社会公众追究政府生态责任的角色定位

黄爱宝

摘 要：作为政府生态责任追究主体，目前我国社会公众在实践中基本上扮演的是缺位者角色，其缘由主要是社会公众相关的意识不强、能力不足和相关的制度供给不足与制度局限。在国家有关法律政策和学者建言献策中，社会公众基本上属于不平等关系中的参与者角色，这必然会存在参与目标上的非实质生态民主性、参与动机或目标上的私益性、参与主体选择的狭窄性、参与范围的有限性和参与结果的被操作性等诸多局限。在未来发展趋势中，还需要积极呼唤与倡导属于真正平等治理结构中的合作者角色，但这需要社会公众首先成为社会自治者，需要一种新型的合作精神、合作制度和一定的合作技术。

关键词：社会公众；政府生态责任追究；角色定位

中图分类号：F205 文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2016）12-0075-06

相对于社会公众在生态文明建设中的全部作为和追究企业生态责任的具体行为，社会公众追究政府生态责任的行为即社会公众作为政府生态责任追究主体的角色定位，其效用更为根本，其意义更加独特。社会公众追究政府生态责任的角色期待，是加强政府生态责任异体追究、弘扬社会主义生态民主和健全中国特色的政府生态责任追究制度的典型体现，也是引导社会公众走向社会生态自治、推进生态社会走向成熟和促进社会公众自身成长的鲜明标志。社会公众和生态社会组织参与环境保护是我国正在兴起的新生事物，社会公众追究政府生态责任更是尚待出场的实践议题。作为政府生态责任追究主体，目前我国的社会公众和生态社会组织在实践中基本上扮演的是缺位者角色，在国家有关法律政策和学者建言献策中基本上属于不平等关系中的参与者角色，在未来发展趋势中还需要积极呼唤与倡导属于真正平等治理结构中的合作者角色。

一、当下社会公众角色定位的基本样态及其缘由

社会公众追究政府生态责任也可称之为政府环境责任的社会公众问责，其通常理解就是以社会组织、公众为主体，以实现环境民主、保障公民环境权利为目的，以政府及其工作人员为对象，以批评、建议、检举、揭发、申诉、报道、复议、诉讼等权利的行使为手段，以具体的环境法律监督活动为内容，对政府是否履行环境责任所实施的监督和追究。①显然，这是一种主要基于构建法律制度视角的解读。在这里，政府生态责任追究主体具体表现为社会公众个体以及包括官办和民办在内的社会组织，追究对象为政府及其工作人员，追究目的是实现生态民主和包括公益和私益在内的公民环境权益或权利，追究形式基本上是自下而上的各类举报和诉讼等活动，追究标准是具体的生态法律政策规定。

对于社会公众追究政府生态责任的理解和阐释，我国现行法律政策有关规定和上述的表述内容也基本上相近或相似。2015年1月1日实施的修订后的《中华人民共和国环境保护法》规定，公民、法人和其他组织发现地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门不依法履行职责的，有权向其上级机关或者监察机关举报。其中，对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，符合特定条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼。2015年7月13日我国环境保护部颁布的《环境保护公众参与办法》也规定，公民、法人和其他组织发现地方各级人民政府、县级以上环境保护主管部门不依法履行职责的，有权向其上级机关或者监察机关举报。在这些现行的法律政策规定中，社会公众就是指公民、法人和其他组织，社会公众追究政府生态责任的主要方式就是举报和诉讼，且只有符合一定条件的社会组织才具有生态公益诉讼主体的资格。

虽然，目前我国社会公众追究政府生态责任的理论解释和制度安排已有一定起色，但远未明显促成广泛的实践行为。相反，现实中我国社会公众在追究政府生态责任方面基本上还是缺位者的角色形象。就社会公众个体而言，我国曾多次出现公众以非法聚众、游行、示威等活动方式表达自身利益诉求，并对政府生态管理和决策活动施加影响的生态群体性事件，如厦门PX项目事件、北京六里屯垃圾焚烧厂事件、深港西部通道深圳接线工程环评事件等。在这些生态群体性事件的发生过程中，社会公众作为个体的人往往都是有理性的、有教养的、有独立性的，但是随着聚众密度的增大，身处其中的个体的思维和行动能力会渐趋一致，变得越来越情绪化和非理性。②这些非法、非理性、情绪化的社会公众活动，即使对政府有关生态管理和决策行为产生了某些影响，或起到了一定的监督作用，但也不是值得倡导的合理化、制度化的社会公众追究政府生态责任行为。而且，这些活动虽然可能会导致政府改变一些生态决策行为，如推迟乃至取缔有关影响生态环境的生产项目，或者追究相关企业的生态责任并给予一定的处罚，但往往仅仅停留于此，最终并没有进一步产生追究政府及其工作人员生态责任的后果。

近些年来，我国生态社会组织（又称环保组织、环境民间组织、环境非政府组织、生态NGO等）的规模和作用有了较快的发展和提升。其中，既有政府主办的中国环境科学协会、中华环保基金会等，也有民间发起的自然之友、北京地球村环境文化中心等。这些生态社会组织在保护野生动物、保护母亲河、维护公民环境权益、提起环境公益诉讼等方面发挥了重要作用，如在保护藏羚羊行动、云南怒江建坝事件、圆明园防渗事件等中都有一定的表现。其角色定位也日益从“环境监护人”“公众利益代表”向政府环境决策参与、企业经营行为影响为主体的重要监督力量角色转换。③毋庸置疑，我国生态社会组织已经对政府生态管理和决策发挥了一定的监督作用，但相对于政府对生态社会组织的监督和管理而言，生态社会组织对政府的监督作用仍然极其有限。而且，这些有限的监督也并不一定能够说明生态社会组织已经发挥了政府生态责任追究主体的角色功能。因为，类似的监督政府可能会促使政府改变一些生态管理和决策行为，但往往没有得到具有追究政府生态责任职责的权力部门的回应，也没有进一步引发对政府及其工作人员承担某种消极后果的责任追究。而且，目前我国由生态社会组织担当主要角色的环境公益诉讼主要是生态环境民事诉讼而不是生态环境行政诉讼，其诉讼对象基本上是企业而不是政府。如2009年中华环保联合会主诉江苏江阴港集装箱有限公司的环境污染侵权，2011年“自然之友”及重庆市绿色志愿者联合会起诉陆良化工集团的生产行为所导致的铬渣污染等。

一些欧美发达国家通过相关的法律制度安排，社会公众已经能够通过请愿、抗议和诉讼等方式在一定程度上有效地实现对政府生态责任的追究，从而成为追究政府生态责任的重要参与主体。然而，我国国情与西方发达国家存在着很大差异，受体制机制、社会自主性等诸多因素的影响，我国社会公众作为政府生态责任追究的有效参与主体还不是一个现实样态，社会公众基本上仍处于追究政府生态责任参与主体的角色缺位状态，其缘由主要是社会公众相关的意识不强、能力不足以及相关的制度供给不足与制度存在局限。

生态文明建设已经成为中国共产党的政治宣言，环境保护已经成为国家的基本国策，现行的法律政策也在一定程度上赋予公民以举报和诉讼等方式参与监督和追究政府生态责任的权利，但由于社会公众的生态意识和政治民主意识不强，导致他们难以自觉地行使监督和追究权利；或所掌握的信息、技术、资金、人才等各种资源的不足，导致他们不能有效行使监督和追究权利；或博弈处于相对强势地位的政府的信心不够，导致他们不愿主动行使监督和追究权利。当然，处于弱势地位的分散社会公众个体有时会以非法、非理性的聚会闹事的极端方式进行生态维权，对政府也会施加一定的压力，这种“施压”可能会引起一定的有效追究政府生态责任的行为，但这并不是实现社会公众作为政府生态责任追究主体角色转换的常态化和高效化路径。诚然，生态社会组织的兴起和发展能够在很大程度上缓解社会公众个体参与监督和追究政府生态责任的意识和能力不足问题，但目前我国生态社会组织的发展以及监督和追究政府生态责任的权利，不仅要受到各种制度安排的限制，而且政府主导的生态社会组织在发展资源上主要依赖于政府，民间发起的生态社会组织更是存在资源不足问题，它们与掌握权力且占有丰富资源的政府明显处于力量不对称状态，在此生存环境下的生态社会组织不能也不愿监督和追究政府生态责任，也就不足为怪了。

我国早期实施的《中华人民共和国环境保护法》只是原则性规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。直到2015年修订后实施的环境保护法才新增了社会公众有权举报政府不依法履行生态职责行为的规定，并新增了符合特定条件的社会组织可以依法提起环境公益诉讼的规定。2015年8月9日起施行的专门性政府生态责任追究制度，即《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，只是明确规定了各级政府负有生态环境和资源保护监管职责的工作部门、纪检监察机关、组织（人事）部门以及司法机关负责追究各级政府党政干部的生态责任，只是规定负责做出责任追究决定的机关和部门，一般应当将责任追究决定向社会公开。可见，目前我国有关社会公众参与追究政府生态责任的制度安排在时间上一直比较缓慢与滞后，在内容上也一直比较缺失或模糊。因此，基于制度供给不足而难以促进社会公众追究政府生态责任的问题依然存在。

我国社会公众的生态公益诉讼的制度缺陷也是制约社会公众作为生态责任追究主体角色成长的重要因素。如新修订的国家环境保护法虽然新增了社会组织的环境公益诉讼主体资格，但诉讼主体仅仅明确为社会组织，而且附加了社会组织的限定条件，即依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。这样的诉讼主体及其限定条件的规定虽然在我国确实有其现实的必要性，但在客观上也会大大降低社会公众通过环境公益诉讼来追究政府生态责任的可能性和积极性。此外，在现行制度安排中，社会公众的生态公益诉讼范围的模糊性以及政府生态信息公开的有限性等，也都是社会公众参与追究政府生态责任的重要制约因素。

二、目前社会公众角色定位的主导策略及其局限

坚持社会公众参与的原则、主张社会公众参与环境保护是当前我国学界政界的通常表述和主流话语。社会公众参与政府生态责任追究，即社会公众作为政府生态责任追究的参与者角色定位，也是目前我国生态治理的主导策略。与西方发达国家相比，目前我国社会公众参与政府生态责任追究的现状还存在明显差距，当然，西方发达国家社会公众的参与热情和参与效果也是非常有限的。这是因为，如果将社会公众仅仅定位于生态治理以及政府生态责任追究的不平等的参与者角色，必然会普遍存在“参与治理”模式固有的诸多困境和局限，而且，这些局限也是造成社会公众参与生态治理和参与政府生态责任追究的能动性、有效性不足的深层原因，但它们又不是仅仅通过提高社会公众的参与意识、参与能力及参与制度本身的完善等措施所能解决的。

所谓参与治理，是建立在对组织层级控制加以默认的前提下和出于矫正官僚制组织集权结构的要求而做出的制度设计。参与治理体系中存在着一个中心性和主导性要素，其他因素在中心性和主导性要素的控制之下参与到社会治理过程中来。在现实中，较多情况下表现为由政府主导而各种社会力量参与的治理过程。在我国政府生态责任追究的各种主体要素中，作为政府生态责任追究的中心性和主导性要素应当是党政机关、司法机关和立法机关，其中党政机关又为最重要或核心要素的主体，司法机关和立法机关为相对次要和边缘要素的主体，而作为社会公众的公民、法人和社会组织则是作为非中心性和非主导性要素的主体。也就是说，社会公众的监督和追究是一种权利而不是权力，所以要使政府生态责任真正得到落实，还必须与权力性监督和追究结合起来，其形式一般表现为两种：一是直接引发权力性问责的，如提出行政复议和行政诉讼；二是间接引发权力性问责的，如批评、建议、检举、揭发、申诉、报道等。④在这里，社会公众作为政府生态责任的参与者与主导者的地位和角色实质上包含着一种不平等的关系，社会公众作为不平等的参与者的角色定位必然会引发一系列的质疑和难题。

一是参与目标上的非实质生态民主性。社会公众参与追究政府生态责任是实现生态民主目标的集中体现，但是，参与治理只是体现一种形式民主，由于其包含着一种不平等的关系，决定了它无助于实质民主的实现。虽然社会公众可以就没有履行职责的政府及其工作人员向其上级权力机关举报或向法院提起诉讼，接受举报的机关和法院也应当进行回应和受理，但最终决定是否追究以及如何追究政府生态责任的决策，仍然是由作为主导者的权力机关作出的，而作为参与者的社会公众最终只能选择默默地接受，这种没有最后决定权力的参与，难以真正实现实质性的生态民主目标。

二是参与动机或参与目标上的私益性。社会公众追究政府生态责任，既可能出于某种私人利益的需要，也可能出于生态环境公益的诉求。一般认为，作为生态治理参与者的公众个人往往更多地是出于私人利益，而生态社会组织则主要是为了公共利益。事实上，治理结构的平等性也会在很大程度上影响着社会公众参与公共事务的热情度。一般来说，治理结构越是不平等，社会公众就越是只关注自己的私人利益，而没有兴趣关注大众的公共利益。参与治理拥有的正是这样一种不平等关系的结构，作为参与者角色定位，社会公众也会更多地关心与自己切身利益直接相关的事，而期望他人代表自己来关心与公众利益相关的事。尤其是在社会公众追究政府生态责任的行为中，政府生态责任本质上应当是一种公共责任，维护和实现的是生态公共利益。而社会公众个人可能更多地是出于自身利益的考虑，或者无热情或者非理性地参与监督和追究损害生态环境的政府及其工作人员。生态社会组织也会或者出于保护和争取更多的自身团体利益，或者受制于政府或强势利益集团控制，而不能经常地和正常地担当追究政府生态责任的角色。

三是参与主体选择的狭窄性。社会公众追究政府生态责任不可能是所有公民和社会组织都应当参与和能够参与的，无论是通过政府组织的问卷调查、座谈会、专家论证会、听证会提意见和建议的方式，还是通过向政府上级机关进行举报或向法院提起诉讼的方式对政府生态责任进行监督和追究，也只能选择部分公众或社会组织作为代表来监督政府和参与责任追究。这些代表虽然来自社会公众，但有的作为代表的公众或社会组织本身就是由权力部门通过制定某些规则来直接挑选和确定的。参与代表虽然也可以由社会公众推选产生，但往往最终也由作为主导者的权力部门通过一定方式进行选择和确定。因此，参与代表选择的广泛性、代表性往往令人生疑，也经常呈现出比较明显的局部性或狭窄性。

四是参与范围或参与内容的有限性。在社会公众参与政府生态责任追究的过程中，政府不可能全部公开或完全开放与政府生态责任相关的所有生态治理工作的内容和环节，能够公开的事项一般都是由作为主导者的权力部门来确定的，并且往往是权力部门所希望的参与范围和内容。同时，社会公众也并不一定对政府生态治理的所有内容都有参与兴趣。因此，社会公众能够参与政府生态责任追究的范围和内容就会变得相当有限，这种参与的不充分性必然会对社会公众追究政府生态责任的有效性和积极性产生明显的负面影响。

五是参与结果的被操作性。在社会公众参与政府生态责任追究的情形下，社会公众可以就政府生态责任履行情况提出意见、进行举报和提起诉讼，但社会公众的意见和建议必须和有关权力部门的回应结合起来，这样才能最终发挥追究政府生态责任的效果。实质上，他们的意见和建议一般只是作为有关权力部门追究政府生态责任最终决策的参考依据，最终决策还是由作为主导者的权力部门决定。这种参与结果的被操作性往往会让参与者感受到漠视、无奈和挫折，从而会在很大程度上影响社会公众参与政府生态责任追究的积极性和公正性。

应该看到，倡导社会公众参与生态治理对于我国生态文明建设具有重大的积极意义，社会公众参与政府生态责任追究对于提高政府生态治理的执行力和公信力也具有根本的促进作用。但也不能否认，参与治理存在着不平等关系的中心—边缘结构。社会公众作为不平等的参与者角色定位无法真正解决社会公众参与生态治理以及政府生态责任追究的主动性和积极性问题，也无法从根本上彻底解决生态实质民主的实现和生态公共利益的维护问题。

三、未来社会公众角色定位的发展趋势及其条件

在官僚制的层级结构中，参与治理改变不了权力由少数人执掌和行使的现实，改变不了权力支配过程和结果的性质，所以，社会公众作为追究政府生态责任的参与者角色定位也必然存在着上述难以避免的内在局限。然而，人类社会正在走向后工业社会的过程中，也正在走向重视社会自治的历史时期，社会治理通过社会自治走向合作治理已经成为一个确定无疑的历史发展趋势，人类社会必将构建一个由政府与社会自治型组织合作治理的体系。由此而兴起的合作治理理论认为，合作治理在行为模式上已经超越了政府过程的公众参与，它以平等主体的自愿行为打破了公众参与政府过程的中心主义结构。⑤在这种走向后工业社会的合作治理历史发展趋势下，社会公众作为政府生态责任追究主体也应当存在着从参与者走向合作者的必要性和可能性。

在这里，参与治理与合作治理、参与者与合作者有着根本性质的不同。实质上，参与不是合作的一种方式，参与也不会导向合作；相反，真正的合作恰恰是参与的否定形态，是对参与的扬弃和超越。因为，合作治理需要打破官僚制层级结构下的中心—边缘结构，打破参与治理体系中的不平等关系，需要建立一种新型的自主性基础上的平等共存关系。合作治理存在着行政权力的运行和作用，但行政权力的外向功能显然会大大削弱，甚至会趋近于无，治理主体也不会再依靠权力去直接作用于治理对象，进而会紧密地与行政权力持有者的道德意识相关联。⑥合作治理也将会使参与治理所追求的形式民主转变到实质民主实现的轨道上来，它会从根本上消解参与治理存在的内在局限。同样，在政府与社会公众的生态合作治理条件下，社会公众与有关权力部门在追究政府生态责任行为中，也应当建立既能自主负责追究又能分担追究责任的真正平等的共同追究机制，并在责任追究中实现取长补短、优势互补的效果，从而实现责任追究治理体系的最优化和责任追究效益的最大化。当然，合作治理的实现需要具备一定的前提和基础。走向政府与社会公众的生态合作治理，并真正地实现社会公众作为政府生态责任追究的合作者，也需要创造和生成一定的现实条件。

一是作为政府生态责任追究的合作者，社会公众首先需要成为社会自治者。因为，合理治理就是伴随着社会自治力量的成长而兴起的，是顺应社会自治力量的成长而带来的治理主体多元化发展的客观需要。社会自治属于一种自我治理，是治理者与被治理者之间的界限已经被打破、治理主体与治理客体之间会经常性易位的自我治理。社会自治是一种自主治理，是排除了任何形式被操纵被利用可能性的自我治理，是从根本上消解了那些存在于具有中心—边缘结构的社会治理体系中、最终需要听命和服从于政府，或只能作为政府社会治理的助手和发挥辅助作用的公民或社会组织所进行的治理。在本质上，社会自治是既不需要借助于外在强制性力量，也不需要出于利益诱惑目标的自我治理，而是一种基于治理主体道德自觉的自我治理和自主治理。只有这样的社会自治力量才能真正成为合作治理中和政府进行平等合作的社会主体。同样，在政府生态责任追究主体中，只有那些根源于社会和处于社会之中的生态治理力量，而不是那些处于权力主导支配下的社会公众，或由政府主办并依从于政府的生态社会组织，才能成为社会自治主体，也才能真正成为政府生态责任追究的合作者。当然，作为这样的社会自治主体和责任追究合作者的成长是需要具备一定条件的，而政府的使命或目标就是培育和促进社会自治力量的成熟，而且在这个过程中，政府主要不是通过教育公民或强化公民权利制度安排来增强社会公众的政治的和道德的责任感，而是主要通过符合社会自治和合作治理本质的制度安排来塑造社会公众成为成熟的自我治理主体和合作治理主体。

二是作为合作治理中的合作者，社会公众需要树立一种新型的合作精神或合作文化。这种合作精神坚持以追求公共利益最大化最优化为根本目标，坚持管理就是服务和服务融入管理之中的服务理念，是基于真诚信任而不是某种外在强制性力量或某种利益互惠需求的合作精神，是基于自我与共同体共在的总体性体验和人的道德自主性的合作精神。同样，社会公众作为政府生态责任追究的合作者，也需要所有责任追究主体都能够以追求生态公共利益最大化最优化为根本价值取向，都具备生态服务理念和生态服务热情，都具有生态道德意识和真诚合作信任理念。这种生态合作精神也不是传统的知识教育和知识灌输就能完全做到的，它主要在于通过一定的生态伦理和合作道德原则及规范的制度化引导和制度安排保障才能真正见效。

三是合作治理及其合作者角色定位需要依赖一种新型的合作制度。作为合作治理前提的社会自治属于一种自我治理，它主要不是依靠某种外在的强制性规则约束；合作治理也属于人们的自主行为，它也主要不是依赖某种外在强制力量作为后盾的制度保障。新型的合作制度常规性内容主要是一些道德原则和道德规范，它们基本上是引导性规范而不是外在的强制性规范。在本质上，这种合作制度不是传统的法律制度，而是一种新型的道德制度。这种道德制度应当有利于增强人们在合作治理中的合作精神和自愿行为，有利于确保人们之间建立真正高度的信任关系，有利于调动人们在合作治理中行为的主动性和积极性，最终有利于提升合作行为的效率和效能。社会公众作为追究政府生态责任的合作者，他们与其他责任追究主体的合作关系和合作行为需要一种新型的生态合作制度作为保障，这种生态合作制度的内容主要是一些引导性的生态道德规范和合作道德规范，它应当既能确保合作者之间保持真正的平等关系，也能最大限度地提升社会公众追究政府生态责任的热情和动力。

四是合作者合作行为的展开需要有一定的合作技术。这里的合作技术特指那些支撑和保障合作治理的各种物质技术，如信息技术、交通技术、媒体技术等。当今社会物质技术的发展为人们广泛交流和快速交往提供了可能，使人与人之间合作的物理制约因素大大减弱，从而使人们的合作能力和合作水平大大提升。在社会公众扮演政府生态责任追究合作者角色的过程中，政府生态环境绩效的评估与审计、生态环境信息的公开与传播、社会公众追究责任中的呼声与对话、社会公众与其他责任追究主体的交往与协商等，都离不开各种物质技术条件或技术平台。尤其是在现有的条件下，由于我国生态社会组织或环保组织与政府之间还处于极为不对等的关系之中，民间环保力量极为弱小，生态环境信息与诉求渠道又十分有限，因此，利用和通过媒体平台放大自己的声音，几乎成了环保组织赖以发挥作用的唯一手段。⑦

总之，社会公众无论是作为生态社会自治力量，还是作为包括追究政府生态责任在内的生态合作治理中的合作者，都需要具备一定的条件，政府及其公共行政的努力目标又恰恰应当在于不断地提供这些条件。特别是在传统官僚制的层级结构仍占主导地位的条件下，社会自治和合作治理还会面临诸多现实操作性困难，社会公众作为政府生态责任追究的合作者角色定位也会难以成为普遍态势。但这一切改变不了走向社会自治和合作治理的历史发展趋势，也改变不了社会公众作为社会生态自治力量与政府或有关权力部门合作追究政府生态责任的历史发展趋势。

注释

①④张建伟：《政府环境责任论》，中国环境科学出版社，2008年，第165、167—168页。

②朱谦：《公众环境行政参与的现实困境及其出路》，《上海交通大学学报》（哲学社会科学版）2012年第1期。

③郭晓勤、欧书明：《中国环境NGO角色定位：问题与对策》，《学会》2010年第7期。

⑤⑥张康之：《论参与治理、社会自治与合作治理》，《行政论坛》2008年第6期。

⑦张萍、丁倩倩：《环保组织在我国环境事件中的介入模式及角色定位——近10年来的典型案例分析》，《思想战线》2014年第4期。

责任编辑：思 齐