论防范吸收互助资金行为演变为非法吸收社会公众存款行为*

蓝虹，穆争社

论防范吸收互助资金行为演变为非法吸收社会公众存款行为*

蓝虹，穆争社

吸收互助资金和股本金行为演变为非法吸收社会公众存款的违法犯罪行为，已成为实践中严重损害新型农村合作金融稳健发展的重大问题。产生的主要原因：一是互助资金和股本金来源于社员的非自有资金；二是随意扩大社员范围导致社员稳定性差；三是互助资金和股本金获得高额收益导致较大套利空间。防范措施：一是规定单个社员缴纳互助资金和股本金的最高额度；二是明确保持社员稳定的具体要求；三是减小互助资金和股本金产生的套利空间。

互助资金；股本金；社会特定公众；非法吸收社会公众存款

蓝虹（1971-），畲族，江西赣州人，教授，博士生导师，经济学博士、博士后，中国人民大学环境学院，研究方向为绿色金融；穆争社（1967-），陕西西安人，研究员，经济学博士、博士后，中国人民银行货币政策司，研究方向为农村金融改革。（北京100800）

近年来，我国新型农村合作金融快速发展，通过发挥熟人社会比较优势，有效改善了农民贷款难、贷款贵问题，应积极推动其大力发展，但其吸收互助资金和股本金行为易于演变为非法吸收社会公众存款行为，将会使新型农村合作金融发展走上违法犯罪道路。本文结合笔者多地实地调研的深刻认识，深入分析新型农村合作金融发展中吸收互助资金和股本金行为演变为非法吸收社会公众存款问题产生的具体原因，提出有效防范此问题的政策建议，以促进我国新型农村合作金融健康发展。

一、非法吸收社会公众存款违法犯罪行为的法律界定

按照我国现行有关法律规定①目前，我国涉及非法吸收公众存款犯罪行为的现行法律主要有如下三个：《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》（自1999年2月22日施行）、《最高人民法院关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2010〕18号，2010年11月22日由最高人民法院审判委员会第1502次会议通过，自2011年1月4日起施行）、《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》（自2014年3月25日起实施）。，非法吸收社会公众存款是指某特定主体违反国家金融管理法律规定，向社会不特定对象吸收资金，出具凭证，承诺在一定期限内还本付息的活动。变相非法吸收社会公众存款，是指违反国家金融管理法律规定，虽然不以吸收社会公众存款的名义，向社会不特定对象吸收资金，但承诺履行的义务与非法吸收社会公众存款性质相同的活动。

以非法吸收社会公众存款定罪的行为主要包括以投资入股、委托理财、民间“会”、“社”组织、虚假保险、股权、债券、基金、寄存代售、回购商品等方式非法吸收社会不特定公众资金。

按照上述法律规定，在亲友或者单位内部针对社会特定对象吸收资金的行为，不属于非法吸收或者变相非法吸收社会公众存款行为。

综合上述分析，笔者认为，当前我国新型农村合作金融发展中吸收互助资金和股本金行为是否涉嫌非法吸收社会公众存款违法犯罪重大问题，主要的判定标准是新型农村合作金融的社员是否属于社会公众。因为，按照上述现行有关法律规定，非法吸收社会公众存款的主要判定标准是吸收资金的对象是否为社会不特定公众，确保新型农村合作金融的社员是社会特定公众而不是社会公众，是防范吸收互助资金和股本金行为演变为非法吸收社会公众存款违法犯罪行为的重要措施，否则，突破社员范围，新型农村合作金融吸收社员互助资金和股本金的行为就演变成为非法吸收社会公众存款行为，就属于违法犯罪行为（汪小亚等，2016）。

二、准确理解社员内涵演变是防范非法吸收社会公众存款的关键

（一）新型农村合作金融的社员是社会特定公众

目前，我国新型农村合作金融①当前，我国新型新型农村合作金融的主要形式是农村资金互助合作，本文在未特定说明的情况下，所分析的新型农村合作金融是指农村资金互助合作。坚持封闭性原则，具体表现为吸收互助资金和股本金的对象严格限定在社员范围内，并将吸收的互助资金和股本金全部运用于满足社员之间的互助资金需求，实现资金互助合作目标，更好地帮助社员发展农业生产。因此，新型农村合作金融的社员符合现行有关法律关于社会特定公众的认定标准，新型农村合作金融在社员内部开展的吸收互助资金和股本金的行为不是非法吸收社会公众存款行为。

（二）准确理解社员内涵，有效防范非法吸收社会公众存款

1.社员资金来源变动引起社员内涵演变。现行有关法律②《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》（自2014年3月25日起实施）。“关于‘社会公众’的认定问题”明确，“在向亲友或者单位内部人员吸收资金的过程中,明知亲友或者单位内部人员向不特定对象吸收资金而予以放任的”，不能认定为社会特定公众。这说明，要特别强调新型农村合作金融社员缴纳的互助资金和股本金是其的自有货币资金而非向亲友等其他人员的借款。因此，如果社员缴纳的互助资金和股本金来源于向非社员亲友等其他人员的借款，就不符合“关于社会特定公众”的法律规定，就会涉嫌非法吸收社会公众存款。

为了保证社员缴纳的互助资金和股本金是其自有资金，防范社员向亲友等其他人员集资而产生非法吸收社会公众存款问题，笔者认为，新型农村合作金融可结合当地经济社会发展水平，根据单个社员的经济承受能力，规定其缴纳互助资金和股本金的最高额度，以确保互助资金和股本金全部来源于社员的自有货币资金，有效规避社员为了多缴纳互助资金和股本金，导致超越自身经济承受能力而向亲友等其他人员借款的行为，从而将吸收互助资金和股本金的对象由特定社会公众的社员演变为社会不特定公众的其他人员，导致吸收互助资金和股本金行为演变为非法吸收社会公众存款问题。对此问题，笔者认为，在新型农村合作金融吸收社员互助资金和股本金的实践中可以进行具体规定，如单个社员缴纳互助资金和股本金的最高上限额度为当地人均GDP的5倍以内等，以保证社员能够以自有资金缴纳互助资金和股本金，从而避免社员为缴纳互助资金和股本金而向亲友等其他人员借款，造成非法吸收社会公众存款问题。

2.社员稳定性变动引起社员内涵演变。现行有关法律③与注释2相同。“关于‘社会公众’的认定问题”明确，“以吸收资金为目的,将社会人员吸收为单位内部人员,并向其吸收资金的”，涉嫌非法吸收社会公众存款罪。这说明，为吸收更多互助资金和股本金而临时吸纳社员的做法，将会使新增加的社员容易被认定为社会不特定公众，从而将此行为界定为非法吸收社会公众存款行为。这就要求新型农村合作金融在实践中严格坚持封闭性原则，具体表现就是保持社员稳定性，以避免为吸收更多互助资金和股本金临时招募社员，随意扩大社员范围，从而将吸收互助资金和股本金的对象由特定社会公众演变为社会不特定公众，使吸收互助资金和股本金行为演变为非法吸收社会公众存款行为。

为了保持社员稳定性，笔者认为，需要对缴纳互助资金和股本金社员的稳定性在新型农村合作金融的章程中予以明确规定，并严格执行。具体可以做如下规定：只有成为新型农村合作金融合格社员半年后，才可以缴纳互助资金和股本金，否则，不能吸收其互助资金和股本金；社员缴纳互助资金和股本金后的半年内不得退出新型农村合作金融。通过采取上述措施，可以有效规避为吸收更多互助资金和股本金而临时招募社员，随意扩大社员范围问题，保持新型农村合作金融社员的稳定性，有效防范因为社员稳定性差、随意增减社员而使吸收互助资金和股本金行为演变为非法吸收社会公众存款问题。

但是，在实践中也要特别关注个别新型农村合作金融死守社员稳定性原则，剥夺社员正常的退出权力，从而对新型农村合作金融发展所造成的不利影响。因为，有效保障社员享有相对自由的退出权，实际上是建立社员的“用脚投票”机制，赋予社员对新型农村合作金融行为表达强烈不满意见和实施惩罚性措施的权力，以此遏制偏离新型农村合作金融互助合作目标的行为。具体表现为，如果社员在实践中行使“用脚投票”，即社员抽回互助资金和股本金，就说明社员对新型农村合作金融运行不满意，认为其不能有效满足自己的资金互助合作需求，这也将促使新型农村合作金融的管理人员加强管理，回归资金互助合作目标，更好地满足社员的资金互助需求，以推动实现新型农村合作金融发展壮大（蓝虹、穆争社，2016）。

三、防范对互助资金支付较高利息引发的非法吸收社会公众存款

（一）可以向社员缴纳的互助资金支付固定回报（支付利息）

综合上述分析，笔者认为，在新型农村合作金融社员内部以吸收存款方式筹集互助资金，是对社会特定公众吸收存款，不是非法吸收社会公众存款行为，是合法的吸收社会公众存款行为。既然如此，就可以向社员缴纳的互助资金支付固定回报（支付利息），这也是笔者在多地实地调研所发现的目前绝大多数新型农村合作金融开展吸收互助资金业务的基本做法。当然许多新型农村合作金融为了遵守“不支付固定回报”原则，在吸收互助资金时一般事前不承诺固定回报（支付利息），但事后都是要保证能够获得稳定、高额的回报（不仅是互助资金，股本金也是如此），而且许多社员也反映只有如此才愿意缴纳更多互助资金，这其实是一种变相的隐性承诺。笔者认为，不管是互助资金显性的固定回报还是隐性的固定回报，都是由新型农村合作金融的特征所决定的。当然，互助资金显性的固定回报（事前承诺支付利息）效果会更好。因为这将会使缴纳互助资金的社员具有预期稳定的利息收益，缴纳互助资金的积极性会更高。

（二）应向互助资金支付具有吸引力的较高利率

新型农村合作金融的目标是实现作为弱势群体的农民社员的资金互助合作，天然存在资金供给小于需求的格局。因为作为弱势群体的社员资金供给能力弱而资金需求能力强，许多社员加入新型农村合作金融更多的是为了获得互助资金，所以制约新型农村合作金融发展的决定因素是能否获得充裕的互助资金供给，以更好满足社员的资金互助需求，获得的互助资金越多，社员的资金需求满足程度也就越高，资金互助目标的实现程度就会更加充分。因此，新型农村合作金融应追求更高水平的互助资金供求平衡，这就要求吸收更多互助资金，以更好促进实现新型农村合作金融发展目标（吴晓灵，2015）。

目前，与农村信用社、村镇银行等农村正规银行业金融机构相比，新型农村合作金融是农村金融市场的弱者，在与上述机构争夺存款资金中，除了依靠社员的忠诚度外，更需要增强互助资金利率的吸引力，而且从笔者在多地实地调研情况看，后者的作用更为强大。这就需要以高于当地正规银行业金融机构，尤其是农村信用社的同期限档次存款利率吸引更多互助资金，以实现更高水平的互助资金供求平衡，更好实现资金互助目标。目前，有一种观点认为，既然社员加入新型农村合作金融的目的是实现资金互助，就不应追求资金高回报，强调资金营利，而应该以互助合作、非营利性为目标，将互助资金利率限制在较低水平，社员更应关注资金互助合作行为带来的其他收益增加，以此弥补互助资金低收益给其带来的损失。但笔者从多地新型农村合作金融实践中深刻认识到，实行互助资金的低利率政策，将会导致互助资金规模萎缩，只能实现低水平的互助资金供求平衡，使许多社员的资金需求无法得到较好满足，最终影响资金互助目标的实现程度。之所以如此，是因为新型农村合作金融的互助资金供给方更多是较为富裕的社员，对互助资金的需求不是十分强烈，难以获得更多的资金互助合作的其他收益，因而不愿意降低互助资金利率，而且当地农村信用社也不断增强对这些富裕社员资金的营销力度，进一步拉高了富裕社员缴纳互助资金的机会成本。因此，笔者认为，新型农村合作金融应向互助资金支付具有吸引力的较高利息。

（三）向互助资金支付较高利率容易引发非法吸收社会公众存款

新型农村合作金融向吸收的互助资金支付较高利率虽然可以吸收更多的互助资金，实现互助资金更高水平的供求平衡，更好实现资金互助目标，但也容易导致部分社员缴纳更多互助资金是为了获得较高的互助资金利息，进行资金收益套利，从而将资金互助行为演变为投资行为。由此可能引发社员向非社员亲友等其他人员借钱缴纳互助资金的问题，导致吸收的互助资金为非自有资金而突破前文所述的对社会特定公众认定，走向非法吸收公众存款。同时，也可能借筹集互助资金之名，随意扩大社员范围，造成社员稳定性差，进一步突破前文所述的社会特定公众认定，再次导致非法吸收社会公众存款。如何防范上述吸收互助资金行为演变为非法吸收社会公众存款行为，笔者在前文对此方面的政策建议已进行详细分析，在此不再赘述。

上述分析表明，向互助资金支付的利率越高，存在的套利空间越大，越容易吸收更多的互助资金，就越有可能使吸收互助资金行为演变为非法吸收社会公众存款行为。因此，防范吸收互助资金行为演变为非法吸收社会公众存款行为的关键是减小套利空间，具体有效措施是对向互助资金支付的较高利率进行适当限制，以保障向互助资金支付的利率略高于当地农村信用社同期限档次存款利率，既有助于吸收更多互助资金，保持互助资金稳定增长，又有利于降低新型农村合作金融的利息支出成本，更有利于弱化上述吸收互助资金行为演变为非法吸收公众存款的动力基础，即降低其套利空间，因此应充分寻求上述多方面的动态平衡（潘婷、何广文、王力恒，2015）。

新型农村合作金融在吸收股本金的过程中也存在上述吸收互助资金行为演变为非法吸收社会公众存款的类似问题。具体防范措施与上述分析吸收互助资金行为问题基本相同，包括社员缴纳的股本金是否为自有资金、社员是否稳定，以及受套利空间较大驱使所产生的相关问题，笔者对此不再详细分析。需要特别强调的是，为了防范股本金分红比例过高导致社员向非社员亲友等其他人员筹集资金缴纳股本金套取高收益，笔者认为应强调新型农村合作金融坚持微利经营原则，使股本金分红比例保持与当地农村信用社同期限档次存款利率基本相当，尽可能减少股本金的套利空间。当然，由于股本金面临的风险高于互助资金，其获得的收益也应高于互助资金利息，从而使股本金收益率与其承担的风险水平相适应，以防范社员通过缴纳股本金进行套利。同时，也可以比照单个社员缴纳互助资金最高限额的方法，规定单个社员缴纳的股本金最高数量。

[1]汪小亚等.新型农村合作金融组织案例研究[M].中国金融出版社,2016：125～145.

[2]蓝虹，穆争社.论中国农村合作金融发展的阶段性特征[J].上海金融，2016，（2）：43～56.

[3]吴晓灵.发展农村合作金融新模式[J].清华金融评论,2015，（6）：18～19.

[4]潘婷，何广文，王力恒.合作组织改善农户融资条件的机理分析[J].农村金融研究,2015，（8）：51～55.

D912.28

A

1006-169X（2017）01-0079-04

本文为国家社科基金2014年度一般项目（批准号14BJY070）、农业部2016年课题《我国农民合作社开展信用合作研究》、清华大学中国农村研究院2016年重点课题（批准号CIRS2016-5）的阶段性成果。

*本文仅代表个人研究观点，与作者所在单位无关。