究还较为平面化，尚未形成较系统全面的立体化学术成果。

在乡村振兴战略背景下，乡村治理有了更为丰富的内涵和更加深刻的使命，其着眼点不仅仅在于实现乡村社会的稳定和有序，还要促进其发展不平衡不充分问题的解决，更关键的是要满足村民对于美好生活的希望和向往，推进乡村经济繁荣、美丽宜居、风气优良、文化发展、生机勃勃，使之成为村民的栖居之所和心灵归宿。因此，新时代乡村治理的任务更加艰巨，其实现路径也必然是系统化整体性的，既需要宏观上的制度设计与方向引领，在战略落实过程中也需要各方主体在行动上相互协同，创新方式方法，于微观层面重点解决“最后一公里”问题。在宏观设计层面，要做到全面深化改革，深入推进土地制度、农业经营制度、集体产权制度等关键领域的改革，破解农村发展难题，释放改革红利，激活城乡资源，才能为乡村治理提供切实的发展动能与物质基础。同时，完善市场机制，合理界定政府职能，发挥市场在乡村振兴中的关键性作用，为乡村发展提供长效机制。促进城乡产业一体化发展、资源平等交换与流动，推进城乡互动性共存，将乡村振兴置于城乡融合的背景下考虑并进一步创新机制体制[34]。于微观范畴而言，乡村治理需要置于政府、市场和乡村三者交互共构的场域中才能够持续推进，保障各项政策和具体措施的有效落实。

在新时代乡村治理的具体场域中，政府是制度供给者，发挥引领指向的作用；市场是要素优化和资源配置者，发挥资源盘活的作用；而乡村社会是真正的主体，是推进乡村治理现代化的内生力量。因此，乡村治理的路径选择，其关键之处还在于如何培育乡村社会内生治理主体，催发乡村社会内部活力，培育乡村治理的社会基础，笔者认为，这是学界今后的研究重点也是难点所在。