论海事行政处罚中委托代理行为

2018-01-22吴国恩

职工法律天地 2018年14期

吴国恩

（350004 深圳海事局广东深圳）

海事机构的管理对象大致有船舶或者设施的所有人或者经营人、船舶代理公司、船员等，港航企业较为特殊，由于船舶经营的流动性强，涉水作业区域偏远等客观原因，海事行政处罚的当事人经常无法前来海事机构当场办理业务，例如，船舶营运过程中违法，船舶所有人远在异地，无法亲临办理；海事行政处罚案件办结期限一般为60日，无法短时间处理完毕，纠正违法行为后，船舶处于适航状态，此时，如要求等待处罚处理完毕，显然不合适，船舶滞留一日，费用极其高昂；再者，船员对法规不熟悉，需要专业人士代为办理，此种情况，海事机构通常要求当事人出具委托书。

笔者发现，目前海事行政处罚中，对委托代理和授权的法律认识混乱，有些执法人员认为，代理人提供了授权委托书，就对代理人进行询问并制作笔录；代理人对证据进行“自认”，然后根据自认证据定案；还有人认为，在委托书中有“全权办理相关事宜”、“代为接受处罚”等字样，就无需联系当事船长或船公司；还有人混淆了委托人和被委托人的概念，以上错误，都可能给海事处罚行为带来行政复议被撤销、行政诉讼败诉的后果，因此，厘清“委托授权行为”、“代理”等法律基本概念及效力，能够提高执法质量，降低风险。

一、委托授权（行为）、代理、法定代表人等法律概念

（一）授权委托和授权委托行为

授权委托是指被代理人向代理人授予代理权的意思表示。授权委托行为是指被代理人通过一定的形式将上述意思表示表达出来的行为，该行为是一种单方法律行为，只要被代理人作出授权的意思表示，代理人就有代理权，授权的法律效果随之产生，被代理人也可以随时撤回授权，如果代理人不愿意接受代理权，可以放弃代理权。

（二）代理

代理是指代理人以被代理人的名义，在授权委托范围内进行的法律行为，该行为对被代理人直接发生法律效力。代理可分为委托代理、法定代理和指定代理。

委托代理，是指被代理人是以意思表示的方法将代理权授予代理人的，故又称“意定代理”。法定代理，是意定代理的对称，是根据法律的直接规定而产生的一种代理关系，民法上的法定代理是基于婚姻、亲缘等关系，商法上的法定代理则是基于特定的组织关系。海事行政处罚中的代理主要是委托代理。

（三）法人代表及法定代表人

法人代表，也可称为法人的授权代表，这个代表既可是甲、也可是乙，取决于法人的授权，本质上是委托代理。法定代表人，必须是法人组织的负责人，能够代表法人行使职权。《民法总则》第六十一条规定：“依照法律或者法人章程的规定，代表法人从事民事活动的负责人，为法人的法定代表人。”法定代表人可以由经理、董事长等担任，主要看法律或章程如何规定。法定代表人对内领导经营活动；对外代表企业，其法律后果由法人承受。

二、海事行政处罚中委托代理行为存在的问题分析

意思自治是民事法律活动的核心，除人身亲历性的行为外，当事人把自身权利“让渡”给委托代理人，由委托代理人与另一方当事人发生法律关系，而行政处罚是行政法律活动，行政相对人因违法行为承担违法责任是基于行政法律的制裁性规定，这种制裁含有特定身份性，当事人在行政处罚程序中的某些活动具有不可替代性，笔者由此入手，对海事行政处罚程序中委托代理问题进行分析。

（一）当事人是否可以委托他人进行海事行政处罚

因海事管理的客观情况，海事行政处罚可以委托代理，一是从立法本意看，行政处罚法不排斥相对人的代理权，行政机关履行职责和保护相对人的合法权益并行不悖，相对人对违法行为的性质、处罚程序及适用的法律有知情权，相对人不能充分行使法律规定的权利时，允许相对人委托代理人参与某些程序，有利于充分保护相对人利益；二是从内容来看，在行政处罚程序的个别环节中有关于代理的明确规定，《行政处罚法》第四十二条规定：“当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理”，这是行政处罚法中明确规定也是唯一规定代理之处，笔者认为，听证程序是行政处罚中重要的程序，在听证程序中规定相对人的代理制度，对于行政处罚程序其他环节具有指导意义；三是从程序设置看，如《行政处罚法》第四十条规定，对于行政处罚决定书的送达“在当事人不在场的情况下，可以依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定送达当事人”，这说明行政法律文书是可以代收的。

（二）海事行政处罚委托代理分析

《民法总则》第一百六十一条规定“依照法律规定、当事人约定或者民事法律行为的性质，应当由本人亲自实施的民事法律行为，不得代理”，《婚姻法》第八条规定“要求结婚的男女双方必须亲自到婚姻登记机关进行结婚登记”，《收养子女登记办法》第四条规定“收养关系当事人应当亲自到收养登记机关办理成立收养关系的登记手续。”可见，我国民事领域对部分法律行为规定不能委托代理，这种立法设计是基于人身亲历性的考虑，众所周知，司法亲历性是一个重要的诉讼司法原则，虽然该原则主要是针对法官亲历审判而言，但其完成，不能仅靠法官，而一定程度也依赖于当事人亲自陈述。在英美法系国家，当事人陈述被看作证人证言的一种，具有重要实际影响的规则是“允许与正义有利害关系的当事人作为他或她自身的证人”，这就是为什么在影视作品中法院会要求证人亲自到庭，鉴于此原则，民诉解释第一百一十条规定，人民法院认为有必要的,可以要求当事人本人到庭,就案件有关事实接受询问。在询问当事人之前,可以要求其签署保证书。

虽然行政处罚法对委托事项范围没有明确规定，但结合民事立法和司法实践，笔者认为行政处罚中涉及调查取证范围如当事人陈述、证人证言的不能进行委托，而其他范围如证据文书签署、罚款缴纳等可以进行委托，其中书证或视听资料不像言辞证据可变性大，一旦固化不易更改，代理人签署确认不会削弱证明力，可以代理。在面对行政对象时，可分以下情况进行处理：

1.行政对象有委托代理书，但无言辞作证能力

例如某船未按规定航行、作业、停泊，处罚对象为船长，船长委托不知情船舶代理公司办理，须注意，该船代系案件的第三人，不是违法行为经历知情人，不能对其进行询问，其所叙述无法成为具备证明力的“证人证言”，更不能当成“当事人陈述”，如果靠缺乏证明力的“自认”笔录作为证据定案处罚，一旦发生行政诉讼，只要当事人推翻委托代理人的陈述，海事机构会陷入事实认定不清的局面。

虽然行政对象无言辞作证能力，但无疑其具有代理权利，可代为签署文书等，其涉及一般授权和特别授权，将于下面分析。

2.行政对象有委托代理书，但有言辞作证能力

例如处罚对象是船舶公司，船舶公司委托当事船的水手前来办理，应注意，不要被是否具有委托代理书所迷惑，该水手如是船舶违法行为的经历知情人，那么即使授权委托，也不影响其证人资格，其所作陈述，属于“证人证言”，而非“当事人陈述”，证人证言的证据效力并不依赖于当事人的授权或认可。

（三）海事行政处罚中的特殊程序，委托代理人是否需要特别授权

民诉法规定，享有一般授权的代理人只能代理当事人行使其一般民事诉讼权利的代理，包括代为起诉、应诉，申请诉讼保全或证据保全，申请回避等等。特别授权代理是指代理人除享有一般授权代理的诉讼权利外,还可行使代为和解、上诉等涉及当事人实体利益的诉讼权利。

行政处罚法没有一般授权和特别授权的规定，但处罚行为系对公民权利产生克减的准司法行为，明确此内容，有利于保护公民权利，且行政处罚法并不排斥适用民诉法，因此行政处罚中可以援引此规定。

1.行政对象有一般授权情况

代理人在海事行政处罚仅有程序性事项的代理权限，代理人作出的意思表示并不等同于当事人的意思表示，代理人可代为签收海事违法行为通知书、决定书，代为缴纳罚款。

2.行政对象有特别授权情况

代理人在海事行政处罚兼有实体性事项的代理权限，代理人作出的意思表示即为当事人意思表示，代理人可代为陈述申辩、提出听证、接受处罚，对案件定性、当事人实体权益有直接利害影响的证据签字确认。

（四）海事行政处罚中，作为处罚对象船公司（船舶所有人或经营人）和当事船长都无法到场，船长能否将船公司的事项转委托

首先要厘清船公司和船长之间的关系，船公司聘用船长经营运输，本质是雇佣关系（这里不讨论当前普遍存在的船舶挂靠现象，仅讨论法律问题），船公司将价值高昂的动产交付并依据海事法规对船长任职，严格来说，船公司和船长是委托关系，由于海运的高风险，船长必须也当然具有临机处断的权力，行政处罚中，船公司和船长如不能亲自到场，当罚船长可以委托代理人来处理，但船长能否基于和公司的雇佣关系，一并将公司的处罚事宜委托呢？对此，海事法规无明文认可公司和船长的委托关系，即使认可，《民法总则》第一百六十九条规定，代理人需要转委托第三人代理的，应当取得被代理人的同意或者追认，换言之，转委托依然需要船公司的同意，现实意义不大，加之目前快递物流发达，船公司完全可以单独出具一份直接委托书给代理人，为避免不必要纠纷，执法人员可以要求船公司和船长分别出具委托书。

（五）船公司出具的委托代理书中是否要有法定代表人的签章

此问题亦发生在海事行政许可中，相对人反映，既有了加盖公司公章的委托书，为何还要法定代表人授权，法定代表人一般为高管人员，如跨国公司法定代表人经常往返境外，要签字授权给企业增加负累。法人代表是意定行为，法定代表人是法定行为，二者在对第三人产生的结果都最终由法人来负责，海事法规中规定要有法定代表人签字，其主要是出于探究相对人真实意思表示，规避风险来考量，笔者对此并不认同，海事机构不应过多考量非自身能力所能及的事项，只要委托书中列明要素加盖公章，即可推定其为有权代理，退一万不讲，即使因授权不明产生纠纷，虽然《民法总则》删除了原《民法通则》中当事人授权不明，对第三人承当连带责任的规定，但依然可以适用表见代理制度。

三、当前海事行政处罚中委托代理行为的解决方法

综上分析，笔者认为在海事处罚中对委托书审查应重点注意以下内容：

（一）委托代理书必须具备的要素

《民法总则》第一百六十五条规定“委托代理授权采用书面形式的，授权委托书应当载明代理人的姓名或者名称、代理事项、权限和期间，并由被代理人签名或者盖章”，依此规定，一份合格的委托书，须要具备姓名、事项、权限、期间、签章五个要素。

（二）委托代理权限和期限

处罚案件中的委托代理权限一般涉及以下几种：代为签收法律文书、代为提交确认相关证据材料、代为陈述申辩、代为听证、代为接受处罚告知等，但不存在“代为接受行政处罚”的说法。实践中，有授权委托书正文仅表述“兹全权委托张三处理行政处罚事宜”，此种表述显然是含糊不清，对于特别授权，当事人要明确写明；同时，注意审查代理行为是否在有效期限内。

（三）授权委托书签章

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十五条规定：“当事人委托诉讼代理人，应当向人民法院提交由委托人签名或者盖章的授权委托书”。因此，这一原则性规定同样适用于行政处罚中。当事人是自然人时的，该公民要在授权委托书上签名或盖章；当事人是法人时，则要加盖公章，须注意，如果是分公司等不具有法人资格的机构，虽然在民诉中，只要分公司是依法设立的、具有授权、领取了营业执照，就有当事人资格，可以以分公司作为诉讼主体参加诉讼，但行政处罚法委托书能否如此适用，并无先例，因此应该要求相对人加盖总公司印章。