现行网约车准入制度研究

徐薇茜

（450001 郑州大学法学院 河南 郑州）

分享经济指的是公众将闲置资源通过社会平台与他人分享，进而获得收入的经济现象。在过去闲置资源以碎片化方式存在，整合成本高，因而难以被利用。而现在互联网技术以低成本将大量闲置资源整合到专业平台上重新形成规模化的供给，为激活经济剩余，满足多元化需要提供了可能。网约车是分享经济浪潮中产生的新事物之一，也是其中最为人熟悉的。网约车因其“使用而非占有”的特点，具有缓解交通拥堵，减少汽车尾气排放，提供出行便利，增加就业与普通市民收入等优点，广为人们所称道。2016年，交通运输部7月14日正式出台了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，标志着对这一新生事物合法性正式给予了承认，其中对于从事网约车经营的车辆与驾驶员作出了相关规定，设置了一些准入条件，而且其中包括“车辆的具体标准和营运要求，由相应的出租汽车行政主管部门，按照高品质服务、差异化经营的发展原则，结合本地实际情况确定”和从事网约车经营的驾驶员应符合“城市人民政府规定的其他条件”的规定，实质上是在考虑地区差异的前提下，将网约车管理细化规则的制定权授予了地方人民政府。

2016年10 月，北京、上海、广州、深圳四大城市同时公布网约车经营服务管理实施细则征求意见稿，其中关于网约车管理的若干规定，尤其是关于网约车车辆和驾驶员准入资格的规定更是一石激起千层浪。比如，北京、上海两地均要求驾驶员拥有本地户籍、网约车经营车辆需要为本地牌照，让许多人质疑是否涉及有违平等原则，是否涉及对外地户籍的歧视；又如规定中关于车辆价格、轴距、排气量等的过高标准（如北京市规定五座三厢小轿车排气量不得小于1.8升），让人们质疑对于道路平坦宽阔的超大城市，车辆的过高标准是否有其必要性，如此标准是否真的有利于环保；还有人认为而且我国许多自主汽车品牌的主要车型并不符合标准，这样的细则可能会对自主品牌发展造成影响，此外，还有学者认为，轴距和排气量的限制使得满足条件的多为中高端车型，而中高端车型所有者提供网约车服务的意愿并不强烈，也会助推网约车价格上升，网约车细则同时限制了经济条件不佳者作为服务提供者的经营自由权利和服务接受者的出行便利。[1]

经过两个多月的征求意见，于2016年12月21日，北京、上海、广州又同日公布了正式的网约车管理实施细则，虽然与征求意见稿相比，在部分监管规定上有了一定程度的缓和，但是其中准入标准的规定却依然如故。北上广网约车的示范作用下，又有更多的城市公布了自己的网约车管理地方细则，根据交通运输部在2017年7月28日公布的数据，截至当时，已有24个省（市、自治区）发布了实施意见，133个城市公布落地实施细则。遗憾的是，其中许多细则仍然不乏对于驾驶员户籍以及车辆牌照、排气量的限制，将交通部赋予网约车业的政策空间收缩，使得大多数车辆和驾驶员并不符合条件（如征求意见稿公布之时上海市41万专车司机中有上海户籍者不足一万。）而截至2017年7月，全国获得网约车驾驶员证的仅有约10万名司机，还不及滴滴平台高峰期司机总量的0.6%，许多地区“打车难”问题重现。2017年7月滴滴出行提供的数据显示，新政实施半年后，北、上、广、深在2017年6月早晚高峰和夜间时段的打车难度均有不同程度上升，同比分别增加了12.4%、17.7%、13.2%、22.5%。

各地在网约车管理细则中规定的网约车准入制度，无疑限制了网约车发挥其效用，不利于分享经济的发展，也不利于促进城市交通拥堵问题、环境污染问题与人们出行难题的解决。那么网约车准入制度制定的出发点与目的究竟是什么，现行的网约车准入制度有哪些不合理之处，致使其无法实现制度目标反而阻碍了网约车发展，以及如何完善这一制度，是我们在本文中将要探讨的问题。

一、网约车准入制度的制度目标与设计思路分析

（一）网约车准入制度的制度目标

网约车准入制度的制度目标，即设计网约车准入标准和规范所意图实现的社会效果。探寻网约车准入制度目标，比较其与实施实际效果的差距，是分析这一制度设计合理性的前提。目前没有明确的文件或立法过程中的资料说明网约车准入制度的制度目标，但作为网约车监管制度下属的一个组成部分，网约车准入制度的目标理应从属于网约车监管的整体制度目标。

在交通运输部出台的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》中明确了网约车监管的制度目标是“为更好地满足社会公众多样化出行需求，促进出租汽车行业和互联网融合发展，规范网络预约出租汽车经营服务行为，保障运营安全和乘客合法权益”，我们由此可以对国家层面上网约车准入制度的制度目标或者立法意图窥见一斑。地方层面上，对于网约车监管制度的目的，《北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》直接援引了交通运输部的规定，《上海市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定》则增加了“依法管理、绿色环保、安全运营、公平竞争”等内容，而其他城市的网约车细则对制度目的的阐释也大同小异。由此可见，规范经营管理行为、保障运营安全和乘客合法权益属于网约车准入制度的制度目标。

然而，对制度目标的探寻不应该仅仅止步于行政法规中所写明的部分，还体现在具体的规范方式之中。各地细则对网约车设立的与传统出租车行业相同甚至更高的准入标准，体现了政府试图对网约车进行数量控制的倾向。考虑到各地频繁发生的出租车司机集体抗议事件和出租车司机与网约车司机之间的冲突事件，我们或者可以认为，通过设置较高标准平衡网约车与传统出租车行业之间的矛盾，使得处于行政许可制下的传统出租车从业者获得一定的保护，也是网约车准入制度的目的之一。交通运输部于发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的同日，公布《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》，规定传统出租车行业新增的经营权一律实行期限制和无偿使用，鼓励传统出租汽车企业转型提供网上预约服务等内容，以减轻出租车司机和公司的经营压力，而这一举动似乎可以看做对于网约车准入制度同时具有缓和网约车与传统出租车行业的对立关系，平衡二者相对利益的目的。

（二）网约车准入制度的设计思路

网约车准入制度的设计思路指的是立法者在制定网约车准入制度的具体规范时的思维方法以及参照依据。从目前的情况来看，无论国家还是地方层面，网约车准入制度的制定基本上是以出租车管理规定为参照的，比如各地对于车辆牌照、注册登记地，轴距、排气量的规定，对于司机户籍和司机年龄的限定，以及对车辆必须安装符合国家和本市相关规定的具备行驶记录功能的固定式车载卫星定位装置和应急报警装置等规定，无一不是参照对于传统巡游出租车准入资格的规定。这体现了网约车准入制度的主要设计思路来源于传统出租车准入制度，并且与其相比区别不大，这可能是因为规则制定者认为二者并没有本质差异，也有可能通过与出租车设立类似或更严格的准入制度来平息传统出租车行业反对情绪的考量。

二、网约车准入制度合理性分析

现行的网约车准入制度为社会公众所非议主要有两方面的原因，包括规定设置琐碎且标准过高，脱离了正常服务所需要的范围与程度以及有关户籍牌照的限制有违公平，涉嫌歧视。实际上，大众认知直观地反映了现行网约车制度欠缺合理性的两种主要表现，即与制度目标实现不具有实质联系和有违公平竞争原则。

（一）现行网约车准入制度与制度目标实现不具有实质联系

通过之前的分析，网约车准入制度的制度目标可以被概括为维护运营安全、保护乘客合法权益等。为了实现这一制度目标，地方政府对网约车的准入采取了与出租车相同甚至比其更高的标准，试图通过对车辆轴距、排气量甚至车辆价格的强制性规定，确保车型足够安全宽敞，保障出行安全和服务质量。但这种对于出租车行之有效的做法其实并不适合网约车，因为出租车传统行业规定的排量轴承标准限制是为了防止价格管制行业中的服务质量恶化，然而网约车行业中却不存在这种必要性。因为“一方面，价值管制取消使服务质量管制没有太多必要，市场经济可自发调节，另一方面，依托于互联网技术的网约车行业，在线反馈，评价声誉等声誉机制可以转化为巨大的需求压力，从而迫使平台促使网约车服务质量满足消费者需求。”[2]而对于车辆必须安装具备行驶记录功能的固定式车载卫星定位装置和应急报警装置的规定也同样没有必要性，网约车软件上自带的地图本来就能够显示行使路径，现代智能手机自身也有定位功能，各类地图类应用软件更是层出不穷，如遇紧急情况，使用手机进行报警，使用平台的一键报警功能更加快速便捷。

鉴于缓和网约车与传统出租车行业的对立关系、平息传统出租车公司和司机的不满情绪也是现行网约车准入制度的目的之一，网约车准入制度也有意设立高门槛来控制网约车数量。然而此种方式对实现这一制度目的同样作用不大。虽然出租车司机认为网约车的价格优势等来自于准入标准低，不需要出租车经营许可证和购买强制性保险就能营运，因而运营成本低。可是事实上网约车模式的成功则是来自于其“非巡游”的特性，不同于出租车许多时间存在着“空车寻客”和“送客后空车返回”的情况，网约车实现了闲置资源的充分利用，降低了成本，同时通过网约车平台解决了信息不对称的问题，使得供需得以匹配。单纯的提高网约车准入标准以实现对于传统出租车行业的保护，不仅效果不大，而且于法无据。正如一些学者所说“国家对于新兴行业或市场创新的规制应立足于该行业或创新的特性，而非出于对其他竞争性行业和从业人员的父爱主义。”[3]政府给予出租车的许可权并不是免于竞争的权利，由竞争带来的出租车牌照的价值稀释不应该也不能成为为网约车设置高准入门槛的理由和依据。只有从改革出租车管理制度入手，推动出租车运营模式的转型升级，才能从根本上有效地实现这方面的制度目标。

由于规则制定者没有很好的认识到分享经济的特征，也没有正确认识传统出租车行业利益受损问题，导致对于网约车采取了与传统出租车行业类似甚至比其更高的准入条件。这些规则与制度目标实现并没有实质性联系，由此带来的符合资格的驾驶员和车辆大幅减少造成了公众出行便利受到影响，网约车监管制度的“满足社会公众多元化出行需要”整体制度目标反而受到阻碍。

（二）现行网约车准入制度有违公平竞争原则

北京、上海等城市都在网约车细则中规定了网约车驾驶员必须是本地户籍，从事网约车经营的车辆必须是本地牌照，许多人认为这有损外地居民和外地牌照车辆所有者的平等权利，损害了他们的财产自由、营业自由与职业选择的自由。[4]这一明显与户籍制度改革相背离的制度引起了广泛的争议，北京市天元律师事务所已经就“部分城市网约车细则涉嫌违反公平竞争审查制度、涉嫌构成滥用行政权力排除限制竞争”,向相关反垄断执法机构进行举报。而就媒体披露,目前国家发改委相关部门已经着手调查。[5]

对于禁止行政机关滥用行政权力排除限制竞争的规定可见于我国的《反垄断法》中，然而网约车很难归类于“外地商品”，网约车司机也不属于规定中的“在本地投资或者设立分支机构”或者“参加本地的招标投标活动”的“外地经营者”，因而各地政府对网约车设立的准入高门槛并不属于《反垄断法》规定的滥用行政权力排除限制竞争的范畴。虽然交通运输部在《暂行办法》中只规定了驾驶员应取得驾驶证并有三年以上驾龄、没有暴力犯罪经历等条件，并未言及驾驶员户籍、车辆牌照等，但其确实在规定中概括授权地方政府可以对准入条件结合地区实际出台细化规则，各地方政府在网约车细则中设置高准入门槛并不符合滥用行政权力排除、限制竞争目前在法律规范上的定义。

然而，形式上的合法性并不意味着有关的准入制度不会起到排除、限制竞争的实质结果。在北上广等外来人口数量庞大的特大城市，对于外来人口和外地牌照的车辆做这种限制，事实上形成了本地居民与外地居民，本地车辆与外地车辆之间的差别待遇。而正是出于政府政策可能在事实上有损公平竞争的考虑，2016年国务院发布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，要求建立公平竞争审查制度，以规范政府有关行为，防止出台排除、限制竞争的政策措施，逐步清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法。而各地出台的网约车实施细则无疑就是《意见》中所言的“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称政策制定机关）制定的市场准入的规章、规范性文件”，自然属于审查对象的范畴，直接违反了“不得设置不合理和歧视性的准入和退出条件”的审查标准。然而数月之后多地出台的网约车细则中仍然包含了本地户籍、本地牌照等限制，也没有地方政府说明网约车细则是否已经进行了公平竞争审查。

现行网约车准入制度在驾驶员户籍、车辆牌照等方面的限制不属于《垄断法》上“滥用行政权力排除、限制竞争的情形”，但其造成了本地居民的竞争优势地位，排除了外地居民提供网约车服务的资格，且未经公平竞争审查，其实质上有违公平竞争原则，这也是其缺乏合理性的另一个重要原因。

三、网约车准入制度的完善建议

（一）建立区别于传统出租车的准入制度

我国目前网约车准入制度甚至是整个网约车监管制度是以出租车管理制度为依据制定的，未能与传统业态加以区别，忽视了分享经济的特征，将网约车“出租车化”管理，是网约车管理制度的主要缺陷。

事实上由于分享经济的特点，创新网约车政府规制模式具有现实依据，因为互联网技术使得网约车运输安全和服务质量不需要通过政府规制，而是可以自发由市场进行调节。美国加利福尼亚州就为网约车平台创设了准入标准、安全审核都不同于传统出租车的新的监管类别，定位其为“交通网络公司”（TNS）。[6]创新网约车政府规制模式，建立不同于出租车的准入制度同时具备法律正当性，因为受到出行习惯、支付方式的影响，二者从本质上来讲并不是同一类事物简单的替代，而是一种创新。如波斯纳法官指出的那样，“对于不同商品和服务，不能总是要求适用完全相同的监管规则，这样的要求既无宪法依据，更有悖常识”。因而建立起新的不同于传统出租车的网约车准入制度是可行且必要的。

在建立这一制度的过程中，应充分考虑网约车特性，对于准入标准可适当放宽，其中不合理的内容应尽快去除，尤其是要强化平台的主体责任，发挥平台专业化优势，可适当的将准入标准交由平台掌握，这样更有利于市场调节网约车资源配置。而且一旦发生责任事故，平台未尽到准入审核的义务前提下将承担连带责任，更有利于受害者权力的及时救济。

（二）引入公平竞争审查制度

网约车准入制度领域应该尽快引入公平竞争审查制度，作为公平竞争审查制度出台后数月内出台的网约车实施细则，本应对这一制度进行良好的落实，使制度彰显其价值。然而其中却包含着大量的不合理的歧视性的准入条件，这一现象确实值得反思。为了激发共享经济活力，实现网约车监管的制度目的，确有必要对地方网约车细则进行公平竞争审查，根据市场反馈信息，重新完善修订规则，遵循包容审慎原则，鼓励市场创新精神，降低准入门槛，维护公平竞争环境。